政府科層組織與社會工作專業之結合─以台北縣市區域社福中心為例

全文

(1)國立台灣師範大學社會工作學研究所碩士論文. 指導教授：沈慶盈博士. 政府科層組織與社會工作專業之結合以台北縣市區域社福中心之社會工作者為例. 研究生：李宛亭. 中華民國一百年二月.

(2) 中文摘要隨著福利國家的來臨，社會工作者受僱為政府部門員工的機會也跟著上升。在政府科層組織中，透過制度化程序的運作，確實較可保證服務的充裕性與有效性，但同時科層化的反功能也不可避免地發生，甚而影響到服務的功效。政府科層組織與社會工作專業之結合乃是勢在必行，因此社會工作者面對政府科層組織對社會工作專業之影響時，所產生的因應與調適便成為一個值得重視之議題！目前台灣雖許多論述皆提及科層組織對社會工作專業之影響與衝突，但實際為文討論或進行研究可謂少之又少。據此，本研究之目的為：(1)瞭解區域社福中心社會工作實務之施行。(2)探索政府科層組織對社會工作專業影響之面貌。 (3)探討社會工作者面臨政府科層組織與社會工作專業衝突之調適與因應策略。 (4)根據研究結果提出建議，作為未來政府科層組織與社會工作專業結合之參考。在研究方法與設計上，採取質性研究方法，研究對象為台北縣市區域社福中心之社會工作者。抽樣方式選擇立意選樣策略，以提供深度與多元社會實狀廣度之資料，最後獲得 8 位訪談對象。資料收集方法以深度訪談法為主，採取半結構化的訪談方式進行，資料蒐集時間為 2010 年 6 月至 10 月。本研究主要發現為：(1)雖然區域社福中心確具科層體制特質，但由於其屬外派單位，而較似鬆散之科層(loosely coupled-system)，基層實務工作人員的自主性高，所受外在或上級的管制較少，亦不受其他部門的牽制與影響，有利於專業自主之提升。(2)政府科層組織與社會工作專業結合之影響展現在三大方面：a.有法源作為依據，雖可使社會工作者在工作時有所參照，更可保障案主權益，但卻潛藏著經常面臨福利無法到位之危機。b.身處民眾、民意代表、局裡長官等政治氛圍中之社會工作者，可能遭遇原屬於社會工作專業的評估與裁量權，似乎蕩然無存之困境 c.不論個案工作或方案執行，皆須通過層層關卡同意才得以施行，雖更確保個案評估與處遇以及方案設計之服務品質，但反而造成實務工作上之困擾。(3)面對政府科層組織對社會工作專業之影響的因應與調適有三大 I.

(3) 策略：a.合作，試圖與政府科層組織一起合作，找出對彼此雙方最為有利的解決問題方式。b.妥協，經由溝通彼此不同的意見以滿足自己和對方的部分利益，藉此取得共同接受的共識。c.逃避，產生鴕鳥心態或是形成官僚性格，認為身處政府科層組織有許多的逼不得已，只好隨波逐流，避免自己傷痕累累。最後根據研究結果，針對政府科層提出四點建議，包括：(1) 以「諮詢式科層」(advisory bureaucracy)取代傳統科層；(2)調整科層最佳效能作為專業實施之後盾；(3)運用裁量權以彌補福利法規之不足；(4) 建立溝通協調機制。此外，亦針對社會工作者提出四點建議，包括：(1)事先瞭解政府科層組織之生態； (2)堅守自己的信念；(3)提升溝通與協調之技巧；(4)持續充實自己的能量。以此作為未來政府科層組織與社會工作專業結合之參考。. 關鍵字：政府科層組織、社會工作專業、區域社福中心、因應與調適. II.

(4) Abstract With the advent of the welfare state, the chances of social workers employed as government employees are escalating. Within the hierarchical organization of the government, the institutionalized working process does ensure the adequacy and effectiveness of services; however, there are disadvantages coming with hierarchy inevitably which may even bring negative effects to the effectiveness of the service. The combination of government hierarchical organizations and the social work profession is an imperative, as the result, the issue of how social workers react and adjust when they face the impacts of government hierarchical organizations on social work professionals becomes more and more important that is worthy of our attention. Although there are many discussions referring to the influences and conflicts between hierarchical organizations and the social work profession, dissertations which really get involved into this issue are few. Accordingly, the purposes of this study are: (1) to understand the executive situation of social work practice in regional social welfare center; (2) to investigate the influences of government hierarchical organizations on social work professionals; (3) to analyze social workers’ reactions and adjustments strategies when they faced the conflict between government hierarchical organizations and the social work profession. The sample of this study consisted of 8 social workers in regional social welfare centers in Taipei city and county. Data was collected based on in-depth interview. The data collection period was from June to October in 2010. The main findings of this survey are as below: 1. Although the regional social welfare centers contain the feature of hierarchy, they belong to dispatched units which are more similar to loosely coupled-systems. Basic level staffs of regional social welfare centers own more independence so that outer III.

(5) power and higher authorities won’t put much restriction and constraint on them. 2. There are three impacts of the combination of government hierarchical organizations and the social work profession: A. Social workers provide services in accordance with law that not only give social workers a reference but also protect client’s rights. However, abiding by law lurks a potential crisis which may hurt the completeness of welfare. B. Social workers surrounding by public, delegates and senior officers may lose their evaluating and measuring power original belonging to social work professionals. C. Social workers have to acquire layers and layers permission to provide services and to execute programs. This may ensure the accuracy of workers’ case assessment and program design; it also brings besetment to social work practice. 3. There are three strategies used by social workers to react and adjust the impacts of government hierarchical organizations on social work profession: a. corporations, b. compromise, and c. avoidance. According to the research findings, the researcher suggests: (1) replacing advisory bureaucracy with traditional hierarchy; (2) adjusting hierarchy efficiency to its best in order to support social work professionals’ execution; (3) promoting social worker’s power in decision-making for service to supplement the shortage of welfare regulations, and (4) building negotiation and coordination system.. Keywords: government hierarchical organization, social work professional, regional social welfare center, reaction and adjustment. IV.

(6) 謝辭在論文即將結束的此刻，對於謝辭應文思泉湧，但腦袋卻是一片空白…整本論文或許就像是自己整個人的縮版，看似條條有序，卻富含無限發想和主觀意識。一直都覺得自己不是一個好的研究人才，原本選擇讀研究所的動機便不是因想做好研究，我想也許就是因為這樣的缺乏能力與動機，才會讓自己這條研究的路走得特別艱辛… 最感謝的是那個在我跌入萬丈深淵，如入萬劫不復之境，卻義不容辭伸出溫暖雙手抓住我的人；講話有時候很討厭卻是真心替你著想的人；meeting 時間可以從星期一開放到星期日的人；嘴巴總是嚷嚷不收學生，卻一直對學生如此用心的人…心中對您的感謝，真的很難以言喻，如果不是您…我的研究生生涯或許早就畫下句點，謝謝您─慶盈老師！再來要感謝曉春老師和圭如老師，曉春老師不論是在論文方面方法論上的協助以及課堂上實務研究的啟發，對我整個人都有很大的助益；圭如老師即使不斷地強調自己在我論文領域的不擅長，還是以自身累積的豐富經驗，給予我很多的支持、鼓勵與協助。能夠在論文生涯最後一年，有兩位研究所以及一位大學時期的恩師陪伴，真的感到無比的幸運與幸福。還有一定要感謝的是協助我完成這本論文的八位社工前輩們，如果沒有你們的經驗，就沒有這本論文的存在。你們的經驗不僅造就了這本論文，更對我未來的社工生涯，有很多的分享與提醒。謝謝永慈老師，對於論文方向的啟發，也陪伴了我很長的一段路，只可惜這條路沒有終點…謝謝淑滿老師，一直以來的關心和提醒以及質性研究方法的深耕；謝謝最美麗的文婷學姐，總是不厭其煩地替我解決任何問題，在我最低落的時候給我最溫暖的支持！謝謝傻孩子，不論是在研究所時期或是撰寫論文的過程中，有你在身邊分享一切、彼此支持…真的很好！謝謝小靖平、同鄉于臻、阿哲、欣芸、如果沒有你們當初的支持，也許真的就爬不起來了… 謝謝國圖貼心的女孩們，小其蕙、小亭萱和小穎，總是在打工時 cover 我，讓我可以放心地偷偷印論文資料；謝謝石胖，在相關文獻或論文撰寫方式的傾囊相授；謝謝呆小症，遵守很多年前的約定，如果有天我完成論文，你就要幫我寫 V.

