公私協力下環境治理之研究 -以花蓮縣赤柯山國有林班地解編為例

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(1)國立政治大學地政學系研究所碩士學位論文. 政治大. 立公私協力下環境治理之研究. ‧ 國. 學. -以花蓮縣赤柯山國有林班地解編為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授:徐世榮博士研究生:徐世麗撰. 中華民國 106 年 2 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌在公部門從事地政業務逾 20 年，憑著一股衝動來政大念研究所，同事都投以懷疑的眼光，因居住花蓮來學校上課需轉 3 次車，晚上回到家已是凌晨，第二天又要早起上班，在這五年半的期間，換了兩個單位，曾經一度想放棄，內心的掙扎，實難以向外人道，最終能夠順利完成碩士學位，我要大聲說我做到了。回想這期間，要感謝的人太多，我的指導教授徐世榮老師，因名字一字之差，特別有親切感，非常感佩老師對土地正義的堅持，在寫論文遇到困境時，適時點出關鍵，在此獻上最誠摯的感恩。感謝口試委員顏愛靜老師，給我鼓勵並讓我學. 政治大議；李承嘉老師，亦指出我許多論文改進及加強的地方，非常謝謝。也感謝教導立. 習到許多農業新知，除對我工作業務幫助很大，並在我口試時，給我很多寶貴建. ‧ 國. 老師、張鈺光老師讓我對地政有新的體悟，非常感謝。. 學. 帶給我許多地政新思維的老師，陳立夫老師、邊泰明老師、賴宗裕老師、陳奉瑤. ‧. 謝謝文芝同學提供我許多文獻，雅群、詩蘋、昭洋、育華五人小組同學互相. al. er. io. 告協助評論及撰寫建議，一路走來幫助我很多，謝謝！. sit. y. Nat. 扶持、鼓勵、督促，讓我堅持下來，更感謝我的評論人逸柏學弟，期初、期末報. v. n. 最後感謝永遠支持我的家人，尤其我老公的包容與體諒，讓我無後顧之憂，. Ch. engchi. i n U. 和你們一起分享喜悅，在人生旅途中成為我最美好的回憶。. 徐世麗. 謹誌. 民國 106 年 2 月.


(5) 摘要我國林業政策制度設計，在使用者考量生計與產業經濟下，演變為違規使用，而當地地方政府背後又給予支持與推動，忽視土地使用者對林務主管單位之造林契約，因此，林務問題一直是臺灣環境保育的重要課題。本研究以赤柯山為例，探討公私協力下環境治理所遭遇之問題、制度困境、以及當地社區發展協會與公部門之間合作關係，剖析國有林班地解編過程與使用現況，如何尋得國土資源保育與私人土地利用的共識，達到多贏的局面。透過文獻回顧、個案研究、與深度訪談，研究結果顯示，解編後並非不重視環境保育，. 政治大農民之生計，成為一成功典範案例。立. 係藉由公私協力治理機制，仍得在自然生態環境之保持及保育原則下，兼顧當地. ‧ 國. 學. 本研究認為，若能建構赤柯山國有林班地解編後土地治理機制，有助於發揮土地使用效能，導向永續發展此一環境治理之最終目標，其宜透過公部門、社區. ‧. 發展協會與第三部門監督角色共同制定農村「社區公約」加以規範，建構以永續. n. al. er. io. sit. y. Nat. 發展為共同目標。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：公私協力、環境治理、赤柯山、國有林班地、永續發展.


(7) 目第一章. 次. 緖論......................................................1. 第一節. 研究動機..............................................1. 第二節. 研究目的與範圍........................................8. 第三節. 研究途徑與方法.......................................10. 第四節. 研究流程.............................................15. 第二章. 理論及文獻回顧...........................................17. 第一節. 公私協力的意涵及理論基礎.............................17. 第二節. 環境治理及其重要性...................................27. 第三章. 林業政策與赤柯山國有林班地解編............................41. 政治大. 第一節. 我國林業政策制度的演變...............................42. 第二節. 赤柯山國有林班地發展歷程與使用現況...................47. 第三節. 赤柯山國有林班地解編經過.............................60. ‧ 國. 赤柯山國有林班地解編前後土地治理.....................73. 赤柯山國有林班地解編訪談分析..............................81. 第一節. ‧. 第四章. 學. 第四節. 立. 土地使用合法化.......................................83. Nat. 第三節. 公私協力治理.........................................98. sit. er. al. 結論與建議...............................................109. 第一節第二節. v i n Ch 結論................................................109 engchi U 建議................................................111 n. 第五章. y. 民眾參與機制.........................................93. io. 第二節. 參考文獻..........................................................115 附錄附錄一. 赤柯山國有林班地解編過程大事紀..........................120. 附錄二. 國有耕地租賃契約書......................................123. 附錄三. 農村社區公約範本........................................129. 附錄四. 農牧用地容許使用項目及許可使用細目表....................131. Ⅰ.

(8) 圖. 次. 圖 1-1 圖 2-1 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5. 研究流程圖..................................................16 公私協力運作模式.............................................25 赤柯山區位與範圍............................................49 土地使用與裁植現況分析......................................53 赤柯山常見動物昆蟲資源......................................56 赤柯山植物資源..............................................57 研究範圍土地適宜性分析結果..................................67. 圖 3-6 圖 3-7 圖 3-8 圖 3-9. 赤柯山解編流程..............................................70 解編範圍承租耕作圖..........................................71 解編範圍圖..................................................72 土地使用編定計畫圖..........................................79. 圖 4-1. 赤柯山公私協力治理機制......................................82. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. Ⅱ. i n U. v.

(9) 表. 次. 表 1-1 訪談對象....................................................12 表 2-1 政府與治理觀點的對照........................................29 表 2-2 四種環境治理模式及其特徵....................................30 表 2-3 開發案爭議事件解析..........................................34 表 3-1 各林班國有林地耕作使用面積比較..............................52 表 3-2 山坡地土地可利用限度之坡度分級..............................63 表 3-3 土壤有效深度分級表..........................................64 表 3-4 宜農、宜林分類標準判斷表....................................64 表 3-5 土地使用分區管制表..........................................76 表 4-1 參與社區農村再生計畫之社區組織一覽表........................99. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. Ⅲ. i n U. v.

(10) 第一章緒論第一節研究動機永續發展係環境治理之最終目標，環境治理（ environmental governance）是人類對於科技萬能主義與控制自然觀念的反思，亦是對於政府傳統角色及其職責範圍的再定位。1962 年，自生物學者 Rachel L. Carson 女士撰寫的《寂靜的春天》（ Silent Spring）一書問世後，現代環境主義（modern environmentalism）漸次成為世界重要的意識形態，. 政治大另一方面在政治上，則是迫使各國政府不得不正視因高度開發與大量立. 一方面在社會上，促進公眾對於各種環境保護組織與活動的關注與參與，. 生產而導致的各種環境惡化議題（陳建仁、周伯彣，2012：125）。. ‧ 國. 學. 「環境治理」的概念源自於對「永續發展」的訴求，可說「永續發展」. ‧. 1. 是一個目標，「環境治理」則是為達此一目標所依循的路徑或方法。在永. sit. y. Nat. 續發展的目標下，不僅著重於「管理」，也包含了「發展」，要管制或控. al. er. io. 制污染，更要保護原生環境及生物多樣性的態樣。因此，達成的要素和途. v. n. 徑變得更加重要，再加上環境問題愈趨複雜，多層次及全觀型的「治理」. Ch. engchi. i n U. 較能符合趨勢及解決問題，即由原對環境「管理」的重視轉成為環境「治理」。因為環境的議題是多元與跨邊界的，全球人們共同分享著自然的資源，因而引發對於環境治理體制的高度重視。其包含了複雜的治理要素，以整合的方式，透過廣泛的行動者和利害關係人處理各種的環境項目。環 1. 其中涵蓋以下四點精神：(一) 人類應該維持生態的完整性，強調人類的生產與生活方式，必須與地球的承載能力保持平衡，以確保地球生命力和生物的多樣性。(二) 人類應該建立社會資源分配的公平性，確保當代與後代全體人民的基本要求。(三) 人類在解決當前的經濟問題時，要以不降低環境品質與不破壞自然資源為前提，使經濟發展的淨利益增加到最大。( 四) 永續發展乃是一項優先考慮某地區基本的環境包容能力，再就跨世代公平性、當代社會公平正義與生活品質取得平衡，且擬具妥善計畫的良性發展策略。故永續發展是一項兼顧共同性（ commonality ）、公平性（ fairness ）與永續性（substainability）的發展策略；也包含了「三生一體」（生態、生活、生產、體制）的重要意涵，生活和生態的發展首在生態，因此，要維持良好的生態，保持生活和經濟的生產，必頇仰賴體制的構建、組織，因此，這幾個要素缺一不可(林德昌，2005：11)。 1.

