公私立大學經營方式之探討

壹、從大學與政府的關係分析

大學和政府之間的關係可以很緊密，也可以很疏遠，端視政府扮演的 角色和採取的管理方式而定，譬如政府應該制定哪些政策及法規來管理大 學、政府對於高等教育市場化的管控到何種程度、政府如何分配高等教育 經費以符合其公平性、政府在促進產學合作中該有哪些積極作為與消極作 為等。另一方面，大學也可以自己決定和政府的互動關係，即它能主動尋 求和政府的合作方案，亦能減少和政府進行合作事項，以下分別從雙方對 彼此的關係說明。

一、政府對大學的補助

大學與政府的關係，各國因政治背景之不同而互異，如英國早期採取 放任主義，大學享有高度的學術自主，但於 1963 年公佈羅賓斯報告（Robbins Report）之後，英國開始思考將高等教育納入整體教育體系（蓋浙生，2005）。 美國對於私立大學的經營給予很大的自主空間，不僅可以自訂收費標準，

校務基金更能自由運用於各項資本市場的投資，因此除了部分政府補助 外，多數的經費來自學校自籌的管道（蓋浙生，2006）。此外，各大學校院 必須為多樣化的學生個體以及產業領域提供越來越多的服務，每一位對象 都需要量身訂做的方案和服務，加上大學經費來源結構的改變，政府不能 再以傳統的管理方式干預高等教育決策系統，它的角色也隨著大學校院的 異質發展而變得愈來愈複雜(Jongbloed, 2003)。

政府的經費補助對於大學經營有相當大的助力，但是愈多的經費補助 往往夾帶著更多的介入行為，不利於大學發展自主經營及自由學術研究精 神。相較於美國大學的經營發展，我國大學校院的經營自主權比較低，公 立大學之經營自主權受限於政府，不能完全自訂收費標準，私立大學雖為 財團法人，但也同樣受到《大學法》的規範，不算有完全自主的經營權。

換言之，雖然政府對大學的補助因公私立而有差別，但公私立大學的財務 經營都受到政府的限制。

政府制定的策略和政策是影響高等教育環境，以及形塑個別高等教育 機構扮演角色的重要因素，其亦能透過其它方式來影響高等教育機構的經 營，如研究會議、研究基金或評鑑標準(Hazelkorn, 2005)。舉例來說，研究 型大學並非大學成立的最初模樣，它是經由社會環境因素及學校內部因素 自然形成的一種型態，當經濟發展因素進入大學的經營之後，研究型大學 逐漸與業界互動，進而成為合作夥伴，學校能夠支援業界的技術研發部分，

並能從業界獲得資金回饋。到了知識經濟時代，高等教育的創新研發知識 功能愈受重視，政府開始投注大量資金支持大學校院進行研發工作，積極 強化研究型大學的研究能力，透過與專家學者的合作，共同培育專業人才，

促進國家整體競爭力。大學和政府之間的良好互動對於大學經營和國家發 展都是有益的，政府可以在大學改變經營方式時給予必要的支援，大學也 能夠在政府需要人才的時候提供協助。

根據戴曉霞（2006）對世界一流大學的研究，其認為政府改變對高等 教育政策，希望以卓越的追求取代均等的考量，可概分為四個因素，其一 是知識經濟和全球化改變了國際競爭型態，其二是高等教育的發展多樣 化，並非所有大學都以學術卓越為其目標，傳統菁英方式大學已無法完全 符合社會多樣化的需求，第三是高等教育的擴張讓公共高等教育經費無法 同步成長，必須集中學術研發資源於少數在學術上能有卓越表現的大學，

第四則是國際高等教育市場競爭白熱化，學術卓越成為最佳競爭策略。為 因應世界高等教育競爭情況的挑戰，政府對於大學校的補助必須有所差 異，這也導致有發展潛力的大學校院面臨經費短缺的困境。

綜合來說，大學與政府的依存關係會影響大學的發展方向與經營方 式，譬如從政府對大學的補助來看，英國握維克大學的崛起與成長來自於 政府的充分補助，但其經營方式的改變也源自於政府補助經費的遞減；美 國麻省理工學院的快速發展也是因為政府提供大量的研發資金，之後又因 為政府逐漸縮減經費補助而需自行另闢資金來源；我國公立大學的聲望傳 統以來多優於私立大學，其中有很大部分原因是因為政府給予的資源較私 立大學豐沛，使得公立大學無論在師資、招生和軟硬體設備方面等都比私 立大學更具競爭優勢，但是當政府無法完全支持所有公立大學的運作之 後，某些財務狀況良好且管理績效甚佳的私立大學，其學術聲譽便逐漸超 越經營績效不佳的公立大學，也較能吸引優秀學生就讀。