(7) 英文摘要…謝謝北海岸的大家，總是讓我趕回去「兼差」(笑)。最後，很八股地要感謝我的家人，一直都知道如果沒有你們的支持，我沒有辦法擁有碩士畢業的學歷，爸爸、媽媽、哥哥、威威，雖然我們不擅言謝，但還是要真心地跟你們說聲謝謝，不論是讓我無後顧之憂地讀書或永遠搞不清楚讀研究所、寫論文是怎麼一回事，卻還是很關心…威威最好奇的就是為什麼姑姑的作業每天都要寫、而且可以寫這麼久？當然還有一直陪在我身邊的那個人，真的很開心寫完論文的這一刻，回頭還能看到你，你還在，一直都在…久等了！. 直到寫完謝辭的這一刻，還覺得這一切好像夢，一個做了三年半的夢，曾經以為永遠不會醒的夢，可是…我醒了！眼睛睜得斗大，等著迎接未來的世界。. 宛亭於最愛的家中 2011.02.19 凌晨 3 點鐘. VI.

(8) 目次. 第一章緒論. 1. 第一節研究背景與動機. 1. 第二節研究目的與問題. 5. 第二章文獻探討. 7. 第一節社會工作者在區域社福中心壹、台灣政府社會工作與台北縣市區域社福中心之歷史發展. 7 7. 貳、區域社福中心社會工作者之工作內涵. 11. 参、面臨之困境. 13. 第二節公部門組織之科層化. 15. 壹、科層體制的意義與特徵. 15. 貳、各學者對科層體制之評論. 18. 参、政府部門的科層組織. 22. 第三節社會工作專業之本質. 26. 壹、何謂專業. 27. 貳、各學者對專業化之評論. 29. 参、社會工作究竟是不是一門專業. 30. 第四節科層、專業與社會工作者. 36. 壹、科層與專業之異同. 36. 貳、社會工作專業與科層之關係. 38. 参、社會工作者衝突的因應與調適. 41. 第三章研究方法與設計. 44. 第一節研究概念架構. 44 VII.

(9) 第二節研究方法. 46. 壹、質性研究方法. 46. 貳、研究範圍與對象之選取. 47. 參、資料蒐集方法. 50. 肆、資料整理與分析方法. 54. 第三節研究嚴謹度與研究倫理. 55. 壹、研究嚴謹度. 55. 貳、研究倫理. 58. 第四章研究結果. 59. 第一節社會工作者在區域社福中心之樣貌. 59. 壹、社工選擇進入公部門之原因. 59. 貳、區域社福中心之工作內涵. 61. 參、定位與功能. 68. 第二節政府科層組織對社會工作專業之影響. 69. 壹、區域社福中心科層化之展現. 69. 貳、處在政府科層組織中對社會工作專業實施之影響. 77. 參、社會工作者所面臨政府科層組織對社會工作專業之衝突. 85. 第三節社會工作者面臨衝突之因應與調適. 92. 壹、面對層層節制之因應與調適. 92. 貳、法規與專業知識衝突之因應與調適. 98. 參、與社會行政人員衝突之因應與調適. 100. 第五章討論與建議. 102. 第一節研究發現與討論. 102. 壹、區域社福中心作為鬆散之科層. 103. 貳、政府科層組織與社會工作專業結合之影響. 105. VIII.

(10) 參、衝突之因應與調適. 106. 第二節研究建議. 107. 壹、針對科層組織之建議. 108. 貳、針對社會工作者之建議. 109. 參、針對未來研究之建議. 110. 參考文獻. 112. 附錄一訪談大綱. 119. 附錄二訪談同意書. 120. IX.

(11) 表次. 表 2-1 科層體制優缺之彙整. 21. 表 2-2 社會工作專職人數. 31. 表 2-3 台灣各大學社會工作相關科系. 32. 表 3-1 本研究受訪對象基本資料表. 50. 表 3-2 訪談情境說明表. 53. 表 3-3 評估嚴謹度或值得信賴的判準. 57. 表 4-1 台北市政府社會局之組織職掌. 71. X.

(12) 圖次圖 2-1 台北縣政府社會局組織圖. 24. 圖 2-2 台北市政府社會局組織圖. 25. 圖 3-1 研究概念架構圖. 45. 圖 4-1 台北縣政府辦理弱勢家庭兒童及少年緊急生活扶助標準作業流程圖. 74. XI.

(13) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 現代社會工作專業制度的興起，導源於工業化、都市化，致使傳統社會結構與功能的式微。社會的快速變遷，舊有的價值標準被揚棄，而新的價值標準尚待建立，由於缺乏一致的認同標準，使人們在享受物質文明之餘，在心理上卻產生了許多矛盾、衝突與困擾。這些問題的複雜性，非有專業的社會工作者，運用專門的知識與專業的技巧，無法加以妥善解決，更突顯社會工作專業的必要性(張煜輝，1992)。隨著福利國家的來臨，照顧弱勢族群成為政府的法定職責，助人工作開始納入福利科層體系(施教裕，1996a)，為有效地將福利服務透過輸送體系提供於福利人口群，社會工作者受僱為政府部門員工的機會也跟著上升，社會工作遂與國家功能息息相關(余漢儀，1999)。民國五十四年行政院頒布「民生主義現階段社會政策」中，遂訂定「設立社區服務中心」，並「僱用曾受專業訓練之社會工作人員，負責推動各項工作」，而後逐步在各縣市推行，直至今日全國各縣市皆已設置社會工作者。在縣市政府社會工作制度建制裡，區域社會福利服務中心(以下簡稱為區域社福中心)作為政府福利服務輸送體系之一環以及回應民眾福利需求之第一道窗口，其重要性可見一斑。社會福利制度與社會福利措施施行效能與人力素質高低息息相關，社會工作者不但是推展社會福利的尖兵，更是落實福利政策的執行者，社會福利制度與福利服務目標之達成，亦有賴於社會工作者之配合，因此社會工作者攸關民眾福祉甚鉅(詹玉容等，2005)。然而，工業社會中兩種最常見的組織形式便是專業團體與科層組織，而公部門直接服務則是兼具此兩種組織形式。在科層組織中，透過制度化程序的運作，確實較可保證服務的充裕性與有效性，但同時科層化的反功能也不可避免地發生，尤其是在所謂「專業次文化」的從中影響下，使得問題複雜化，甚而影響到服務的功效(蘇信如，1983)。Hugman(1991)認為專業一旦被納入國家機器(政府 1.

