公部門組織之科層化

一般而言，公部門組織被視為最典型且最複雜之科層組織，其科層化之現象 以及對社會工作專業所造成之影響，乃是本文關注之焦點。因此，在本節將針對 科層體制的意義與特徵、各學者對科層體制之評論以及區域社福中心科層化現象 進行闡述，期待藉此能夠對科層組織以及公部門之科層化有更深之瞭解。

壹、 科層體制的意義與特徵

當論及科層體制(bureaucracy)時，通常有兩種不同色彩之涵意：一為中性的 意義，一般譯為「科層體制」；另一則帶有貶意，被譯為「官僚體制」(鄭樂平譯，

1992)，本文期待能夠以中性之眼光來瞭解其面貌，因此皆以科層體制譯之。

科層體制的發展有相當久遠的歷史，像古埃及、羅馬及中國的國家行政，以 及羅馬天主教會，都曾經在歷史上發展出科層化的組織，只不過早期的科層體制

未具有明顯的科層性質(胡夢鯨，1988)。直至二十世紀中葉，德國社會學家韋伯

（Max Weber）將其建構出一個理想型(ideal-type)，它是在明確的規則和步驟指 導下運轉的權威結構(藍采風、廖榮利，1994:458)。張承漢(1998:135)引述美國社 會學家墨頓(Robert K. Merton)解釋科層體制時指出：「科層體制是一種正式的、

合理組織的社會結構，有其明確規定的活動模式，其中在理想上，每一連串之行 動，在功能上與組織目標息息相關。」由此可見，科層體制係一韋伯所建立之理 想型組織型態，藉由合理性、結構性之行動安排，以發揮最大功效。

然而，所謂的理想型(ideal-type)是社會科學家為了捕捉某些社會現象的首要 特徵，所建構出來的概念，具備各項基本特性的想像模式，以作為真實社會中各 類科層組織比較的基礎，並藉以分析這些組織的差異與分殊情形(蔡文輝，

2006)，因此科層體制遂是韋伯在理想型方法論下所建構的一種社會組織之分析 工具(卯靜儒，1991)。另一韋伯關心的議題則是合理的支配形式─「權威」

(authority)，其認為科層體制乃是組織的最佳型態，原因在於有周密的法制系統，

因而不會隨人事的變遷而有所變動，並以權威(authority)的概念來說明此種看法 (謝文全，2007)。他將權威定義為是一種令人心甘情願接受服從的力量，可因其 建立於不同的基礎，而被分為三種(秦夢群，2006)：

一、 傳統權威(traditional authority)

這種權威的建立是基於對傳統的秩序、文化價值觀和信仰的尊重，理所當然 的接受社會中少部份人的權威地位，也同意這部分人有權去行使及運用其權威而 影響他人。

二、 感召權威(charismatic authority)

因為領導者個人的魅力，追隨者樂意奉獻一己所建立的權威者。古今中外，

英雄、革命家或先知等，往往吸引許多跟從者，跟從者信任他的決定，聽從他的 命令，一心效忠，接受指揮。

三、 法理權威(legal-rational authority)

以理性為基礎，透過組織的設計和規章守則的制宜，來節制人與人之間的權

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力分配和從屬關係所建立的權威，用之與代替個人的權威。此類權力關係之所以 產生而共同接受遵守，並非因為「上司」和「僚屬」二者在個人特徵上有何顯著 不同，而是因為此兩人恰好處在不同的職位上。

Weber 認為若以長遠的眼光來看，立基於「法理權威」的科層體制是最理想 的組織形式。它能在理性的基礎上，以法令、規章和政策，約束人類的行為，科 層體制內的成員，因為組織的特性和結構，使決策的程序中，人為的因素減至最 低，而最合乎理性、行為效率高，及使組織能穩定而持久的運作(張苙雲，1986)。

且韋伯之所以能夠認為科層體制是達成組織目標最理性而有效率的工具和 手段，乃是由於其特徵使得一個組織得以提高效率，並減少人性等非理性之因素 的影響，各學者對科層體制之特徵可歸納如下(蔡文輝，2006:104-109；秦夢群，

2006:60-61；李長貴，1998:18；張承漢，1998；謝文全，2007:153-154)：

一、 層級節制的權威(hierarchy of authority)：

韋伯在描述科層體制的階層式權力結構時，強調組織中的權力運作模式是層 層節制，工作指令和權力的操作是由上一層的單位下達給下一層的單位執行，各 單位和個人遵從組織中上下層的權力關係，使命令的執行有明確的分工。

二、 專業分工(division of labor)：

科層化組織的成員以其專業來分配其職務，每個成員職務的工作內容受到特 定的限制，如此的工作分配係期待每個位置上的成員能以其專業的知識和能力來 達成組織的特定期待，每個人被視為某項工作的專家，個人各司其職。

