第四章 赤柯山國有林班地解編訪談分析
第三節 公私協力治理
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第四章 赤柯山國有林班地解編訪談分析
台灣的地理環境特殊，山坡地主要以林地利用為主，為台灣水源涵養 之主要基地，但由於許多高經濟作物在 55％（第 6 級坡）以上之林地種植，
造成嚴重的水土流失，九二一大地震36更成嚴重的崩塌。坡地開發作農地使 用如未做水土保持處理，可能導致嚴重的水土流失，和對下游地區的水庫 或河川造成汙染。目前坡地農業已果樹類最多，另外山坡地種植檳榔、高 冷蔬菜等作物，為山坡地之農地使用帶來了更大的隱憂。山坡地常隨著時 間因民眾的需求而改變其利用別，如公有地之放領或放租，其土地使用除 了農業使用外，因人口增加及產業發展，坡地非農業使用日趨增加，諸如 道路的開闢、社區的開發、遊憩場所的興建等，非農業開發的過程中，如 果整地不當，往往會造成重大的災害；所以在坡地的利用過程中，應依坡 地的自然特徵，應用工程、農藝或植生方法，以防治沖蝕、崩塌、地滑，
土、石流等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護。
赤柯山原本是一傳統的植林地區，因歷史過程中各種因素條件下轉而 種植金針，而後又需藉由地區觀光發展之因，將未來發展轉型成休閒農業 經營。
本章主要探討赤柯山國有林班地解編後而非不重視環境保育，藉由公 私協力治理機制如圖 4-1，落實於非都市土地使用管制規則暨相關法令規定
（區域計畫法、山坡地保育利用條例等），加強使用管制。最重要仍為在自 然生態環境之保持及保育原則下，並能兼顧當地農民之生計。共分為三節：
第一節土地使用合法化，第二節民眾參與機制，第三節公私協力治理。
36921 大地震，正式名稱為集集大地震，是 1999 年 9 月 21 日上午 1 時 47 分 15.9 秒（臺 灣當地時間）發生於臺灣中部山區的逆斷層型地震，造成臺灣全島均感受到嚴重搖晃，共 持續 102 秒，乃臺灣自二戰後傷亡損失最大的自然災害。
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第一節 土地使用合法化
壹、土地使用定位
赤柯山的土地使用定位（林地保育或休閒農業觀光發展）是影響赤柯 山後續發展的重要關鍵，土地使用定位不明確，居民便無所適從。行政院 農業委員會於 2012 年 3 月發布之「行政院農業委員會林務局經管國有林 地變更為非公用財產處理要點」與森林法第 8 條之規定有違，且將引發更 多超限與非法利用國有林地之問題。
國有林地主管機關以一紙行政命令將山林政策由保育轉為開放，恐引 發更多超限利用問題；國有林地變更為非公用財產處理要點之制定過程未 對外說明政策調整之理由，也沒有評估變更後對國土保安之影響，亦未經 立法院充分討論，開放公民參與，是假借弱勢、先占先贏，讓非法轉合法 之行政命令；國有林地變更為非公用財產處理要點涉嫌違反森林法第 8 條 有關國有林地出租、讓與或撥用原則規定等情。
財團法人地球公民基金會陳訴：農委會涉嫌圖利特定違規者。公部門 之作為？如 B1 君所言：
你連一個作業，我們民間企業訂定工作都有目標，你一個中央機 關沒有目標，到底打算怎麼作，你也要給我知道吧! 我為什麼要 這麼急著去做，因為我要驗明正身，我要合法，否則我要怎麼運 作;第一個，你在做稽核，人都已經來了，你縣政府把路口檔起 來，你今天不讓人來就算了，我就搬走，是不是，你中央不去推 廣這個東部觀光旅遊，我門關起來搬走，我們另謀生路，但問題 是人一直來，你有沒有東西，你不能做的時候，到底要做什麼。
（B1）
當初解編的時候，由交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處、花蓮縣政
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府、花蓮縣玉里鎮公所共同提報解編計畫書，希望行政院考量當地農戶土 地實際使用狀況，以這個計畫書同意解編。
那既然有政府機關在後面推動的話，當然我們是希望你解編後是 依據目前使用的這個現況，後續能夠經營下去，並讓現耕戶取得 土地承租權使土地利用合法化。（B1）
早期赤柯山居民係依照「國有林班地濫墾清理計畫」規定，申請清理及訂 定租地造林契約，後來造林無法維持基本生活，遂改以種植高經濟作物金 針，但違反土地使用規定，以你現耕戶的看法為何？
家族一直在赤柯山討生活，林管處認定違法使用，常通知要恢復 造林，一直擔心土地被收回。雖觀光發展為地方帶來契機，卻與 國有林班地的設置初衷產生嚴重衝突，多年來一直希望尋求突 破，能夠林地解編。（B3）
一位當地赤柯山農村社區發展協會產銷幹部認為：
既使林班地解編，還是不能任意的買賣，只是取得土地合法的使 用權（土地承租權），我們老是覺得像做湯圓仔，現在土地管理 機關仍是林務局，還是不能取得合法的使用權。（B2）
因為以前是林班地只能造林嘛!可是現在改成種金針，不符合造 林，以前是這樣，那他們為什麼不能把我們的金針說是違規，這 是已經既定的事實呀，三、四十年都是這樣，你前面的管理人員 有疏失，你單方面要追究責任怎麼辦，我們常常是法理外，有一 點點情，把農民逼到絕路是怎樣呢，只能這樣，你今天拿我赤柯 山說違規，全台灣那一個地方沒有這種情形啊!。後來金針變成 一個觀光景點，政府還大力宣傳推廣，既然政府默許，就應協助 我們盡快取得承租。（B2）
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赤柯山解編後，依山坡地土地可利用限度分類標準查定，宜農牧地，需移 交給「財政部國有財產署」辦理變更為「國有非公用財產」，由國產署以 輔導的立場，協助農民完成承租手續。
赤柯山政策解編，解編以後一定會有後續嘛!你沒有後續那政策解 編有什麼意義;你是把問題推給林務局就對了嗎?你政策解編是林 務局解編的對嗎?難道後續不需要管理嗎?好那我們現在 OK 就解 編好了，你也不要接了，請問那我們現在該怎麼辦?對啊!歸誰管?