(11) 境治理也應用在各種的規模之上：從地方到國家以至全球。因此整體而言，環境治理是在消費、人類福祉和環境後果中達成平衡的關鍵。綜合「環境永續發展」與「治理」兩大概念，集結成「環境治理」的理念指稱公私部門在環境議題上的共同合作，以網絡和夥伴關係模式共同解決環境問題。學者Glasbergen即指出，在現在的政府角色中，產生了一種新的選項：互動式的治理。環境政策的成功需要藉助公私部門雙方夥伴關係的合作，這2 大部門不論達成的協議有多少，都要允諾共同合作，以解決特定的環境難題(Glasbergen，1998：1）。環境政策的領域中充滿了治理的模式，粗略. 政治大公民社會、上下系統的控制及自我的管制、合作的管理（林玉雯，2009：立. 可分為5種模式（Glasbergen，1998：3）：管制性的規則、市場的管制、. ‧ 國. 學. 43-45）。. 1992年，聯合國於巴西里約熱內盧（Rio de janeiro,Brasil）召開「聯. ‧. 合國環境與發展會議」（The United Nations Conference on Environment. y. Nat. sit. and Development, UNCED），亦稱「地球高峰會」（Earth Summit），會中. a. er. io. 除了由155個國家簽屬《聯合國氣候變化框架公約》（ The United Nations. n. i v ）之外，並提出《21 Framework Convention l on Climate Change, UNFCCC. n U engchi 世紀議程》（ Agenda 21），以作為該會議結論的行動綱領，並尋求在全球. Ch. 性的夥伴關係（partnership）的基礎上，共同追求社會發展與環境保育並重的永續發展目標2。在聯合國的積極運作之下，世界各國已逐漸從「是否推動永續發展」的概念辯論，轉為「如何推動永續發展」的策略研擬（呂育誠，2006:336）。因此，永續發展實已成為政府進行環境治理的最終目 2. 1994年正式生效的《聯合國氣候變化框架公約》欠缺具體的實施措施與義務內容，因而缺乏有效的法律拘束力。故聯合國在1997年於日本京都，制定補充條款的「京都議定書」（Kyoto Protocol），強制要求各國減少碳排放量（2005年2月16日生效）。依據聯合國的網頁，目前共有192個國家與1個區域經濟整合體通過該議定書，涵蓋全球碳排放量63.7%（United Nations, 2011）。而除了《聯合國氣候變化框架公約》與《21 世紀議程》外，地球高峰會尚通過了《里約熱內盧環境與發展宣言》（ Rio Declaration）、《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity），以及《森林原則聲明》（Statement of Forest Principles）等重要文件。 2.

(12) 標。伴隨21世紀的來臨，保護環境資源，有效的「環境治理」運作，成為各國的普世價值及全球趨勢。多元與整體性的環境治理模式才能面對複雜的環境議題，而民眾參與的機制又是環境治理成功與否的重要因素（劉文州，2009：1）。環境問題隨著環境主義的興起，公部門被視為必須承擔更多有關環境保存與改善之責任。一方面，環境治理的概念日益跨越生態、能源，以及環保的既有範圍，而進一步關注政治、社會，以及經濟的可持續性；另一方面，環境治理在強調政府必須扮演重要角色的同時，然. 政治大模式（李永展、施鴻志，2002:75）。立. 亦主張公部門與私部門、第三部門（third sector）之對等協力之合作. ‧ 國. 學. 基於上述環境治理之概念就有關林業自然生態環境保育而言，臺灣多山，山林資源極為豐富，從清朝時期迄今，林務問題一直是臺灣之重要課. ‧. 題。1970年代，當時的行政院院長蔣經國曾說，森林係臺灣的生命線，如. y. Nat. sit. 繼續容許過量採伐，其影響之嚴重將無法估計，並指示林務局下列三項原. er. io. 則（曾華璧，2008：131）：. al. n. v i n 一、林業之管理經營，應以國土保安之長遠利益為目標，不宜以開發森林 Ch engchi U 為財源。. 二、加強水土保持工作，保安林區域範圍應再予擴大，減少森林採伐。三、國有林地應儘量由林務局妥善經營，停止放領放租，以維護森林資源為原則。回歸到本研究個案赤柯山位於花蓮縣玉里鎮東方的海岸山脈上，平均海拔約在 800 至 900 公尺。赤柯山居民原為西部農民3，因 1959 年的「八七. 3. 係指雲林、嘉義、彰化等地區之農民。 3.

(13) 水災」4而搬遷於此，並於 1969 年間依照「國有林班地濫墾清理計畫」5規定申請清理及訂定租地造林契約，但後來由於當時造林之收入無法養家活口，農民遂改以種植高經濟作物金針以維持生計，至今種植金針已逾 40 年以上，全部面積約達 435.3766 公頃（對比 1983 年收回租約前所有登記在案的租約地面積 361.956 公頃，發現近十餘年來濫墾面積有擴大多出 73.4206 公頃）。並在地方政府及農政單位積極輔導下，已發展為花蓮縣南區重要的金針產地及休閒農業觀光景點。（花東縱谷國家風景區管理處， 2005：1-1）. 政治大亦絕大部分區域屬於交通部觀光局所劃定花東縱谷國家風景區範圍之內，立. 由於赤柯山現已成為國內三大6金針花季觀光勝地之ㄧ；且本研究範圍. ‧ 國. 學. 故為發展區域產業觀光，提供遊客適當之服務，地方政府與交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處積極思考研究地區發展之合理性與土地利用之. ‧. 合法性。. y. Nat. sit. 但赤柯山地區原屬於國有林班地7範圍，種植金針等農作物有違現行林. n. al. er. io. 業政策及相關法令規定，但為確保產業觀光資源發展標的之存續（金針產. i n U. v. 業），因此花蓮縣政府配合交通部觀光局國家風景區管理處一直積極協調. Ch. engchi. 4. 是 1959 年 8 月 7 日至 8 月 9 日發生於臺灣中南部的嚴重水災，豪雨自 8 月 7 日晚上 6 時左右開始降下，直到 8 日下午方才緩和，中南部山地之西南斜面及鄰近之西部平原地區，出現 500 公釐以上的雨量，導致於 8 月 7 日至 9 日連續三日臺灣中南部的降雨量高達 800 至 1,200 公釐-特別是 8 月 7 日一日降雨量高達 500 至 1,000 公釐，接近其平均全年降雨量，日雨量超過 500 公釐者達 15 處之多。主要的暴雨中心集中在：苗栗、豐原、芬園、烏溪上游、斗六與阿里山等處。由於地面積水難以消退，再加上山洪爆發，導致河川水位高漲決堤，大水沖毀房屋及農田，造成空前的大水災，受災範圍包括臺灣所有的農業區域，受災情形極為嚴重。氣象史上稱為「八七水災」。（https://zh.wikipedia.org/wiki/八七水災） 5 行政院農業委員會為解決國有林地內無權占用林地之問題，針對占用人陳情已使用林地數十年，希取得合法使用權以維生計之訴求，特以 58 年 5 月 2 7 日為基準日，擬具「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」。 6 花蓮縣赤柯山、六十石山及台東縣太麻里。 7 國有林班地泛指國家管理森林之林地是國有轄管林地之稱呼。而林班 compartment； forest compartment 在林業經營上解釋是，為管理規則之林區持久區分小塊，用阿拉伯數連續表示。亦可解釋為林班具有永久性質，其境界線必須明確標明。為便於森林資源統計和經營管理。 4.

(14) 解除部分林地管制之限制，並改編定為宜農、牧土地，俾供農民能於原地承租繼續經營金針作物，使現況金針之種植以符合土地之合法利用，並使此觀光產業得以延續下去。另方面也可解決林政單位對林地管理多年之困擾，對不適宜造林之林地進行更有計畫性與嚴格之管理，促使土地使用更合法化與制度化，根除土地違法濫墾對環境之危害。對於赤柯山國有林班地的土地使用問題，在1998年間行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處（簡稱花蓮林區管理處）曾有擬解除赤柯山國有. 政治大. 林班地編定之計畫，但由於當時受颱風之影響而遭駁回；於2001年花蓮縣. 立. 政府農業局再度針對赤柯山的問題召開相關公部門協調會議討論，但會議. ‧ 國. 學. 之決議由於轄管之交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處表示無法接手，致使事件又再次停擺。. ‧. y. Nat. 至2002年間花蓮林區管理處玉里工作站發出存證信函給赤柯山原承租. er. io. sit. 戶，要求將租地種植林木，恢復林相，否則將依規定終止租約收回林地，並將地上物收歸國有。故由花蓮縣政府出面於2003年12月敦請行政院副秘. al. n. v i n 書長主持有關赤柯山花東縱谷國家風景區調整其整體觀光發展計畫之區域 Ch engchi U. 定位，再由花蓮縣政府循森林法第8條第1項第4款8規定辦理，報請解除國 9. 有林班地編定及撥用之解決方案;後續計畫推動並由花蓮縣政府執行與輔導居民宜農、宜牧用地再依行政程序辦理承租。但發現若花蓮縣政府朝縣級風景區方向規劃與撥用土地，其結果將會造成農民無法合法承租土地繼續種植金針，亦無法使觀光發展之標的物(金 8. 森林法第 8 條：「國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：…四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。」。 9. 公地撥用乃政府行使公法上之權力，使需地機關取得所需之公有土地，除依法令規定辦. 理有償撥用，應移轉所有權外，以無償撥用為原則，其性質為使用權之讓與，而非物權之變更。 5.