(14) 組織)運轉，其工作目標即受國家政策決定，專業所能作主的只剩如何達成目標之方式，亦即只有技術上之自主，而無意識形態之獨立。施教裕(1996a)亦提及政府對專業工作的內涵及方法固然不見得會加以干預，但科層的例行行政作業程序和經費資源使用規範的限制及拘束，即可能足夠使社會工作者疲於奔命或應付，而無暇專心於專業工作內涵及方法的改善和提升。社會工作者在長期受訓過程中，已由社會化吸收各種專業規範與價值，並建立起專業功能，自不願於執行業務時受限於科層體制的律則，理想之專業工作者被期待高度功能自主，此種自主性在科層體制中常見削減(陳武雄，1996)。許多國內外學者皆指出科層組織將入侵社會工作者之自主性，限制其創造性，降低工作效率。因社會工作實務是一個個別化之過程，但科層的限制迫使其例行公事，將不同的情境視為相同，拋棄社會工作者既有的使命與技巧。社會工作者發現其個人及專業價值，往往與組織價值相衝突，而當工作者擁有的自主性愈少，愈無法將價值轉化為行動，除非增加能力去察覺並移除組織中對於服務輸送時的障礙 (Wilbur & Finch, 1976；Hartman, 1991)。蘇英足(2004)在都會住宅拆遷與社會工作—科層分工與專業自主之省思一文中亦提及，在住宅拆遷案中，社會工作者除了本身認可的協助弱勢者之角色外，更被期待擔任勸離的角色，這種由上而下的目標取向，與社工專業中強調根據專業評估而擬定處遇計畫是相互衝突的，特別是當社會工作者的判斷與長官的認知有落差時，必須妥協的經常是社會工作者，社會工作者的專業自主在科層體制中無法有效地發揮與施展，相對地造成社會工作者的挫敗與對專業的懷疑。從王怡人(2007)的一段自白中，更可看見一個社會工作者處於專業與科層之間的拉扯：「處於公部門身分曖昧的環境與工作實踐中，曾經不加思索地隨國家思維而行，卻也在專業自主的思維中省思社會工作的定位、任務、服務提供、責信，感受外在制約與內心理性的競合與撕裂。」過去自己兩次在台北縣市區域社福中心實習的經驗中，亦經常感受到專業與科層組織間的游移、矛盾與衝突。作為一個區域社福中心之社會工作者，既是依 2.

(15) 法行政者、調查者、資源管控者，同時亦是個助人者，對於服務對象既協助又控制，擺盪於專業與組織之間，究竟應堅持對專業的承諾，以案主最大利益為考量，或是應認同組織所賦予之使命，一切依法行政，以法令程序為依歸？最近看完「不能沒有你」後，亦在思考當一個助人者遇到無能為力的情形時，似乎習慣選擇躲在「依法行政」的保護傘翼下，然而做出那樣的選擇時，心裡難道沒有一絲的猶豫與掙扎？當我只是一個實習生時，實習結束後遂回到學校，這個只需對社會工作專業承諾的場域，曾經有的游移、矛盾、衝突與掙扎便不復在，但做為一個實務工作者，每天處在專業與政府科層組織的拔河裡，又該何去何從？由前所述，或許我們是該開始思考社會工作專業進入政府科層組織之合適性，但相較於律師與醫師等社會大眾認可之專業，社會工作者由於傳統被社會賦予的慈善角色，愛心與對社會的關懷，便成為維繫社會工作者從事助人專業的力量，在這樣治癒與照顧角色之間的選擇，亦影響到社會工作專業形象與地位的塑造與爭取(林祥堡，1991)。社會工作在缺乏可用的籌碼下，仰賴對社會問題處遇的專業知能，逐步取得國家的認可，便是取得合法性，以保障其專業地位與獲得專業權力。再加上社會工作達成「社會正義」之終極目標，具體的作為便是改善社會之不平等，為達成此目的必須對社會與政府具有一定之影響力，因此在經由專業發展以不斷提升自身的專業地位時，也是同時爭取達到社會正義目的之正當專業權力(林祥堡，1991)，社會工作專業進入政府科層組織，似乎便是一條勢在必行之路。鄭怡世(2010)檢視英國國家社會工作發展之過程，亦發現最核心影響來自於國家權力而非專業自主性，國家的理念與意識型態將引導、模塑、控制社會工作。同時，國家也是社會工作建立專業地位與權威的來源；若是如此，我們必須思考社會工作者將如何和國家權力相處？專業的自主性能否、如何擺脫國家權力對社會工作的模塑與控制？周月清(2002)也提醒社會工作者進入公部門受到僵化科層體制的限制，是否已經成為公務人員的社會行政者？我們必須思考究竟公部門之社會工作者是上級長官政令執行的公務員呢？還是社會工作專業為案主喉舌 3.

(16) 之社會工作者呢？既然社會工作專業與政府科層組織之結合，乃是勢在必行，為避免社會工作者受到科層體制之限制而拋棄原有之使命，淪為執行政令之公務員，社會工作者面對政府科層組織與社會工作專業之影響與衝突時，所產生的因應與調適便成為一個值得重視之議題！目前台灣雖許多論述皆提及社會工作專業與科層組織之差異與衝突，但實際為文討論或進行研究可謂少之又少。僅有劉淑瓊(1983)開啟社會工作者於科層組織中之衝突的討論，蘇信如(1983)則從社會工作行政、科層體制與個案工作三者之間關係進行探討，而後始有方雅麗(1999)從廢除公娼事件中看到社會工作者在政府中的工作困境以及蘇英足(2004)從住宅搬遷案中看科層與專業自主之衝突等四篇文獻。從劉淑瓊(1983)開始，歷經約二十年後，亦有方雅麗(1999)與蘇英足(2004)繼之，可見專業與科層之衝突，幾經時日仍是存在且須受到重視之議題，但論述與研究卻稀稀落落，是否社會工作專業與科層組織之衝突，已有共識成為「不能說的秘密」？當我們越是隱晦不談，對於這些困境越是無法解決。除了政府科層組織對社會工作專業之影響外，目前台灣對於區域社福中心社會工作者相關研究，亦點出其他社會工作者在實務場域所面臨的困境，包括流動率高(謝秀芬，1999；黃碧霞，1999)、個案負荷量重、工作壓力大、業務過於繁雜(謝秀芬，1999)、兼辦行政業務、福利預算萎縮、消極角色之界定、身處公部門的限制(蘇麗瓊，1992)、專業地位不足、工作績效難以衡量(黃碧霞，1999)等。 Dominelli(1997)便認為對於困境感到無力解決，將形成冷漠的心態，或是形成官僚性格，變成缺乏安全感，盡全力保住工作，對人失去興趣，服務缺乏彈性；其影響所及不僅傷害服務專業關係，更近一步造成公部門社工人員不斷流失，危及專業傳承。社會工作者是社會工作專業的基石，基石不斷流失可能形成專業的發展危機與造成專業經驗無法有效延續傳遞之困境(方雅麗，1999)。為解決這些困境，開始許多針對公部門社會工作者個人之研究，例如：督導行為對社會工作者之影響(翁淑卿，1995；呂學榮，2007)、離職行為與離職傾向 (滕青芬，1987)、工作壓力與激勵策略(戴芝苓，1998)、職業倦怠(楊蓓，1988) 4.