不用管啊?好!不管也無所謂!好我問妳現在要做公共設施，要不要 給我做嘛!好像就是卡在公共設施的樣子，是不是，如果你給我做 的話誰管你啊!所以那一天我為什麼去跟立法院陳情，我的目的是 這樣的，為什麼去陳情，就是卡在這個地方，很多地方不能做，
我一定要正名，你不讓我們正名，我們怎處理，第一個房屋的部 份，人家要住宿，你要我怎麼做，不給他住嗎?還是我都很喜歡給 你管，合法的被你管，人家來也安心，是不是可以合理的申請一 個民宿的登記證，是不是?對!那這樣子是求是比較好做?對!那另 外，道路公共設施要運作，啊你這個社區很多東西是要改善的，
你總不能一天到晚坍方你路要修啊!你的彎處、水溝很多東西你要 做啊!還有防汛的問題啦!都是要靠公部門去解決。（B1）
綜上，農委會為解決國有林事業區內早年濫墾地問題，審酌已無營林需 要，為規範林務局如何適用國有財產法公用財產用途廢止相關規定，而訂 定之處理要點，雖認係內部裁量基準並無違法，惟該要點概括條款適用範 圍過大有失明確，對於國土保安及水土保持之查核評估方式有欠周詳，難 以消除影響整體國土保育疑慮，規劃作業核有未盡周延之處。
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貳、公私部門土地使用之差異
剛才上山路上，就是因為在途中卡了半小時，道路施工之柏油是誰舖的?
是誰申請的?
水保局啊!那你們這樣修柏油路上來，林管處沒有意見?同意啊!所 以現在問題就來了，你現移還沒有移交給國產署，管理單位當然 還是林務局，對!林務局被我問的很痛苦，就是說到底，我要做你 要不要給我做，以前態度很硬，現在是只要公共設施給你做啦!那 是水保局做的啦!反正哦只要是公家單位做的叫公共設施，他就同 意，但是我們私人的就不行啦！（B1）
另 1 戶當地農民也因為土地使用情形發生同樣狀況，因為土地未取得合法 使用權，所有設施不得施作。
上次有提過，我們要挖水池，還是要做其他農業設施，通通不行 啦!現在問題就是說，做私人的，問題就出現了，包括我們現在 要經營這些民宿餐飲，我的房舍要改善，這有很多問題，跟誰申 請?對!我要修繕該怎麼申請修繕，對!是不能修繕嗎!就像妳講 的，如果按照他們的規定，我十年後才能夠拿到解編，我是不是 十年後才能動工，對!而且他也不跟我講他什麼時候可以完成，
而且他們現在林管處不是一直要求我們說，現在先暫時忍耐維持 現況，可是他又沒有辦法告訴你，他到底要多久，那要多久都講 不出來，不行這樣子的。 （B3）
上次到立法院陳情，當地農民紛紛反映雖然已土地解編，但遲遲拿不到土 地承租權。
我後來知道，問題不是卡在林務局，因為林務局一直希望趕快把 東西移出去，因為畢竟我們現在編定是編農牧用地，農牧用地就
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不應該是林務局在管，現在問題就是卡在國有產財署，就有一個 國有耕地實施辦法裡面他有那個條件，1993 年 7 月 21 日的那個 時間點，他就說你們要符合那個時間點，可以承租他才要收哦!
後來我才跟林管處承辦人說，這樣不對，因為你現在是農牧用 地，人家沒有承租的條件，那你國產署不收，那你農牧用地給林 務局去管理，這樣子不對呢。（B1）
現在問題都是卡在國產署，而且我們之前開會都是他們的邊副署 長，他說這樣子不行，一定要請他們署長出面，他才趕快連絡說，
現在問題都是卡在國產署，而且我們之前開會都是他們的邊副署 長，他說這樣子不行，一定要請他們署長出面，他才趕快連絡說，