(15) 針產業)繼續存續，與原規劃發展目標不同，因而才又徵詢行政院之意見，同意全區整體規劃及休閒農業發展先做可行性評估，以確認往休閒農業觀光發展之可行性方案。於是花蓮縣政府就赤柯山未來的發展與定位提出整體規劃評估報告，提報行政院農業委員會成立專案小組進行審查，在行政院農業委員會查定宜農、牧範圍之山坡地10後，在考量限縮至目前使用之最小面積範圍為前提下，同意林班地解編後，以國有非公用11耕地方式出租給農民，而解編後之土地使用分區、使用地類別編定由花蓮縣政府依據區域計畫法12及非都市土. 政治大縣政府，2007，6-7)。經過多年努力終於2008年5月奉行政院核定同意解編立. 地使用管制規則13規定，辨理非都市土地使用分區及使用地類別編定14(花蓮. ‧ 國. 學. 國有林班地。. 由於國有林班地解編並無前例可循，因此，雖讓膠著已久赤柯山土地. ‧. 使用問題得以解決，然亦須考量後續土地使用管制之適宜性及容受力問. y. Nat. er. io. sit. 題，以避免山坡地遭受不當開發利用的破壞。. 由上述赤柯山國有林班地解編過程及土地未來使用發展引發本研究. n. al. 動機如下:. Ch. engchi. i n U. v. 10. 依據「山坡地保育利用條例」第 3 條所稱山坡地，係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地外，經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：一、標高在一百公尺以上者。二、標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。又水土保持法第 3 條第 3 款所稱山坡地範圍，除山坡地保育利用條例之範圍外，並涵蓋國有林事業區、試驗用林地、保安林地。由以上定義，台灣地區之土地可分為平地與山坡地。 11 一般行政機關使用辦公廳舍、道路、公園、學校、停車場等土地，屬國有、縣市有或鄉鎮有的土地，稱為國有公用土地。除這些以外的國公有土地，皆屬國有非公用土地，交由財政部國產署全權代管，進一步活化或處分，包括招標設定地上權，或標租，或參與都更，或和其他目的事業主管機關共同開發。（http://www.chinatimes.com/newspapers/20140509000045-260202） 12 中華民國 63 年 1 月 31 日總統令制定公布全文 24 條條文。 13. 中華民國 65 年 3 月 30 日內政部（65）台內地字第 678450 號令訂定發布全文 8 條。依據區域計畫法第 15 條：「區域計畫公告實施後，不屬第 11 條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）」政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」。. 14. 6.

(16) 一、探討公私協力下環境治理的相關行動者，其彼此過往的互動與衝突。二、赤柯山國有林班地解編區位於山坡地範圍內，屬花東縱谷國家風景區，土地所有權為「中華民國」國有，林班地解編後土地管理機關由原「行政院農業委員會林務局」變更為「財政部國有財產署」，及該地區公共設施由「交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處」負責規劃、設計及監造完成後，再交由「花蓮縣玉里鎮公所」接管，其餘經查定為「農牧用地」之農民耕作的國有耕地15變更為國有非公用土地，由當地居民得依「國有耕地放租實施辦法」16及「國有非公用不動產出租管理. 政治大. 辦法」17申請土地承租權，其後續公部門之間土地使用如何兼顧保育與. 立. 利用。. ‧ 國. 學. 三、為維護環境永續發展，提出建構良好公私協力治理機制的建議方向。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 15. 依「國有耕地放租實施辦法」第 2 條：本辦法所稱國有耕地，指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之國有農牧用地。 16. 中華民國 86 年 5 月 7 日內政部（86）台內地字第 8677667 號令訂定發布全文 17 條。財政部 90 年 9 月 3 日台財產管字第 0900021539 號令訂定發布（行政院 90 年 8 月 16 日台 90 財字第 031592 號函核定）。. 17. 7.

(17) 第二節研究目的與範圍臺灣本島山多平地少，其中山地及丘陵約佔全島總面積的三分之二，在地狹人稠，及經濟快速發展下，造成山坡地濫墾與水土保持的環境危機。花蓮縣赤柯山地區林地管理的衝突起自 1979 年，墾殖戶承租造林用地卻大量種植高經濟作物金針，有違林業政策及相關法令規定，惟在地方政府的政策支持與默許下，即忽視其對林務主管單位要求的造林承諾，逐漸走出造林外的另一條路。. 壹、研究目的. 立. 政治大. 本研究為花蓮縣赤柯山國有林班地解編後劃入山坡地保育區，對未來. ‧ 國. 學. 土地使用方向與執行政策，以永續發展為目標，擬達成之目的歸納如下：. ‧. 一、針對以赤柯山國有林班地解編為例，尋得國土資源保育與私人土地利用的共識，達到多贏的局面。. y. Nat. er. io. sit. 二、在「公私協力」理論的基礎上，以赤柯山國有林班地解編過程分析，了解政策變遷發展歷程，在理論與實務的結合之下，提供政府環境治. n. al. 理的規範。. Ch. engchi. i n U. v. 貳、研究範圍花蓮縣玉里鎮位於花蓮縣境的南邊，在地理上為東台灣的中心，及東部鐵路中點區，開發歷史雖晚，但仍為東台灣的重鎮。東邊為界與台東縣相鄰，南邊連接富里鄉，北邊臨接瑞穗鄉，秀姑巒溪流貫中央。整體為夾於台灣東部中央山脈及海岸山脈間之縱谷平原中心地帶，土地總面積為 252.372 平方公里，行政區域區分為 15 個里。本個案行政區域屬觀音里，緊鄰東豐里竹林山，由台九縣省道南下或 8.

(18) 北上，過太平橋後轉入高寮大橋，至高寮後沿產業道路前進即可抵達。花蓮縣赤柯山之範圍(可參後附圖 3-1)，以花蓮林區管理處管轄範圍內，玉里事業區第 72 至 74 林班國有林地及部分第 75 林班國有林地範圍計 961 筆土地，面積計 1960.912734 公頃，分為解編區及未解編區，未解編區計 277 筆土地，面積計 1566.555731 公頃，編定為「森林區林業用地」；解編區劃入山坡地範圍使用分區編定為「山坡地保育區」計 684 筆土地，面積計 394.357003 公頃，依山坡地土地可利用限度分類標準18查定，編定為「山坡地保育區農牧用地」、及依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種. 政治大為溝渠、湖泊者編定為「山坡地保育區水利用地」、現況為房屋者須符合花立. 使用地作業須知」19現況為道路者編定為「山坡地保育區交通用地」、現況. ‧ 國. 學. 蓮縣林務局暫准租約20之規定，即編定為「山坡地保育區丙種建築用地」。本研究範圍以已解編區之 684 筆土地，面積計 394 公頃之區域為主，. ‧. 詳見第三章第二節說明。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i n U. v. 中華民國 66 年 9 月 30 日經濟部經〈六六〉農字第 28853 號令訂定發布全文 2 點。中華民國 64 年 8 月 1 日內政部台內地字第 642764 號函訂定發布。 20 同註 5，第 4 點。 19. 9.

(19) 第三節研究途徑與方法壹、研究途徑不論是自然科學問題或社會科學問題，通常採用定性研究途徑（qualitative research approach），即質化；另一種則為定量研究途徑（quantitative research approach），即是所謂的量化。（吳定，2006： 28）本研究以質化研究途徑為主，希望能夠探討公部門與當地自組農村社. 政治大. 區發展協會及公民社會團體建構公私協力關係，在環境治理中所遇到的環. 立. 境爭議與治理困境，由雙方的互動模式建立合作關係；因此將透過文獻探. ‧ 國. 學. 討法以及深度訪談法，對所得資料進行解析，以作為瞭解及分析問題之所在，獲得研究結果。. ‧. Nat. sit. n. al. er. io. 一、文獻探討法. y. 貳、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 文獻探討法(literature review method)也稱為文獻分析法或次級資料分析法，指政策分析人員蒐集與政策議題有關的期刊、文章、書籍、論文、專書、研究報告及報章雜誌所報導的相關資料等，進行靜態性及比較性的研究，分析與瞭解問題之所在及尋找問題之解決方案 (吳定， 2006:25-26)，. 二、深度訪談法深度訪談法(interviewing method)也稱為晤談法，即由研究人員或訪問員，透過面對面交談或訪問的方式，蒐集受訪時對某些議題的看法或見 10.