(17) 以及專業認同、工作滿足與留職意願(王绣蘭，1998)等。但當我們暸解社會工作者這些個人特質或傾向時，並無法減去其工作疲乏或減緩人力流失之困境，亦會落入苛責社會工作者之窠臼。然而，亦有研究方向著重於結構面與專業制度的探討，像是機構工作環境對曠職與工作滿意之影響(蔡啟源，1992)，期待能夠從結構與制度面著手，以改變現有之困境，但面對環境劇變與重重阻礙，實務上的因應卻仍侷限在制度結構的微調，如提升員額與薪資、爭取納編、推行證照制度等等，而事後證實這些改變僅能緩減公部門社工的不滿足，並不能真正促進社會工作者的工作滿足，公部門社工的流動率依然未有改善(蔡啟源，1992；呂勻琦， 1995)。欲改革政府科層組織，並非短期內能夠立竿見影、一蹴可幾。因此，研究者期待將焦點再度回到社會工作者身上，想問難道社會工作者面臨政府科層組織對社會工作專業之影響時，只能順應現實？或是形成所謂的官僚性格？亦或選擇離職轉換崗位？甚至是離開社會工作專業？並且試圖以社會工作者主觀的角度，除了視其在實務場域所面臨政府科層組織對社會工作專業之影響外，並暸解當社會工作者遭遇社會工作專業與政府科層組織之衝突如何發展出因應及調適之策略，或許當我們更能詳細地描繪，便更能從中抽絲剝繭而找到出路。. 第二節. 研究目的與問題. 在台灣獨特的社會工作發展脈絡下，社會工作者進入政府科層組織有其背景與原因，政府需要社會工作者來推行與落實社會福利政策、解決多元且複雜之社會現象與問題，而社會工作亦需仰賴政府以保障自身之專業地位與權力。然而，在現代社會中，社會工作者進入科層組織亦是不可避免之趨勢，因此探討政府科層組織與社會工作專業之關係有其必要性。再之，政府科層組織與社會工作專業，確實存在著本質上之差異，而這些差異將造成社會工作者從事專業服務時的矛盾與衝突，進而影響服務品質與案主權 5.

(18) 益，甚至使社會工作者產生不如歸去之想法，導致社會工作專業人力嚴重流失。政府科層組織與社會工作專業之結合乃本研究關注之焦點，不論是政府或民間機構等較大型之組織，皆可能是科層組織，本文欲將研究焦點置於政府部門之科層組織，乃是由於一般而言政府被視為最典型且最複雜之科層組織，且在台灣社會工作專業發展的背景下，政府部門之社會工作對整體社會工作界有其重要的指標作用，社會工作在政府部門的發展將反應出社會工作專業在整體社會中的實際地位(陶蕃瀛、簡春安，1997)。然而，擬以台北縣市區域社福中心之社會工作者為研究對象，乃是由於區域社福中心在政府福利輸送體系中，扮演相當重要之直接服務角色，界於政府科層組織與社會工作專業之間，其所面臨之衝突便可想而知。既然政府龐大的科層組織並非一朝一夕可改變，社會工作者進入科層組織亦是無法避免之趨勢，因此本研究試圖從社會工作者主觀之詮釋，描繪出在區域社服中心之實務場域所面臨政府科層組織對社會工作專業之影響，探索當社會工作者面臨衝突時係如何發展出調適與因應之策略，並從中找尋出路，視是否政府科層組織與社會工作有彼此相得益彰、相互助益之方法。據此，本研究之目的為：一、瞭解區域社福中心社會工作實務之施行。二、探索區域社福中心社會工作者所面臨政府科層組織對社會工作專業影響之面貌。三、探討區域社福中心社會工作者在面臨專業社會工作專業與政府科層組織衝突時之調適與因應。四、根據研究結果提出建議，作為未來社會工作專業與政府科層組織結合之參考。. 6.

(19) 第二章. 文獻探討. 若欲深入探究區域社福中心之社會工作者面對政府科層組織對社會工作專業之影響，首先我們必須對於區域社福中心實務場域進行初步瞭解。因此，第一節將實際進入區域社福中心實務場域，視其在整個社會福利輸送體系之角色與定位，本身之目標與功能。再之，針對科層體制與政府科層組織本質進行認識，故第二節將對科層體制意義與特徵、相關學者對於科層體制之評論以及政府組織科層化進行闡述；第三節則將針對社會工作專業以及區域社福中心社會工作專業本質進行探討；最後，第四節遂根據科層體制與社會工作專業本質上異同進行討論，視其中可能存在的影響與衝突以及社會工作者係如何發展因應與調適之策略。. 第一節社會工作者在區域社福中心既然本文焦點置於區域社福中心之社會工作者，為了能夠更貼近實務工作者之經驗，我們必須先對區域社福中心實務場域進行初步瞭解，因此將從區域社福中心歷史發展中，檢視其在整個社會福利體系中的角色與定位；從區域社福中心工作內涵中，看到其目標與功能；最後，從文獻中整理出目前區域社福中心推動社會工作專業服務時，所面臨之困境，期待能夠呈現區域社福中心之全貌，作為探討區域社福中心之社會工作者，其社會工作專業與政府科層組織影響與衝突時之根基。. 壹、台灣政府社會工作與台北縣市區域社福中心之歷史發展民國五十四年行政院頒布「民生主義現階段社會政策」，宣示加強社會福利措施，增進人民生活福祉。其中社區發展第一章三十一項指出「設立社區服務中 7.

(20) 心，雇用受專業訓練之社會工作人員，負責推進各項工作」，並特別明示「所需人才，應儘量任用各大學有關社會工作學系畢業生」(許榮宗，1990:30；引自陶蕃瀛、簡春安，1997)，這種強調任用專業人員的重要性的明確陳述，可以說是我國社會工作專業化歷程中的重要里程碑(陶蕃瀛、簡春安，1997)。民國六十二年，前台灣省政府社會處擬定「台灣省各縣市設置社會工作員實驗計畫」，開始在少數縣市設置社會工作員(黃碧霞，1999)。民國六十三年，政府開始聘用社會工作者，配合前台灣省小康計畫之推動，希望藉助個案工作的方法和技巧，以確實輔導低收入戶和急難戶可以自力更生，以及運用實際調查研究而設計的各種福利措施方案，藉以改善偏遠地區居民的生活，而達到消滅貧窮的目標。可見社會工作員角色的引進，乃是希望彌補過去社會行政部門行政角色不足，特別是對低收入戶的社會救助工作，由傳統現金救助之行政業務擴大為救助與輔導兼顧的個案輔導服務(許榮宗，1988:17-18；引自施教裕，1996b)。民國六十八年訂頒「台灣省推行社會工作員制度計畫」，擴大設計社會工作員，辦理專業服務，除明定工作目的外，亦對社工員的工作方式及內容加以規劃，此外對於訓練、進修、宣導、督導、考核等項目也有明確的規定，因此在制度上可說已有完整的架構與規模(黃碧霞，1999)。由於前台灣省小康計畫和台北市安康計畫之階段性任務已告完成，社會工作員個案輔導服務的對象逐漸由低收入戶和急難戶擴展至有社會適應困難之特殊標的案主群體，乃至於更擴大至全縣市性或區域性之一般大眾，因此，社會工作員的工作內涵即由個案輔導服務擴大為專案服務，包括諸如兒童、青少年、殘障、老人、家庭、社區、勞工及志願服務。至此專業工作技巧由個案工作擴大為團體工作和社區工作，工作層面涵蓋宣導講座、成長發展團體、研習訓練、班隊活動、調查研究、社團組訓、機構聯誼及協調、工廠輔導員訓練及睦鄰活動、社會資源開發及募款活動等(許榮宗，1988: 18-19；引自施教裕，1996b)。工作模式因派駐的地點不同，而可區分為「鄉鎮制」、「區域中心制」以及「集中制」，其中區域中心制便是目前區域社福中心之前身，即在幾個鄉鎮市之間共同設置一個社會工作員服務中心，工作內涵除個案 8.