三、 成文規章與程序(written rules, regulations and procedures)：

韋伯認為規則和規範對於建立組織內的權威極為重要，這些規則通常是標準 化而且是以文字化的形式存在。組織各單位和個人職務的責任和義務，均以明確 的文字加以詳列。組織對個人或單位的獎懲也以此為依據，而不是任憑上司督導 或管轄者容易操控其權力，成員表現的好壞也有一個客觀的標準以減低人為的好 惡影響。更重要的是，當有新進人員加入組織時，可以從這些成文法規中瞭解組 織的文化、工作流程和目標，能更迅速進入狀況並投入工作，使組織的任務有高

度的延續性而不至於因人員更迭而中斷。

四、 非人情化(impersonality)：

每個人在執行任務時不應參雜個人的情感，必須完全以組織法規為依據完成 任務，亦即強調組織內理性化與合理化的人際關係，成員經由正式化的溝通管 道，依組織的正式規則互動，其管理係立基於書面文件，如公文等，如此可防止 個人因個人因素而做出非理性的判斷。

五、 能力勝任(technical competence)：

科層體制對於人員的晉用有著明確的條件和資格，任何主觀性的個人偏愛，

不應該干擾組織做最佳的選擇─聘用最能符合資格的應聘者。新聘者的升遷由其 表現來決定，組織中有客觀的標準以評估其表現，受聘者不需要擔心隨意的解雇 或非職務外的要求，他們依據自己的才能和表現來求取工作的穩定和發展。個人 也可預測自己在組織的前景，感受工作上的安定感，並繼而激勵個人對組織的忠 誠。

貳、 各學者對於科層體制之評論

秦夢群(2006)指出科層體制效率遠較傳統或世襲的管理方式要高，其原因包 括：

一、 科層體制的權限劃分相當清楚，根據不同部門的職掌，各種行政責任可以 明確指定，可收事權合一之效。傳統的方式多依領導者的好惡，隨機交付 任務，難以達到專業的地步，且常有當事故發生卻準備不足的窘況。

二、 科層體制的命令系統條理井然，下級必須接受上級之指揮，但在必然時也 有上訴的權利。若以傳統管理之方式，權威之授與多依其對領袖之忠誠度 而定，往往造成人治而非法治的管理，部屬無所適從。

三、 科層體制的法令規章完備，且是穩定而可學習的，成員只要依法行事即可，

而所有的規定也登載於記錄，可供後人查詢參考，此可掃除傳統之朝令夕 改，目標不確定的弊病。

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四、 所有行政資源(包括設備、權力、頭銜等)皆與職位相連，而非為個人所擁有。

換言之，當職位交替時，所有資源即必須移交，如此可將公私財產加以分 明，去除傳統「朕即國家」的弊病，而促使政權更加穩定。

五、 科層體制中的人員聘用，完全根據其專業能力而定，薪水制度可被利用於 評鑑其工作效率，績效佳者給予獎勵，使之更加向上。此種方法去除以往

「關係取向」的用人方式，只講能力而不論其身世背景，如此才能拔擢真 才，完全依法行事。

六、 科層體制中的聘僱制度，使成員願意將其視為是終身的工作(career job)，並 可藉各種制度的保護，免除被任意解雇的厄運。如此員工才能安心工作，

努力付出自己的知識經驗，此種制度可去除傳統依領袖好惡而開除員工的 弊病，使得力量可以集中於組織的發展。

張承漢(1998)則認為科層體制最大優點在於提高工作之效率，任人唯才是 用，不受上級或老闆之控制，也不受關說人情之壓力，所以許多人事問題可以迎 刃而解；同時，組織成員忠於組織、認同組織，故不會因人事變動而影響組織的 效率或存廢；再加上層層節制，級級督導，可使不稱職者知難而退，工作不力者 警惕奮發。藍采風、廖榮利(1994:459)對於科層體制的肯定則在於其主要目的就 是促使組織發揮效率，藉設立一個獨立於個人及它獨立個性之外的職位，就可能 把許多潛在的問題，諸如個人和工作監督的對抗作用、中立化而增強正面功能。

在實際運作上，科層體制也能提供連續性，由於做一件工作的人可能隨時更換，

所以員工所形成的是對整個組織，而不是對個人的忠誠；受雇員工依據他的能 力，而不是個人關係；組織定期地對每個員工的工作進行評定，如此對組織的效 率和連續性才能產生一定的作用。

胡夢鯨(1988)則認為科層體制具有下列優點：

一、 從純技術的觀點來看，科層體制可以達到高度的理性和效果。

二、 任用必須具備某種資格以及高水準的知識，一方面促進了教育的發展，另 一方面也提高員工的素質。

三、 權威的行使以法理為基礎，使人易於遵從信服。

四、 行動與工作以規則為準繩，可以建立起組織的規範，提高一致性和效率。

五、 明確的職務分工，使個人能夠善盡職責，發揮適當的角色功能。

六、 不講人情的理性運作，不僅可以增加處事的客觀性，亦可避免厚此薄彼的 差別待遇。

七、 個人的職務有所保障，升遷依個人的表現，且有合理的管道，使人對未來 存有希望，是一種理想的生涯發展。

七、 個人的職務有所保障，升遷依個人的表現，且有合理的管道，使人對未來 存有希望，是一種理想的生涯發展。