(20) 解，以作為研究者分析議題的基礎(吳定，2006:26)。因此，深度訪談的所得是經由雙方持續的互動所共同建立出來的。本研究深度訪談法，採用「半結構式」訪談法，主要是研究者利用較寬廣的研究問題作為訪談的依據，導引訪談的進行；訪談指引（interview guide）或訪談表通常在訪談開始前已被設計出來，作為訪談的架構，問題順序並不用太侷限，最主要的內容必須與研究問題相符，且問題的形式或討論方式則採較具彈性的方式進行，其優點是它可以提供受訪者認知感受較真實的內容呈現。基上，本研究先擬定訪談大綱，再進行實地深度訪談. 政治大. 工作，訪談結束後，對訪談所得資料透過分析檢驗訪談內容，歸納出結論. 立. 與建議。. ‧ 國. 學. 參、深度訪談流程說明. ‧. 針對本研究採用的深度訪談法，說明訪談對象的選取、訪談問題大綱，. y. Nat. er. io. sit. 以便於了解後續內容之研究。一、訪談對象之選取. al. n. v i n Ch 本訪談對象係針對參與赤柯山解編過程，土地調查之行政院農業委員 engchi U. 會林務局花蓮林區管理處、花蓮縣政府、解編後接管土地之財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處、花蓮縣玉里鎮公所、以及負責規劃當地觀光發展交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處公部門人員；私部門則為當地地方組織農村社區發展協會理事長以及赤柯山當地經營之農業產銷班幹部及農民，和當地民意代表等（如表 1-1）。嗣將渠等之訪談內容作統整與交叉分析，以獲得結論與建議。. 11.

(21) 表 1-1 訪談對象公私部門. 單位名稱. 受訪對象. 編碼. 訪談日期. 花蓮縣政府地政處. 前處長. A1. 2015/5/8. 交通部觀光局花東縱. 處長. A2. 2016/11/14. 承辦技士. A3. 2016/11/14. 專員. A4. 2016/5/1. A5. 2016/4/21. B1. 2015/5/17. 谷國家風景區管理處交通部觀光局花東縱谷公部門. 國家風景區管理處財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處課長治政花蓮縣赤科山農村社區理事長大立發展協會花蓮縣赤科山農村社區. B2. 2016/4/24. 當地農民. 2016/4/12. 發展協會. 花蓮縣赤科山農村社區. B3. 花蓮縣議會. 縣議員. n. al. 資料來源：本研究自行整理. Ch. engchi. i n U. C1. 2016/4/20. C2. 2016/4/21. sit. 立委助理. er. io. 立法院. y. 發展協會. Nat. 民意代表. 產銷幹部. ‧. 私部門. 2016/9/25. 學. ‧ 國. 花蓮林區管理處. v. 二、訪談題綱（一）公部門訪談題綱 1.對於赤柯山國有林班地解編的看法？用意與目的？ 2.由於目前已完成國有林班地解編，是否應就解編範圍變更為「國有非公用財產」，整體現況移交財政部國有財產署並輔導赤柯山現耕戶申請承租。 3.當地居民對於環境治理的參與度及配合度如何？解編後是否引起環保團. 12.

(22) 體的意見。 4.在兼顧國土保安及水土保持的前提下，如何管理？ 5.依「區域計畫法第 21 條，違反非都市土地使用編定管制者，由該管直轄市、縣 (市) 政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不. 政治大 7.對於赤柯山未來的發展提出建議。立. 繳納者，移送法院強制執行。」此罰則對違規使用者是否有嚇阻作用。. ‧ 國. 學. （二）私部門訪談題綱. ‧. 1.赤柯山國有林班地解編區土地使用地類別查定為「農牧用地」，土地合法. Nat. io. sit. y. 使用之定位及申請土地承租權遭遇之困難。. n. al. er. 2.取得土地承租權，即擁有合法土地使用權，是否會改變原土地使用現狀。. Ch. i n U. v. 3.是否積極參與公部門舉辦的各項活動，如公共設施說明會及配合縣府觀光留花活動等。. engchi. 4.在兼顧國土保安及水土保持的前提下，願意配合公部門的相關規定。 5.依「區域計畫法第 21 條，違反非都市土地使用編定管制者，由該管直轄市、縣 (市) 政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」對違規使用是否有嚇阻作用。 13.

(23) 6.花蓮縣赤柯山農村發展協會的功能。 7.對於赤柯山未來的發展提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(24) 第四節研究流程花蓮縣赤柯山當初係為解決土地使用困境，建請中央同意朝「專案計畫」解編方式辦理，惟本研究個案當非純粹國有林地解編而不重視環境保育，最重要仍為在自然生態環境之保持及保育原則下，並能兼顧當地農民之生計。如何在經濟發展與環境永續之間保持平衡成為公私部門間之重要課題。本研究流程由設定研究個案問題意識開始，並形成研究動機及研究目. 政治大私協力治理理論與有關環境治理機制相關文獻，了解復於實務面運用公私立. 的，進而選擇研究方法與研究架構，蒐集相關文獻進行探討，主要分為公. ‧ 國. 學. 協力治理情形，期待對往後以公私協力治理模式發展地方經濟產業作可能政策建議（如圖 1-1）。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(25) 研究動機與目的. 研究方法與範圍. 搜集及整理公私協力相關理論及文獻. 立. 分析赤柯山解編歷程與使用現況. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. 提出結論與建議. Ch. engchi. 圖 1-1 研究流程圖資料來源:本研究自行繪製. 16. er. io. sit. y. Nat. 擬定訪談大綱及訪談人員，並根據訪談結果分析建立公私協力治理機制. i n U. v.

(26) 第二章理論及文獻回顧第一節公私協力的意涵及理論基礎壹、公私協力的意涵一、公私協力的意涵「公私協力」係指跨部門之組織間，為了實現彼此的需求，進行長期合作，以及資源的分享。政府如何轉換職能，把權力交給社會及面對群眾，俾實現決策民主化，實為現今重要之課題。在全球化與知識經濟及衝擊下，. 政治大. 政府已難單一治國，莫不尋求與其他民間組織進行合作，共同治理公共事. 立. 務。然而，政府與民間之間，存在著本質不同、條件不一之情況下，在協. ‧ 國. 學. 力合作過程中，就必須建立共事的互信基礎及相互學習，才能將資源聯結、責任共承及利益共享。政府將公共管理的部分職能，轉讓給社會，促使政. ‧. 府卸除控制管理的傳統色彩，讓非政府機構承擔公共管理之職能，亦即讓. Nat. sit. y. 社會自身實現了自我管理，而政府的基本職能就在於政策的制定與監督，. n. al. er. io. 改變過往政府以服務、輔導取代管制、指導，促成公共管理社會化及政府服務化（李宗勳，2004：50-52）。. Ch. engchi. i n U. v. 「協力治理」是一個新概念，泛指一般民眾或公共及私人機構等多元利害關係人，透過開放、深度與平衡的溝通與對話之途徑，參與公共事務以建立某種程度之共識，或提供公共服務。顯然地，從公共政策角度而言，協力治理的優點是可以獲致政策正當性、回應性，以至於效能性，但無可避免地得犧牲某些行政效率，至少從制度與結構觀點來看可以得到這樣結論。由於新治理工具日益普遍使用，我們有必要了解什麼是公私協力與夥伴關係，為何產生這樣的詞彙，特別是公共管理者如何面對此概念底下相關挑戰（曾冠球，2011：27）。. 17.