(21) 輔導服務外並視區域需要推動若干專案服務，強調專案設計和團隊合作，藉以提升社會工作專業技巧、專業形象和服務品質(施教裕，1996b)。民國七十年六月，台北市特別針對缺失訂定「台北市政府社會局社會工作員制度改進方案」，隨即將七十一年度新進的四十名社會工作員配置運用，率先在當初的中山區、城中區與木柵區成立三個社會福利服務中心，這項改進方案無疑是社會局建立社區性服務據點的濫觴。緊接著在七十一年度的區政檢討會議中，大安區公所提案要求設立社會福利服務中心，更加正式確立設置社區性服務據點之政策，開始漸次於各行政中心設立社會福利服務中心，負責區內低收入戶、兒童少年保護、老人保護、遊民、危機家庭及法院交付監護權評估調查等訪視輔導工作(謝秀芬，1999)。民國七十六年解嚴之後，政府修訂人民團體法給予民間社團或機構更寬廣的空間，民間紛紛成立自助、運動團體以倡導監督方式迫使政府進行社會福利擴張。隨著福利政策落實及各類福利人口被突顯，龐大的福利服務體系對於專業人力的需求更見迫切，形成社會工作人員專業化發展的契機。在政府福利體系工作的社會工作人員開始溝通串連，希望爭取政府能夠加以納編，進入公務體系(曹愛蘭，1994)。民國七十九年時，行政院通過「社會工作人員任用辦法」，以考試方式逐年將現有約聘僱的社會工作員納入編制，開啟公部門聘用社會工作人員來執行福利服務輸送的機制(鄭麗珍，2008)。民國八十年，前省府考量各縣市政府已有足夠能力辦理社工員的招募及訓練事項，遂訂定「台灣省各縣市遴用社會工作員標準」將政府社會工作員之遴用授權由縣市政府自行辦理(黃碧霞，1999)。民國八十九年，台北縣為提供民眾完整性、多元性、立即性、可近性之福利服務、協調及整合社會福利資源、建構福利服務輸送之區域網絡、推展各項社會福利服務計畫與方案，先於一月二十七日成立板橋中心、三重中心、土城中心及文山中心等四個區域福利服務中心，而後陸續成立其他區域之福利服務中心，係以家庭為主軸，提供便利、完整及連續之個案服務，並結合社會資源建構福利輸送網絡，針對轄區內弱勢族群，就近提供各 9.

(22) 種社區照顧之服務，諸如：針對危機家庭的個別化個案處遇服務、獨居長者與身心障礙者的社區關懷方案、弱勢兒童、青少年的寄養安置與保護服務、天然災害之應變處理等。服務方式主要是採取綜融的服務模式，工作內容包括個案工作、資源招募與整合、方案設計與執行、志工管理等(詹玉蓉等，2005)。民國八十年至九十年間，這個時期在體制上由於縣市自主性愈來愈多，加上前省府不再分擔社會工作員的人事經費，故乃逐漸形成各縣市主導社會工作員制度的局面和趨勢。縣市自主性大後有兩極化的效果，正面的效果是投入更多的資源和開發更多的專案服務，使社會工作員的工作內涵及方案隨著時代變遷的脈動而調整，可謂多采多姿和成果豐碩。負面的效果是在社會行政與社會工作的角色分工上，日漸模糊，由於社會行政體系長期人力不足的壓力下導致社會工作員兼辦行政業務者漸多。這種兩極化之發展趨勢，亦助長工作負荷過重和離職異動頻繁，工作內涵擴大並未意涵專業工作技能的專精或專業形象的提升或服務品質的提高，故許多社會工作者無法認同行政部份所賦予的多元角色而紛紛出走，即使未離職亦在職業倦怠中迷失工作的使命與方向 (施教裕，1996a)。民國八十八年以後，隨著地方制度法施行，內政部商請考試院將社會工作員納入編制。民國八十九年，社會工作師職稱經考試院核定為薦任第 6 職等至第 7 職等。民國九十三年，考選部決議，公務人員高考 3 級考試類科在「社會工作」職系下設置「公職社會工作師」考試類科，並自九十五年一月實施，鼓勵目前已具備社會工作師執照知社工人員服務公職，擔任社會福利直接服務工作(曾中明、蔡適如，2006)。由前所述，社會工作員計畫實施之初，乃是期待社會工作者運用個案工作之方法與技巧，協助低收戶脫貧以及改善偏遠地區居民之生活，而達到消滅貧窮的目標，企圖藉由社會工作者角色之引進，由過去傳統的現金救助之消極工作，擴大為救助與輔導兼顧的積極工作。直至社會問題日漸複雜，不再以濟貧為主體，服務的對象逐漸由低收入戶和急難戶擴展至有社會適應困難之特殊標的案主群體，乃至於更擴大至全縣市性或區域性之一般大眾，開始確立區域社福中心之社 10.

(23) 會工作者，作為福利服務輸送者之角色。然而，納編與公職社會工作師職稱的開立，是否乃是將社會工作專業融入行政體系，去除社會工作專業系統，恢復純粹的社會行政科層體制？再加上社會行政與社會工作的角色分工上日漸模糊，區域社福中心之社會工作者作為一個社會行政者與一個社會工作者，二者之間的衝突、對於社會工作專業自主性的束縛，便可見一斑。. 貳、區域社福中心社會工作者之工作內涵以組織環境的觀點而言，國內未來縣市政府社會工作者角色和功能之定位，勢必受到縣市政府社會行政部門的角色和功能之影響，蓋縣市政府社會行政部門的組織環境即是社會工作者的工作脈絡，且與社會工作者的工作角色和內涵息息相關(施教裕，1999b)。本文之研究對象，台北市政府社會局於每一行政區設立「社會福利服務中心」，並配置社會工作員提供危機家庭服務，99 年 1 至 9 月計服務 4,387 個家庭，提供生活扶助、安置照顧、健康維護服務等計 8 萬 5,688 人次。(台北市政府社會局，2010)；而台北縣政府社會局乃是依據「臺北縣政府推行社會工作員制度實施要點」與「臺北縣政府設置區域社會福利服務中心計畫」，運用社會工作專業人員，目前設置 10 個區域社會福利服務中心，以個案輔導服務、整合公私部門資源推展各項服務方案之方式，針對弱勢家庭的個別需要，就近提供各項福利服務，協助此類家庭解決生活危機，同時增強家庭之支持性功能；此外，為了確保社工服務之專業品質，定期辦理社工人員各項專業訓練，同時辦理社會工作師執業管理，以及提供大專社會工作相關科系及研究所學生實習，以擴充、開發社會工作專業人力資源，期使社工專業人員成為福利服務之觸媒，強化福利服務之可近性與便利性(台北縣政府社會局，2010)。以台北縣區域社福中心為例，其執行工作內容詳列如下(台北縣政府社會局，2010)：對於家庭遭遇變故、經濟陷困、或其他因素致家庭發生危機，由社工員針對家庭的問題及需求，運用專業的評估及處遇服務，提供立即性、連續性及完整性的服務，以協助家庭渡過危機。包括： 11.