二、大學與政府的合作

政府與大學之間的互動情況會隨著時間、空間背景變遷而改變，需要 視整個社會環境因素決定，因而不同的時空背景可能出現不同的大學理念 與經營方式。Vest (1998)指出，自二次世界大戰結束以來，聯邦政府一直是 美國大學研究工作的最主要支持者，大學變成國家主要的研究機構，頂尖 的研究型大學能有今日的品質、活力與對社會高度的貢獻，與聯邦政府採

取的資助原則有直接相關，麻省理工學院就是因為聯邦政府充裕的經費補 助才能擁有一流的教職員工與研究團隊（引自李淑珺譯，2006），麻省理工 學院和聯邦政府之間的合作關係一直相當密切。

當政府給予大學的經費補助逐年減少之後，大學和政府之間的關係勢 必會受到影響，但政府對於大學的經營發展仍有某種程度的影響力，只是 扮演的角色轉變。Turpin 和 Garrett-Jones (1997)指出，雖然二十世紀末期的 大學開始察覺需要投入經濟以及社會的發展，這卻不算是一個全新的發展 現 象 ， 譬 如 美 國 在 十 九 世 紀 中 葉 的 實 驗 駐 地 活 動 （ Experiment Station Movement）期間，學術機構致力於農藝創新（agricultural innovation），但 大學本身與其教職員工的利益發展卻仍常常是經由聯邦政府政策所鼓勵，

而從知識獲得資本即是學術機構在心理上更靠近公司，利益在知識中都是 緊綁於經濟效益。

多樣性和區別是每一教育系統機構之間很重要的特色，政府需要透過 一個相結合的監管或以市場為導向的機制來促進和維持機構之間的差異性 (Hazelkorn, 2005)。政府的前瞻研究有一種模棱兩可的作用，譬如這些研究 能給研究和方案基金發展的方向，但是這些利益會有負面影響經由聚焦在 狹隘的研究主題範圍，或是偏斜高等教育研究議程在研究買家需要的具體 的短期應用知識上(Hazelkorn, 2005)。另一方面來說，大學能提供人力資源 協助政府進行研發工作，其豐沛的研發能量可以幫助政府創新知識，從事 經濟發展，譬如 Nelson 和 Rosenberg (1993)提出國家創新系統理論（National Innovation System, NIS），認為國家要創新能力，必須強化企業、大學、研 究機構之創新知識流動，有效的改善相關政府支援制度，如此才能成功的 轉化知識能力為經濟實力（引自陳智凱，2006）。由此可見，大學與政府建 立良好的關係，不僅有益於政府發展經濟，亦能使大學在改變經營方式過 程中獲得所需的支援。

在知識經濟時代，高等教育機構需要創新才能保有競爭力，而創新除 了人力資源之外，還有賴於研發經費的投入。創新的範圍包含了科技、產 品、應用與組織等層面，其兩大規準是新穎和奏效（李隆盛，2004）。以產 學合作來說，產學合作是學校和業界共同努力達成目標，政府在此扮演的 是輔助角色，因此可以說這是學校與政府之間一種創新的合作關係，而產 學合作是大學校院創新知識和技術的來源之一，也是大學獲得研發資金的 來源之一，政府應協助大學和業界進行研發合作，並配合產學合作使大學 制度適度鬆綁，讓大學的經營方式更有調整的彈性空間。

貳、從大學與政府及業界的互動分析

大學經營發展迄今，除了與政府間的互動關係改變之外，已很難沒有 企業的涉入，大學、政府和業界的關係，隨著全球化與知識經濟的影響，

加上政府大力推動產學合作，已愈來愈密切，以下分述之。

一、大學、政府和業界關係的改變

從 Clark 描述大學、政府和業界的三角關係，以及 EtzKowitz 探討大學、

政府和業界的三方關係可以發現，大學、政府和業界之間的相互作用關係 是處在變動狀態的。EtzKowitz 和 Leydesdorff (1997)認為，現在的大學和業 界的功能及任務和以往是很不相同的，政府角色和大學以及業界的關係明 顯的正在矛盾的趨勢中改變，當政府提供獎勵並鼓勵學術機構超越文化記 憶、教育和研究的傳統功能表現時，對於財富創造會有更直接的貢獻。事 實上，政府很難將自己置於大學的經營運作之外，即使是在強調自由主義 的國家，政府雖然不會直接干預大學的校務運作，但其對於大學改變經營 方式的態度與政策仍具有某種程度的影響力。

歷史經驗讓我們了解大學不會是一個完全自主的機構，大學在決定關 於招生方式、課程內容、系所組織、財務結構，以及有關徵聘教職員工方 面也不會是絕對自由的。大學的自由是社會中（society）的社會 契約（social

contract），是一種不言明的承諾交換知識以獲得支持，這個契約並不是固定 的，它會隨著環境改變，大學的生存或永續經營主要是在於自我管理要素

（self-governing elements）(Rothblatt, 1995)。例如：當景氣低迷、政府的補

（self-governing elements）(Rothblatt, 1995)。例如：當景氣低迷、政府的補