(27) 近年來，無論就政府部門或企業組織間的合作，業已造成一股重要的趨勢，以公部門而言，參與聯合決策之機制愈來愈受關注。有許多公共政策係必須透過多元利害關係人之投入及參與，才能影響協力綜效（collaborative synergy）（曾冠球，2011：28）。從一九九○年代末期開始，新公共管理在理論與實務方面，已逐漸被新治理的論述及相關實務活動所取代。理論上，新治理比新公共管理更強調公私部門之間的合作與信任關係；在實務上，目前將公私協力視為是「後新公共管理時代」解決公共問題的萬靈丹（陳敦源、張世杰， 2010：17）。. 立. 政治大. 由國內學者近幾年來針對公私協力的研究方向，可以發現公私協力. ‧ 國. 學. 的研究範圍已逐漸由早期的都市開發、都市更新領域向外擴散至其他的. ‧. 政策領域;可見在實務上，基於政府財政困窘的現實，引進民間力量共. sit. y. Nat. 同解決公共事務、執行公共政策，將成為不可避免的趨勢。. al. er. io. 隨著社會經濟的發展以及資訊科技的快速變遷，今日的社會就像是. v. n. 一個複雜又綿密的網絡體系;但政府卻因為過度擴張的福利政策而面臨. Ch. engchi. i n U. 財政赤字的威脅;另一方面，在多元目標相互競逐的網絡體系中，傳統官僚體制也已經無法滿足民眾日益高漲的需求;在同時面臨財政壓力以及績效壓力的雙環困境(Catch-22)下(丘昌泰，2010;159)，政府已無法獨力承擔治理的任務，必須設法結合各種不同領域的能力和資源，才能有效滿足人民的多元需求;因此各國政府多致力於推動政府再造，引進私部門的力量提供公共服務或解決公共問題;許多學者亦認為政府藉與私部門的共同合作，以公私協力的夥伴關係結構共同推動公共政策及提供公共服務，已經是未來公私部門之間互動的趨勢（林淑馨， 2012:554-555）。. 18.

(28) 事實上，公私協力關係(Public-Private Partnership, PPPs)並非嶄新的概念，不論是過去引進市場競爭機制的公共管理途徑，或是後來逐漸重視政府與私部門合作解決公共問題的治理途徑，我們都可以在許多公共議題和政府政策內發現公私協力的影子。就理論上言，陳敦源、張世杰(2010)認為公私部門之間的夥伴關係最早可以追溯到歐洲的統合主義制度;吳濟華(2001)則認為公私協力關係的發展背景主要是由於民眾參與的興起、公共管理型態的改變以及民營化的發展趨勢。因此，曾冠球(2011)指出公私協力可以說是在公民意. 政治大. 識高漲的社會脈絡下，政府提供私部門以及非營利組織共同參與公共議題的治理趨勢。. 立. ‧ 國. 學. 然實務上，公私協力關係的興起與 1980 年代歐美各國運用公共管理途徑，大力推動政府再造有很大的關係，西方先進國家的政府大力削. ‧. 減政府權力與組織規模、引進市場競爭機制，積極推動民營化政策，並. y. Nat. al. er. io. 占有更重要的地位(林淑馨，2012:83-91）。. sit. 大幅削減公共支出，種種措施促使私部門逐漸在提供公共服務的過程中. n. v i n 台灣受到政治民主化、經濟自由化以及金融國際化的影響與衝擊， Ch engchi U. 另又加上日漸資源短缺、民眾需求增加、社會問題日益複雜化所產生的. 壓力，不論是公部門或私部門，都應了解在社會的問題與責任，已經無法單憑政府力量就可完全承擔，必須改變過去由政府公部門單方面提供服務的思維與方式，追求其他更有效的因應之道。因此，藉由結合公部門與私部門的人力與資源，雙方基於相互認同的目標共同治理，被視為提升治理能力與成效的新方法（李宗勳，2004）。. 貳、公私協力的理論基礎政府受限於財政困境而對日益繁重的公共問題逐漸無能為力，必須. 19.

(29) 適時引進私部門或是公民社會的力量，藉由建構公私協力關係、共同解決公共問題，並達成彼此的目標以創造雙贏的局面。公私協力興起至今已多年，就理論層面而言，認為欲探討公私協力的理論基礎，可以從公民參與理論、網絡關係理論以及資源依賴理論等三項理論出發。（一）公民參與理論公民參與，有學者將其稱為民眾參與，陳祖為與陳綺文(2008)將其定義為「政府在制定政策過程的每個階段，由找出問題所在、釐清當中涉及的價值與利益、提出相對應的政策建議，以及決定落實建議的優先. 政治大. 次序等，皆主動引進市民參與」隨著近年來公民自我意識的逐漸提高，. 立. 政府已無法再以傳統的方式進行治理，許多國家之所以大力推動政府再. ‧ 國. 學. 造，也是為了能夠有效解決民眾需求，但是政府若能激發民眾心中的公民尊榮感，使其自動自發的參與公共事務，不但不會影響政府的統治功. ‧. er. io. sit. Nat. 民主決策機制(丘昌泰，2008:176)。. y. 能，反而能夠提昇政府對於公共政策的回應能力，並建構出具有創意的. 公民參與理論認為公民參與是透過民眾自發性的參與政策形成之. al. n. v i n 行為，其重要特質在於「自發性」(丘昌泰，2008:177)，而「公民資格」 Ch engchi U 則是公民參與的基礎;公民參與理論主張政府並非民主社會中提供服務. 的唯一來源，具民主素養的民眾或是團體。基於對自利或公共利益的追求而投入公共事務，並透過各種不同的管道表達偏好、要求政府回應，以實際行動影響政府作為(孫本初、賴維堯，2008)，影響範圍包含形成、政策決定、政策執行以及行政程序等階段;在民主價值的引導下，透過與民眾的理性對話，可以有效的認清問題本質，避免因單方面作出偏頗的決策造成政府資源的浪費;而藉由公民參與也能夠讓民眾更加暸解公共事務，促使公民從參與政策過程中獲得控制自己生活與環境結構的機會，並建構蘊含互助精神的社群觀念以及利他精神的公民意識，也能夠 20.

(30) 加強公民對政策的認同感(杜文苓、彭渰雯，2008)。（二）網絡關係理論網絡(network)最早出現在 1950 年代的社會學，當時希望透過網絡技術描繪出人際間的互動與互賴關係，到了 1970 年代開始被政治學者加以運用，在一個多元化與民主化的社會中，網絡途徑能夠更確實的詮釋政策過程的實際運作狀況(丘昌泰，2008 ，220-228)。政策網絡中存在著多元行動者與其他目標，每個行動者之間彼此相互依賴而產生一種或多或少穩定的社會關係，並在此關係型態下形成政策問題或政策計. 政治大. 畫。由於網絡關係連結了不同層次中的多元行動者，且彼此的互動形成. 立. 一個複雜的動態網絡關係，因此網絡的概念強調利害關係人之間的相互. ‧ 國. 學. 協調機制，透過相互協調的方式尋找出所有參與者都能夠接受的方案。面對複雜、動態與多元的社會，政府不能夠以傳統權威的單一視角檢視. ‧. 政策，必須扮演參與者的角色，以全觀的角度與政策網絡中的個體進行. y. Nat. sit. 互動，並建立協調管理的機制(李允傑、丘昌泰，2009:107-124)。由網. n. al. er. io. 絡的概念來分析公私協力關係，許多公共問題並非僅涉及單一組織，而. i n U. v. 是包含政府、企業、第三部門、社區組織及一般民眾等多元行動者的複. Ch. engchi. 雜動態網絡關係，因此必須透過公私協力關係的建構，結合多元行動者，經由共同的參與及討論找出最適當的解決方案(廖俊松，2007)。（三）資源依賴理論資源依賴理論假設「組織無法生產自身所需要的所有資源」；依此前提下，組織能否生存的重要關鍵在於「能不能獲取與維繫組織所需的資源」；組織為了生存與發展，會透過交易、交換或權力控制等不同的互動模式與其他不同的組織尋求合作藉以滿足自身需求；不相同的組織間透過此種互動模式而產生依賴關係，而資源的重要性、資源的擁有者. 21.

(31) 對資源配置裁量權大小，以及資源的替代性高低都會影響到組織對於其他組織的依賴程度（周錦宏，2008：302-304）。對單一組織而言，依賴關係的存在將不可避免導致組織的自主性受到某種程度的限制，但自身的生存發展，將會引導組織尋求與其他組織間的關係，並藉由彼此的互動來回應所面臨的環境。由資源依賴分析公私部門間的協力關係，可以發現公私部門間恰好處於一種相互依賴的關係，政府的決策將會影響私部門是否能夠取得所需的資源，而政府也必須仰賴私部門提供欠缺的資源，例如經營管理的效率經驗，減輕財務負擔以及回應市場機制等，. 政治大化，並藉由資源的共享解決公共問題、提供公共服務（趙甦成，2007）。立雙方透過優勢資源的整合與運用，將整體社會資源的運用效率達到最大. ‧ 國. 學. 綜上所述，經過探討公私協力的相關理論基礎後，可以發現公私協力可說是政府在複雜的動態網絡環境下，所有的行動者之間都存在相互. ‧. 依賴的關係，不論是過去以公部門為主體的政策推動方式，或是引進市. sit. y. Nat. 場機制將公共服務委由私部門提供，都難以獨自推動政策;唯有引進公. al. er. io. 民社會的力量，透過公民參與的方式，讓公部門與私部門之間能夠建構. v. n. 出良好的公私協力關係，在面臨政策問題時能夠同心協力、集思廣益，. Ch. engchi. i n U. 共同找出最適方案，才能夠有效地解決問題。. 參、公私協力的相關文獻公私協力與過去的政府威權統治不同，公部門與私部門之間所形成的關係，是強調平等與互信的動態性網絡關係(王光旭，2011)，因此政府無法再以過去傳統官僚體制的方式與私部門互動，而是必須與私部門相互配合運作;但公部門與私部門之間受限法令規範的程度大不同，因此雙方如何透過公私協力關係的建構產生新的運作結構，就成為各方關注的焦點。一、建構公私部門間的合作關係. 22.