(24) 一、宣導及資源整合 (一) 各項福利服務諮詢。 (二) 社會福利資源整合與協調。 (三) 志願服務開發及運用。二、個案服務 (一) 高風險家庭個案輔導。 (二) 緊急案件處理。 (三) 保護個案處理。 (四) 社會救助案件處理。 (五) 重大災難案件處理。 (六) 其它交辦案件。三、社區服務 (一) 老人及身心障礙者居家照顧服務申請。 (二) 獨居老人關懷服務 (三) 新增及新遷入身心障礙個案電話關懷服務 (四) 受理預防走失手鍊申請四、服務方案推動 (一) 各項福利服務宣導活動。 (二) 推展社會福利服務方案。 (三) 松年大學由上述工作內涵可知，區域社福中心之社會工作者乃是在政府社會行政部門中，運用社會工作專業以執行社會福利服務輸送之業務。然而這二者之間關係，看似相輔相成，在實際從事專業服務時，卻面臨許多困境。因此接下來將從文獻中檢視目前區域社福中心推動社會工作專業服務時，所面臨之困境，並試圖從這些困境中找出造成困. 12.

(25) 參、面臨之困境林怡君(2006:7)提出若要細究實務工作中的困境，可從服務輸送過程的角度來看：社會工作者身為機構與案主之間的橋樑，因此在助人關係中兼具代表機構及專業角色；跨專業合作中包含專業對專業、或機構對機構的關係；而在機構中工作，又帶有專業及案主的目標。因此在不同關係中，社會工作者可能面臨的困境大致可分為四方面：個案工作中的困境、跨專業的合作與衝突、組織中的工作限制、專業本身難以迴避的危機。以下遂以此架構分析區域社福中心之社會工作者在實務過程中可能面臨之困境。一、個案工作中的困境謝秀芬(1999)以台北市為例，指出區域社福中心承接的業務內容過於龐雜，涵括有兒童少年保護、老人保護、低收入戶輔導、危機變故家庭、遊民以及一般性的福利救助評估調查工作。再加上社會福利法規持續增加，使得社會工作者依法必須辦理的工作增加，減少社會工作者投入在思考探索和引導福利服務新方案、新趨向的時間，也影響了投入專業性質工作的時間和深度，而落入各項生活津貼或經費補助的文書作業泥沼(施教裕，1996a)。二、跨專業的合作與衝突黃碧霞(1999)指出各縣市政府的社會工作員與行政人員之間存在著衝突，泛觀這些衝突因素為：(一)行政人員對專業社會工作性質缺乏正確認識，部分行政人員仍視社會工作為傳統救助式的福利服務，不認為是一種特殊專業，因此不以尊重專業的態度對待社會工作者。(二)社會行政人員所扮演的角色是一種「以供給來決定分配」的角色，因此在社會福利資源的分配時，採取「量入為出」的原則，但專業社會工作者卻從專業的角度，扮演著「以需求來決定供給」的角色，採取「量出為入」的原則，兩者之角色不同。(三)權威來源不同，行政人員的權威來源於行政科層組織，簡言之是在其位(科層位置)才擁有的職位權威；而社會工作者擁有的卻是基於專業知識的專業權威，前者的權威隨著科層位置的變化而變化，但後者卻不因個人工作環境的改變而有所不同。 13.

(26) 三、組織中的工作限制各地方政府社會工作者受聘於政府單位，作為執行國家社會政策中社會福利的實務操作者角色，面臨如何兼顧社會工作的專業特質與行政體系科層特性之衝擊(陳武雄，1996)。因科層體制是有組織的，造成體制中不同階層者共同參與，而專業主義(professionalism)需要長時間的訓練，並需內化各種專業技巧與價值，專業主義要求每位工作者均具備一定程度之同等專業技術，因此若將專業工作者納入有階級性之分的結構中，將使思考自律之專業工作者喪失動機性(劉久清， 1993)。劉淑瓊(1983)曾分析社會工作人員在科層組織內的處境：(一)科層結構與專業文化一致性的問題：專業社會工作人員的訓練和知能使他對問題持有一個特定的觀點以及理論依據，這樣背景極可能與組織的立場相左。(二)權威的結構限制專業自主性發展：個別的專業工作者在科層組織內也可能經驗到層級的安排所帶來的衝突。四、專業本身難以迴避的危機陳武雄(1996)提及國內各縣市政府社會工作員中，不乏工作十餘載之資深社會工作者，從解決各式疑難雜症的工作中累積豐富的實務工作經驗，然長久以來因無瑕準備無法通過公職考試，而致人才流失；過去雖以納編方式保障社會工作者之考績、年資、人事等權利，並使社會工作員於取得國家考試資格後重返行政崗位，然卻也使得不少社會工作者考上公職後流入其他行政體系，造成社會工作專業之損失。簡春安(1993:238)提出要求社會工作人員參加行政人員考試納編的做法，其實質意義乃是將專業社會工作融入行政體系，去除這一個專業社會工作系統，恢復一個純粹的社會行政科層體制。陶蕃瀛(1999)亦認為在推動「社會工作專業」過程裡，社會工作界過去努力要求政府設置專業的社會工作員，然後要求納編的努力都不是專業發展的正途，而應可以視為是建制化的努力。專業發展的主要指標是專業人士對專業領域的自主程度與自主範疇，而專業之建制化恰好相反是壓縮專業人士自主空間，因建制化使得社會工作專業必須要執行國家交代之職責，以換取國家之支持。 14.

(27) 由上述困境，不論是從個案工作之困境、跨專業合作之衝突、組織中之工作限制、專業本身難以迴避之危機等各方面，我們都可以看見區域社福中心之社會工作者處於政府科層組織與社會工作專業之間之影響與衝突，像是在政府科層組織中社會工作者凡事皆須依法辦理，影響社會工作者投入專業性質工作的時間和深度，而落入各項生活津貼或經費補助的文書作業泥沼；社會行政人員本身遂可視為政府科層組織下之實踐者，其與社會工作者之間之衝突便是政府科層組織與社會工作專業衝突之縮影；在組織方面，由於政府科層組織與社會工作專業本質上差異所產生之衝突，造成社會工作者工作時之困境；最後，專業本身難以迴避之危機更突顯社會工作專業與政府科層組織結合有其需改進之處。或許我們可以大膽地推論，區域社福中心之社會工作者所面臨之實務困境，或多或少都是出自於社會工作專業與政府科層組織之影響所致。. 第二節. 公部門組織之科層化. 一般而言，公部門組織被視為最典型且最複雜之科層組織，其科層化之現象以及對社會工作專業所造成之影響，乃是本文關注之焦點。因此，在本節將針對科層體制的意義與特徵、各學者對科層體制之評論以及區域社福中心科層化現象進行闡述，期待藉此能夠對科層組織以及公部門之科層化有更深之瞭解。. 壹、科層體制的意義與特徵當論及科層體制(bureaucracy)時，通常有兩種不同色彩之涵意：一為中性的意義，一般譯為「科層體制」；另一則帶有貶意，被譯為「官僚體制」(鄭樂平譯， 1992)，本文期待能夠以中性之眼光來瞭解其面貌，因此皆以科層體制譯之。科層體制的發展有相當久遠的歷史，像古埃及、羅馬及中國的國家行政，以及羅馬天主教會，都曾經在歷史上發展出科層化的組織，只不過早期的科層體制 15.