(32) 陳敦源、張世杰（2010）在公私協力夥伴關係的弔詭中分析，將公私部門間的協力式網絡關係，歸納出平等互惠關係、協力過程、信任與社會資本等三項核心要素，並由弔詭現象的觀點，指出公部門雖將公私協力作為一項政策工具，但因為對協力式網絡關係的過度期待，在運用時可能會面臨到（一）合作-競爭（二）開放-封閉（三）可治理性-彈性（四）課責-效率等四個面向發生價值選項衝突的兩難困境。曾冠球（2011）在協力治理觀點下公共管理者的挑戰與能力建立分析中指出，協力治理泛指一般民眾或公共及私人機構等多元利害關係人，透過開. 政治大識，或提供公共服務。顯然地，從公共政策角度而言，協力治理的優點是立放、深度與平衡的溝通與對話之途徑，參與公共事務以建立某種程度之共. ‧ 國. 政效率，這從制度與結構觀點來看得到此結論。. 學. 可以獲致政策正當性、回應性，以至於效能性，但無可避免的犧牲某些行. ‧. 二、公私協力的運作. y. Nat. er. io. sit. 林淑馨（2009）在日本公私協力推動經驗之研究：北海道與志木市的個案分析中，隨著公私部門關係的改變，由陌生到競爭合作，甚至於政府主動. al. n. v i n 尋求私部門的協力參與，都象徵著公部門不再只是強調公平性原則，也開 Ch engchi U 始注重公共服務的水準與民眾的滿意度。研究結果發現，日本地方自治體傾向以「公私協力型」作為地方政府改革後的行政運作模式，並已明文化與法制化作為協力之基礎，將協力的範圍從「中間領域」擴展到「公共領域」。李宗勳（2004）在公私協力與委外化的效應與價值：一項進行中的治理改造工程中指出，政府在制訂或執行公共政策時，係具有較高的主導權，惟隨著國內環境的變遷，以及各國的治理結構均產生了變化，已由以「政府」為中心，逐漸演變為「政府與社會之互動」。此種「由下而上」的途徑，主. 23.

(33) 要係藉由社會性互動之機制，反映民意之趨向。地方政府或社區居民，對於地方或社區產生問題或困境時，若能以共同討論的方式提出解決方案，不僅可以凝聚地方或社區意識，亦可提高地方或社區的自主性，即所謂的公民社會。此種跨領域、跨專業、跨文化及跨資源的協力機制，將可創發執行力的創新及改革兼具的量能。在新公共服務或跨域管理的治理中，政府不應只是將公民帶入座位，更應極積地與民眾對話。因為，政府不再只是制定公共規章及法令，而應扮演政府結合私人、非營利團體及組織，共同尋求及面對社會的問題。. 政治大. 「公私協力」逐漸取代市場機制，成為政府尋求提昇治理能力及改善. 立. 治理效應的主流思維，亦即從市場的「契約文化」轉換為協力的「夥伴文. ‧ 國. 學. 化」，透過共同參與、協力同工，以營造互信互惠、風險共承的「夥伴關係」之治理效應。. ‧. y. Nat. 公私部門互動所形成的夥伴關係有不同模式、策略與協力運作面向，. er. io. al. n. 三、建構公私協力之運作模式. Ch. sit. 協調是影響公私協力運作成功與否的關鍵因素。. engchi. i n U. v. 公私協力運作模式之建構原則，包括合法性、責任確認、民主、效率、主動、共識性、彈性、共贏、創新與社區參與、最大公共利益等（吳濟華， 1994）；而公私協力在系統環境（外在環境系絡與反饋）中的不同階段，從策略規劃、協力發展、協力執行、協力評估等四個階段，加上執行成功要件，所建構之公私協力運作模式如圖 2-1(王千文，2004)，在不同階段，不同執行成功要件影響公私協力整體滿意度。. 24.

(34) 1.危機事件. 策略規劃 1.給予利害關係人參與之機會 2 制度的長期規劃. 2. 法律體制之配合. 絡. 3.體認公民角色的轉變. 協力發展 1.公私協力觀念之宣導 2.協力中心籌設 3.公私對計畫的共識 4.提供適當誘因 5.調整組織結構 6.研究機構與專家意見回. 4.理想的領導關係 5.建立公民參與機制. 立. 協力評估 1.監督仲裁機制 2.確保與維繫社會公平及政治的責任. ‧. ‧ 國. 政治大. 圖 2-1 公私協力運作模式. y. Nat. 資料來源:王千文(2004，50). sit. io. al. n 四、小結. 饋. 學. 6.暢通私部門參與公共事務提供之管道. 協力執行 1.社區鄰里功能發揮 2.派系問題 3.公部門應扮演經費、資訊與專業輔助的角色 4.公部門協助社區籌組非營利組織 5.信任 6.建立與私部門之溝通機制 7.確保私部門的公共性與自主性 8.彈性原則. er. 外部環境系. Ch. engchi. i n U. v. 綜上，公私協力是政府治理的未來趨勢。各組織網絡與參與者形成多面向的協力關係，透過協力運作模式共同參與公共事務與提供公共服務，整合資源、分享資訊與分工合作，以達到政策的目標。協力過程中的每一方都具有重要性的功能與角色。公私協力強調公私部門間協力合作，以達成政策目標的合作方式之動態過程。公私協力的過程並不是人人皆能滿意，其成功與維繫的關鍵，在於外在模式與機制的建立，包括協力模式、協調機制、管理政策體系、公共政策、治理結構等；除此之外，各網絡行動者間的鑲崁要素與內在構成 25.

(35) 指標，包括組織學習、協調與溝通能力等，藉以資源整合、知識傳遞、資訊分享，另一個關鍵要素，政府在公私協力中所扮演的角色、政府效能與管理能力，皆影響公私協力的成敗。透過外在機制與內在連結要素，及加上政府的支持與管理能力，來建立與強化公私協力的關係，才能達成政策目標與促進產業發展，公私協力合作模式的建立，會受到不同類型、政策領域、資源、組織型態、法令、行政程序等因素而有所差異。但政府可培養公私部門間的信任關係，透過適當的管理方式與評估機制，以及應用組織學習與建立協調機制，藉由理. 政治大訂政策與民主治理，來強化公民社會的參與。立. 性溝通，來面對不同型態的協力關係，促成協力過程順利進行，以妥善制. ‧ 國. 學. 本研究個案赤柯山經由中央及地方政府與當地居民共同協力合作下終獲解編，惟對未來環境治理如何建構「公私協力」治理之模式，共同解決. ‧. 土地使用問題，避免過度開發，造成生態環境的破壞。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(36) 第二節環境治理及其重要性 1950 至 1970 年代，臺灣強調資源之開發與利用，以追求經濟成長為目標，「開發使用，以利民生」之口號，成了國家經濟發展的最高原則，並以農礦產品培養工業，作為建設臺灣的途徑。尤其山坡地與河川地之開發利用，更是重點工作。此時期，臺灣的環境治理係由國家強勢主導，可稱為「國家強勢主導的環境治理時期」；1980 年代後，民眾對環境意識日趨重視，環保團體蘊應而生，此時期之環境治理，受到多元的複合勢力之共同影響，可稱為「多元複合勢力主導的環境治理時期」。經濟與環保之對. 政治大. 立與糾葛，在臺灣社會中從未間斷（曾華璧，2008：129-130）。. 立. 壹、環境治理的定義及原則模式. ‧ 國. 學. 「治理」（governance）一詞的意涵，可追溯至古拉丁文和古希臘文中. ‧. 的「領航」（ steering），其原意本指控制、引導或操縱，常與「政府」. sit. y. Nat. (government)乙詞的意義交互使用，故長期以來「治理」常用於指涉與「國. io. er. 家事務」相關的憲法或法律執行的問題，或指管理多種利害關係不同的特. al. 定機構或行政單位。而在英、美的政治理論中，「政府」則來作為指稱國家. n. v i n Ch 等正式機構及合法之強制權，有時則可意指為「統治」，即在政府體制下運 engchi U. 作以維持公共秩序和促進集體行動之正式的、制度化之過程（Stoker， 1998：17）。所謂「治理」係指國家機關與公民社會共同組成「執行結構」，經由彼此的相互協商及互動過程中，獲得共識並有效執行（陳恆鈞，2002：9）。 Kooiman（2003）指出，「治理」係有別於傳統政治、經濟、社會互動的新型態管理模式，尤其不同行動者之間的跨域互動、連結與合作的關係。由此觀之，治理主要的對象包含了公私合夥、公民參與、政策網絡、協力管理等各種樣式（杜文苓、施佳良、蔡宛儒，2014：63）。在環境日益複雜之. 27.

(37) 情況下，政府部門為有效達成任務，勢必需要跨越公私部門的分界，將官僚體系與民眾參與間，形成一個有制度的連結，雙方在秉持互惠及充分合作下，以達成政策目標。準此，國家機關不僅不會因此失去權力，反而將國家發展成有導向能力的行動者（Weiss & Hobson,1995）。國家機關若能以民意作為制定政策之準據時，除了能適切回應民眾之需求外，尚能爭取人民對政策的支持。因此，國家機關應適度開放管道，讓人民參與政策，俾便政策能順利推動（陳恆鈞，2002：116）。「環境治理」Adger認為係指：「透過建立、再重申或改變制度上的安排. 政治大. 來解決環境衝突的一套解決方案，這套方案可以促進或限制環境資源的使. 立. 用」。David L. Levy 與 Peter J. Newell 認為「環境治理」是指：「多重. ‧ 國. 學. 的管道，透過這些管道，人們對自然環境的影響就能夠更有秩序和有條理。它包含制定規則、建立制度、監督和執行，也包含接受或採行環保行為的規範、. ‧. 期望和社會認知等柔性基礎」。Norichika Kanie與Peter M. Haas 兩人支持. y. Nat. sit. 將NGO、科學團體、社會運動、企業和公民社會等行為者納入環境治理當中，. n. al. er. io. 以有效推動、執行、監督環境問題，而這也是當今環境治理中「正逐漸出現的. i n U. v. 力量」(emerging forces)（林文謙，2007：28-34）. Ch. engchi. 環境治理一詞中的治理與永續發展同樣已成為當代重要的學術概念。亦即，「治理」係一種政府與社會共同管理的理念型，所指涉的是公部門與私部門之間的互動的過程，透過彼此的協調、合作、衝突等關係，以決定分配社會價值與執行公共政策的方式（孫本初，2009：182-83）（參見表2-1）。實際上，環境治理亦被認為已無法單純由公部門來獨自處理，而需加入更多的公私合作與公眾參與的成分。綜上，環境治理便是政府如何運用管制工具，來管理共同的環境資源，且屬於全球治理的趨勢，而非只是本國的環保問題，其中的角色除政府之外，尚. 28.

(38) 有公民、團體、企業組織及非營利組織等，甚至其他國家的政府或其他團體介入，因此，環境治理有別一般單純的國家治理，是一種多元的治理模式。. 表2-1政府與治理觀點的對照項目. 政府（統治）. 治理. 主體. 公部門. 公部門、私部門或兩者合作. 權力的運作. 由上而下. 上下互動. 特質. 強調制度. 強調過程. 理論觀點. 以國家為中心從政府觀點思國家與公民社會各具自主. 政治大性兩者相互依賴合作. 考社會政策. 立. 資料來源：孫本初（2009：183）. ‧ 國. 學. 當代環境治理已不再滿足單純的理論模型建構，而是近一步地摸索著. ‧. 落實永續發展的規範。在實際運作上，環境治理可以延伸出六個重要的原. sit. y. Nat. 則：（陳建仁、周伯彣，2012：131）. n. al. i n U. 時考慮資源耗損度與環境受容力之間的關係。. Ch. engchi. er. io. 一、可持續性原則（sustainability principle）：亦即人類發展必須同. v. 二、汙染者付費原則（polluter pays principle）：汙染製造者（含消費者）必須承擔賠償破壞環境之費用，此主要用於法律制定，例如：產品的販賣價格預先置入廢棄物處理成本等。三、防範原則（precautionary principle）：意指當某一行動、政策、或是科技有可能對於環境或人民造成重大且不可逆的影響時，即使在科學上無法充分地證實其因果關係，政府或其他行為者仍得以採取事先防範的限制措施。四、公平原則（equity principle）：此指任何人都能夠在安全與健康的. 29.

(39) 社會中獲得平等機會，從而促進永續發展。五、人權原則（human rights principles）：環境權是近年來新興的人權概念，泛指人民有要求健全環境之基本權利，例如：生活與工作環境的提升、土地與自然資源的平等使用、以可持續性方式利用社會、文化、自然資源等。六、參與原則（participation principle）：永續發展強調廣泛的公民參與及監督，藉此防止行政官僚的決策壟斷、提升政府的課責性與透明度，以及制定符合民意需求之可持續性政策與機制，從而保證環境治理. 政治大. 的民主正當性（Beder,2006:Ch1-Ch2；）。. 立. 上述的六個環境治理原則，不僅是落實永續發展的主要規範，亦逐漸. ‧ 國. 學. 成為歐美日諸國的法定政策。. ‧. 有關環境治理的論述與變遷，可歸納出四種環境治理模式及其特徵，此有. 表 2-2 四種環境治理模式及其特徵. n. al. er. io. sit. y. Nat. 助於對不同環境治理型態有一套分析架構（參見表 2-2）：. Ch. 特徵. 國家中心. 政治交換的. 權威. i n U. 環境治理之模式. e市場中心 ngchi 競爭. v. 多元協力. 生態民主. 合作. 共識. 本質主要行為主體. 國家、菁英專國家、資本家國家、資本國家、公民家家、公民社會社會、菁英專家. 政策工具. 命令與控制. 市場. 網路. 審議對話. 評量標準. 效能. 價格與效率. 多元參與. 生態理性. 理念核心. 管理主義. 自由競爭. 夥伴關係. 民主參與. 資料來源:林子倫，2010。. 30.

(40) 貳、環境治理與環境法的變動近年來，我們發現環境法越來越超出國家主權範疇，逐漸往「多層次治理」的方向發展，形成「全球－國家－地方」層次治理的方向。另方面，所使用的管制工具也越來越多元，並因應時代變遷而有所改變。綜觀環境法的變動，彙整出幾個趨勢：（葉俊榮，2013：10-11）一、從國內走向全球傳統對於「法」的理解，主要著重於以國家主權為基礎，在一國的領. 政治大產品的迅速傳遞、資訊的網絡發展後，更以快速傳達各個角落，許多對環立. 域內對人民統治權的行使。這樣的治理模式，隨著人們在全球的快速移動、. ‧ 國. 學. 境的影響行為也透過媒體的傳導，以各種方式影響全球各地的國家及人民。全球環境法所處理的問題包括生物多樣性、油污污染、環境影響評估. ‧. 等議題都共同構築成為全球環境法的一部分。其所處理的方法除了傳統以. y. Nat. sit. 條約為基礎的方式外，私部門在其中也扮演重要的角色。包括資訊網絡、. n. al. er. io. 執行網絡及調和網絡的建立，都可讓私部門循商業邏輯的模式來輔助進行全球治理的工作。. Ch. engchi. i n U. v. 二、從中央到地方環境法除往全球空間發展之外，也更須著重於「在地性」的發展。在具有一定幅員的國家中，不同的地區會有不同的歷史、社會及文化，這些賴以當地特色的歷史文化，其發展與當地固有的自然生態及資源有相當密切的關係，亦能表達出當地社群可以永續發展的智慧。在民主社會中，地區透過民主的選舉程序選出當地行政首長及民意代表，另外，也可透過投票機制決定許多公共事務，基此，地方議會及行政 31.

(41) 首長所作成的決定，亦具有民主正當性。環境法所應關注的不該只是一個國家的制度、政策與法律，更應能夠反應地方的需求，讓在地社會可以發揮能量來對環境決策產生實質的影響。重視地方的聲音，並尊重地方的決策，甚至將決策權限下放給地方，不但可補強許多決策正當性不足，也可舒緩過去權威體制下中央集權的制度，對許多社群永續發展具有相當助益。三、管制工具的靈活運用在權威體制下，行政機關與人民間的關係呈現「上對下」的服從關係，. 政治大. 並預設人民對於知識及資訊認知不了解，因此，國家可掌握一切公領域範. 立. 疇，當然也包括對公領域治理是可以由國家單方面決定的。惟現階段台灣. ‧ 國. 學. 與以往威權時代有很大的不同，威權時代由國家掌握大量資訊，但經歷民. ‧. 主化後的台灣，民間所掌握的資訊量已不下於國家，改革環境主義的運用除了政府職能的轉變、市民社會的成長，作為制度條件外，還必須在法制. y. Nat. io. sit. 運作上重視民眾參與機制，協商所重視的是政府與人民雙方之夥伴關係，. n. al. er. 共同完成管制目的。. Ch. engchi. i n U. v. 參、公民社會與環境治理一、公民社會的成熟公民團體是一群關心同一議題的人們，本於相同的理念所組成的團體，希望可以共同合作，對公領域的事務發揮影響力。在公民會的運作下，關心不同議題的公民團體，彼此間也常會有串連的現象，以強化其對公共政策的影響力。公民團體的數量通常也與公民社會的成熟度成正比，如果與十多年前相較，公民團體的數量遠遠勝於當時。公民團體關懷的議題除. 32.