(28) 未具有明顯的科層性質(胡夢鯨，1988)。直至二十世紀中葉，德國社會學家韋伯（Max Weber）將其建構出一個理想型(ideal-type)，它是在明確的規則和步驟指導下運轉的權威結構(藍采風、廖榮利，1994:458)。張承漢(1998:135)引述美國社會學家墨頓(Robert K. Merton)解釋科層體制時指出：「科層體制是一種正式的、合理組織的社會結構，有其明確規定的活動模式，其中在理想上，每一連串之行動，在功能上與組織目標息息相關。」由此可見，科層體制係一韋伯所建立之理想型組織型態，藉由合理性、結構性之行動安排，以發揮最大功效。然而，所謂的理想型(ideal-type)是社會科學家為了捕捉某些社會現象的首要特徵，所建構出來的概念，具備各項基本特性的想像模式，以作為真實社會中各類科層組織比較的基礎，並藉以分析這些組織的差異與分殊情形(蔡文輝， 2006)，因此科層體制遂是韋伯在理想型方法論下所建構的一種社會組織之分析工具(卯靜儒，1991)。另一韋伯關心的議題則是合理的支配形式─「權威」 (authority)，其認為科層體制乃是組織的最佳型態，原因在於有周密的法制系統，因而不會隨人事的變遷而有所變動，並以權威(authority)的概念來說明此種看法 (謝文全，2007)。他將權威定義為是一種令人心甘情願接受服從的力量，可因其建立於不同的基礎，而被分為三種(秦夢群，2006)：一、傳統權威(traditional authority) 這種權威的建立是基於對傳統的秩序、文化價值觀和信仰的尊重，理所當然的接受社會中少部份人的權威地位，也同意這部分人有權去行使及運用其權威而影響他人。二、感召權威(charismatic authority) 因為領導者個人的魅力，追隨者樂意奉獻一己所建立的權威者。古今中外，英雄、革命家或先知等，往往吸引許多跟從者，跟從者信任他的決定，聽從他的命令，一心效忠，接受指揮。三、法理權威(legal-rational authority) 以理性為基礎，透過組織的設計和規章守則的制宜，來節制人與人之間的權 16.

(29) 力分配和從屬關係所建立的權威，用之與代替個人的權威。此類權力關係之所以產生而共同接受遵守，並非因為「上司」和「僚屬」二者在個人特徵上有何顯著不同，而是因為此兩人恰好處在不同的職位上。 Weber 認為若以長遠的眼光來看，立基於「法理權威」的科層體制是最理想的組織形式。它能在理性的基礎上，以法令、規章和政策，約束人類的行為，科層體制內的成員，因為組織的特性和結構，使決策的程序中，人為的因素減至最低，而最合乎理性、行為效率高，及使組織能穩定而持久的運作(張苙雲，1986)。且韋伯之所以能夠認為科層體制是達成組織目標最理性而有效率的工具和手段，乃是由於其特徵使得一個組織得以提高效率，並減少人性等非理性之因素的影響，各學者對科層體制之特徵可歸納如下(蔡文輝，2006:104-109；秦夢群， 2006:60-61；李長貴，1998:18；張承漢，1998；謝文全，2007:153-154)：一、層級節制的權威(hierarchy of authority)：韋伯在描述科層體制的階層式權力結構時，強調組織中的權力運作模式是層層節制，工作指令和權力的操作是由上一層的單位下達給下一層的單位執行，各單位和個人遵從組織中上下層的權力關係，使命令的執行有明確的分工。二、專業分工(division of labor)：科層化組織的成員以其專業來分配其職務，每個成員職務的工作內容受到特定的限制，如此的工作分配係期待每個位置上的成員能以其專業的知識和能力來達成組織的特定期待，每個人被視為某項工作的專家，個人各司其職。三、成文規章與程序(written rules, regulations and procedures)：韋伯認為規則和規範對於建立組織內的權威極為重要，這些規則通常是標準化而且是以文字化的形式存在。組織各單位和個人職務的責任和義務，均以明確的文字加以詳列。組織對個人或單位的獎懲也以此為依據，而不是任憑上司督導或管轄者容易操控其權力，成員表現的好壞也有一個客觀的標準以減低人為的好惡影響。更重要的是，當有新進人員加入組織時，可以從這些成文法規中瞭解組織的文化、工作流程和目標，能更迅速進入狀況並投入工作，使組織的任務有高 17.

(30) 度的延續性而不至於因人員更迭而中斷。四、非人情化(impersonality)：每個人在執行任務時不應參雜個人的情感，必須完全以組織法規為依據完成任務，亦即強調組織內理性化與合理化的人際關係，成員經由正式化的溝通管道，依組織的正式規則互動，其管理係立基於書面文件，如公文等，如此可防止個人因個人因素而做出非理性的判斷。五、能力勝任(technical competence)：科層體制對於人員的晉用有著明確的條件和資格，任何主觀性的個人偏愛，不應該干擾組織做最佳的選擇─聘用最能符合資格的應聘者。新聘者的升遷由其表現來決定，組織中有客觀的標準以評估其表現，受聘者不需要擔心隨意的解雇或非職務外的要求，他們依據自己的才能和表現來求取工作的穩定和發展。個人也可預測自己在組織的前景，感受工作上的安定感，並繼而激勵個人對組織的忠誠。. 貳、各學者對於科層體制之評論秦夢群(2006)指出科層體制效率遠較傳統或世襲的管理方式要高，其原因包括：一、科層體制的權限劃分相當清楚，根據不同部門的職掌，各種行政責任可以明確指定，可收事權合一之效。傳統的方式多依領導者的好惡，隨機交付任務，難以達到專業的地步，且常有當事故發生卻準備不足的窘況。二、科層體制的命令系統條理井然，下級必須接受上級之指揮，但在必然時也有上訴的權利。若以傳統管理之方式，權威之授與多依其對領袖之忠誠度而定，往往造成人治而非法治的管理，部屬無所適從。三、科層體制的法令規章完備，且是穩定而可學習的，成員只要依法行事即可，而所有的規定也登載於記錄，可供後人查詢參考，此可掃除傳統之朝令夕改，目標不確定的弊病。 18.