(42) 了環境之外，也有性別、族群、勞工、動物保護等，顯示公民團體的多元性遠勝當時。在許多議題中，這些關心不同面向的團體間，也常常相互支援，顯示我國的公民社會與昔日相較，已逐漸成熟。二、環境意識的生成 1994年時儘管已有環境保護的聲浪，但是當時經濟發展與環境保護相衝突時，人民仍然會有經濟發展優先的思維。人民的價值觀從以往經濟發展優先的思維逐步朝環境保護遞移。一旦開發行為有影響環境之虞時，人民對理解的渴望以及參與的需求也將遠勝以往。這樣的現象顯示，人民的. 政治大. 量能正在蘊釀，制度若不預為配套，則難保將來此等能量能不會產生溢流. 立. 的現象，反斲傷整體國家社會的發展（葉俊榮，2013：9）。. ‧ 國. 學. 台灣社會正在發生的事件，形成政府與公民社會的對立，公民社會要. ‧. 具有旺盛參與社會監督與專業能力，才能迫使政府部門面對決策典範轉. y. Nat. 移。一方面要求政府負起責任與承擔義務，另依方面制度性的引入社會參. er. io. sit. 與，共同參與國家的決策，才能建構政府與社會共同決策之夥伴關係，共創更美好的永續社會。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 有關政府之決策下造成環境治理之爭議（參見表2-3），針對國光石化開發、中興新村高等研究園區、中科四期等爭議案例，這些政府決策模式皆是由上而下，政府大筆一揮就同意興建，因而產生許多的社會抗爭。其中值得注意的是，台灣的公民團體、公民社會及專家學者，願意挺身而出說真話，提出專業數據，甚至在地的農民也都提出具體數據對抗政府所提出的資料數據，這是台灣社會持續進步的具體事證（周桂田，2012：76）。. 33.

(43) 表2-3 開發案爭議事件解析事件類型年代始末. 決策模式. 社會爭議. 國光石化開發案爭中興新村高等研中科四期爭議議究園區爭議 2006-2011 年 4 月 2008 - 2011年6 2008 年~至今月政府決策缺乏永政府決策單面政府選址評估不正續經濟與社會考化、缺乏文化歷當，未考量污染排量。延續高耗能、史考量與評放、水資源與農業安高污水、高耗水、估、缺乏與地方全。決策模式由上而低值石化之製造公民團體溝下。產業經濟。通。行政不中立、扭曲文化資產保存農地強制徵收、農業行政聽證、錯亂的爭議、設置必要用水之水權、忽略氣水資源政策、缺乏性不具說服候變遷下用水人權、社會影響調查、永力、空氣污染、水資源相關人權的續流於口號。水污染的影響社會正義。與健康風險評估的不確定性。台灣環保聯盟發公民社會團反對中科四期調撥農起我國第一次濕體、文史工作業用水，反中科搶水地環境信託；全國者、中輿榮景促自救會北上行政院抗學界、藝文界、醫進會、草鞋墩鄉議、反中科熱血青年界、環境國體、中土文教協會、環聯盟抗議污染排放。產階級荒野保護保團體串連抗協會串連運動。議。民間團體及學界公民團體從歷農民與在地團體提出提出永續經濟、氣史、文物古蹟、農業安全、永續生候變遷、糧食安環境污染角度活、沙塵暴危害健康全、地屬下陷、濕提出知識論述觀點，並批評官方隱地保育、白海豚保來對抗官方觀匿資訊。護等科學論述來點。對抗官方觀點。經濟部強力進行嚴重缺乏政策環評制度缺乏具體風不正當之置入性評估、政策可行險意識的評估與風險行銷，並回拒學界性評估與政策溝通互動模式。及公民團體之永執行等三階段續經濟對話要風險溝通。求、迴避行政聽證民主決策程序。政府操弄環評長期缺乏溝通政府責任推給環保制，度累積民眾及的結果就是積署，環保署推給專家公民團體對環評累出逐漸加深委員會，專家委員會制度高度不信的公民不信任則被民眾認為在許多任。違背「節能減感。無法釐清的問題破壞碳和「環保救國」民眾對政府的信任．理念。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 公民社會抗議. sit. er. al. n. 社會信任. io. 風險溝通. y. Nat 公民認識論. Ch. engchi. 資料來源:周桂田，2012：77 34. i n U. v.

(44) 總而言之，台灣社會部門面對政府不透明的決策衝擊，凝聚的力量愈來愈強，如何將這些民間公民社會的能量，引入到政府的決策機制中非常重要。在政府一開始作決策或規劃時，邀請公民社會與環保團體的參與，可以避免出現抗爭或是對立的場面。台灣媒體在面對社會內部的對立與抗爭時，便加以渲染營造全世界都在經濟成長，只有台灣在內耗的假象。因此，須讓大家真正了解內耗的根源來自於政府，高等行政法院或最高行政法院，面對一個又一個的環保爭議案件，一再駁回政府的開發案，難道不怕被外界批評是阻礙經濟成長嗎？這當中絕對存在著一個永續發展的思維（周桂田，2012：78）。. 立. 政治大. 肆、環境治理之相關文獻. ‧ 國. 學. 一、環境治理下的互動與衝突. ‧. 徐世榮（2005）在環境衝突與規劃治理中指出，環境衝突的發生乃是因為. sit. y. Nat. 政治治理出現了嚴重的問題，地方社區民眾無法藉由現存的制度參與管道. al. er. io. 來表達其意見，在體制內管道皆無法達成其影響政策制訂的目的之後，不. v. n. 得不以更為激烈的手段來顯示其抗議的心聲。也經由這樣的衝突舉動，不. Ch. engchi. i n U. 禁引人思索台灣在制訂相關的公共政策時是否已經出現了嚴重的偏頗與問題？再者，由於環境及土地問題為重要的社會問題，其中是否涉及了「權力」的運作，使得某種觀點特別受到重視；相對的，其他的觀點則是被排除在決策過程之外呢？如情況是如此，那麼是否可透過一個制度上的設計，來增進政府、業界及土地開發單位面對民意的壓力，能更願意主動的來進行溝通協商，促成彼此的互相學習及創造共識的可能性。「民眾參與」已經是一個現代化名詞，眾人皆知，法規上也出現了不少與民眾參與相類似的詞彙，然而，由於沒有在制度上真正賦予民眾權力，這使得民眾參與往往流於形式，成為傳統政策決定途徑的一個花瓶罷了。 35.

(45) 由於有這樣深切的感觸，才使得制度上的設計成為一個相當值得重視的課題。曾華璧（2008）在臺灣的環境治理（1950-2000）：基於生態現代化21與生態國家理論的分析中指出，政府在推動各項國家重大建設時，除了要發展經濟外，更應要顧及對環境生態所造成的衝擊，以避免產生生態風險，亦增進人類的福祉，必須與維護自然環境生態並重。總而言之，「生態現代化」是指國家將環境因素納入發展政策之中，且國家也必須因應環境危機的挑戰，做出應有的處理。. 政治大. 「生態現代化」強調「國家」扮演了經濟發展與環境治理等功能，最. 立. 兩種環境治理型態（曾華璧，2008：127-128）：. 學. ‧ 國. 終目標是在追求永續社會。生態現代化對自然資源的取向，可以分為下列. ‧. （一）強調生產（production）：國家提供經費及各種設備，以做為促進改. y. Nat. 善環境所需之各種基本生產與花費，其目的主要係為了維護自然資源的品. er. io. al. sit. 質，俾便提供生產。. v. n. （二）著重分配（allocative）：社會對自然資源之使用方式、保存及品質. Ch. engchi. i n U. 等，以立法予以規範，或建立保護區以維護未來之資源。臺灣環境治理比較偏向「生產類型」。1995 年，臺灣水泥公司在花蓮美崙地區進行擴廠計畫，事隔 2 年，政府規劃在崇德地區設置「和平水泥專業區」，皆遭到當地民眾及環保團體的抗爭，惟政府為經濟發展需求，並不因人民的抗爭而作罷。使得花蓮地區成為「秀麗山水」與「水泥的故鄉」強烈的對比，準此，臺灣的環境治理，存在著「組織機制有待整合與公民是否可以有效參與」等問題，正當程序及正義闕如，民眾參與幾乎為零。 21. 維基百科，「生態現代化」，網址： http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E7%94%9F%E6%85%8B%E7%8F%BE%E4%BB%A3%E5%8C%96. 36.