(31) 四、所有行政資源(包括設備、權力、頭銜等)皆與職位相連，而非為個人所擁有。換言之，當職位交替時，所有資源即必須移交，如此可將公私財產加以分明，去除傳統「朕即國家」的弊病，而促使政權更加穩定。五、科層體制中的人員聘用，完全根據其專業能力而定，薪水制度可被利用於評鑑其工作效率，績效佳者給予獎勵，使之更加向上。此種方法去除以往「關係取向」的用人方式，只講能力而不論其身世背景，如此才能拔擢真才，完全依法行事。六、科層體制中的聘僱制度，使成員願意將其視為是終身的工作(career job)，並可藉各種制度的保護，免除被任意解雇的厄運。如此員工才能安心工作，努力付出自己的知識經驗，此種制度可去除傳統依領袖好惡而開除員工的弊病，使得力量可以集中於組織的發展。張承漢(1998)則認為科層體制最大優點在於提高工作之效率，任人唯才是用，不受上級或老闆之控制，也不受關說人情之壓力，所以許多人事問題可以迎刃而解；同時，組織成員忠於組織、認同組織，故不會因人事變動而影響組織的效率或存廢；再加上層層節制，級級督導，可使不稱職者知難而退，工作不力者警惕奮發。藍采風、廖榮利(1994:459)對於科層體制的肯定則在於其主要目的就是促使組織發揮效率，藉設立一個獨立於個人及它獨立個性之外的職位，就可能把許多潛在的問題，諸如個人和工作監督的對抗作用、中立化而增強正面功能。在實際運作上，科層體制也能提供連續性，由於做一件工作的人可能隨時更換，所以員工所形成的是對整個組織，而不是對個人的忠誠；受雇員工依據他的能力，而不是個人關係；組織定期地對每個員工的工作進行評定，如此對組織的效率和連續性才能產生一定的作用。胡夢鯨(1988)則認為科層體制具有下列優點：一、從純技術的觀點來看，科層體制可以達到高度的理性和效果。二、任用必須具備某種資格以及高水準的知識，一方面促進了教育的發展，另一方面也提高員工的素質。 19.

(32) 三、權威的行使以法理為基礎，使人易於遵從信服。四、行動與工作以規則為準繩，可以建立起組織的規範，提高一致性和效率。五、明確的職務分工，使個人能夠善盡職責，發揮適當的角色功能。六、不講人情的理性運作，不僅可以增加處事的客觀性，亦可避免厚此薄彼的差別待遇。七、個人的職務有所保障，升遷依個人的表現，且有合理的管道，使人對未來存有希望，是一種理想的生涯發展。八、強調結果的可計算性(calculability)，可以增進組織效能評估和比較的科學性和公平性。如前所述，從二十世紀中葉至今，組織學者從不斷的觀察與研究中發現，科層體制在處理穩定、例行的工作上，確實具有 Weber 所謂的理性與效率，但在面對環境變遷不居、科技日新月異以及人文與民主思想的澎湃時，科層體制的弊端表露無遺(劉淑瓊，1983)。張承漢(1998)指出科層體制過分嚴謹，將扼殺成員的創造能力和自發性；在制度中，對於各級人員不信賴，處處控制，事事設限，這種非人情性(impersonality)，對於組織效率之發揮也有影響。藍采風、廖榮利 (1994:460)亦提出對於科層體制的質疑，像是科層體制有一種日亦僵化的趨勢，正規的結構能夠抑制革新和創造，使得員工產生過分謹慎的態度，而演變成一種不願打破現狀的強烈欲望，形成進步的一種阻礙；在非人性化上，用對待內部組織成員同樣的態度去對待服務對象，亦將妨礙達成服務目標。胡夢鯨(1988)則認為科層體制的缺點和限制如下：一、他的理念型並不是一個週全的概念工具，在科層體制許多殊異和矛盾的形貌之中，韋伯只強調了其中的一面，以符合他的理念型。二、科層體制並未適當地掌握住經驗的實在(empirical reality)。韋伯把科層體制看作是一種純粹的正式結構(purely formal structure)，但在實際的狀況中，它也具有非正式的形貌，如非正式的關係、規範、價值和權威層級，而在韋伯的科層體制模型下，都無法找到他們的地位。 20.

(33) 三、科層體制中正式擁有權威者才是在科層體制中的實際掌權者，由於在科層體制中，有非正式的團體存在，這些非正式團體中，亦有非正式的領導者。因此實際上在一個科層體制中，權力的運作要看正式和非正式領導者之間權力分配協調和鬥爭的情況而定。四、科層體制並未考慮到組織以外的政治影響力，許多現代化科層體制的運作，是根據黨員的政治效忠(partisan-political loyalties)而非客觀的資格而任命或升遷。同時，係依照黨員的狀況而非正式的規則來做利益的分配。可見韋伯並未注意到科層體制內、外政治勢力的關連性。五、科層體制中所涉及的形貌，並不能發揮最大的效果，它有可能是無效的、有限制的。例如，層級體制鼓勵集中式的輔導、計畫和訓練，同時卻也鼓勵了膽卻和推諉責任，限制了創造力的開展，使得人力資源無法充分地利用。六、科層體制要求人們依規則行事，但當科層人員緊抱著某些規則不放時，容易造成儀式主義(ritualism)，同時無法適應變遷的情況。. 表 2-1 科層體制優缺之彙整秦夢群(2006). 張承漢(1998). 藍采風、廖榮利. 胡夢鯨(1988). (1994) 優點. 1. 權限劃分清楚。. 2. 命令系統條理井然。. 3. 命令規章完備。. 1. 提高工作效率。 1. 2. 任人唯才是用。 3. 不因人事變動 2. 影響組織效率。 3. 4. 層層節制、級級督導。. 促進組織發揮效率。提供連續性。雇用員工根據能力而非個人關係。. 4. 行政資源與職. 1. 達到高度的理性與效果。. 2. 提升員工的素質。. 3. 權威行使以法理為基礎。. 4. 定期對員工進行 4. 行動與工作以規. 位相連。. 評定。. 5. 人員聘用根據. 則為準繩。. 5. 明確的職務分. 專業能力。. 工。. 6. 穩定之聘僱制. 6. 增加處事之客觀. 度。. 性。. 7. 個人職務與升遷 21.

(34) 表 2-1(續) 有所保障。 8. 增進組織效能評估。. 1. 過分嚴謹扼殺. 缺點. 1. 日益僵化。 2. 抑制革新與創. 成員創造力與自發性。. 造。. 1. 並非周全之概念工具。. 2. 忽略非正式結構. 2. 對各級人員不. 3. 迫使成員運用非. 信賴，處處控. 人性化之態度去. 3. 正式領導者與非. 制、處處設限。. 面對服務對象。. 正式領導者權力. 3. 非人情性影響. 之形貌。. 產生鬥爭。. 組織效率發揮。. 4. 並未考慮組織外之影響力。. 5. 並不能達到或發揮最大效果。造成儀式主義。. 資料來源：研究者自行整理. 參、政府部門的科層組織隨著世界人口的增加，以及現代化國家的興起，世界各國的行政組織均有日漸龐大的趨勢。為解決錯綜複雜的行政問題，透過合理的權力運作，以有效運用各種資源，達成組織的目標，行政組織科層化(bureaucratization)的現象在世界各國的政府組織廣為普及(曾中明、蔡適如，2007)。張葆清(1999)亦認為科層體制挾其專業知能及大量生產所產生之規模經濟利益，凌駕其他組織形式而成為政府機關之主要結構型態，其迅速膨脹之趨勢已造成學者所謂「科層國家」 (bureaucracy state)。若從組織結構設計的原理來瞭解，可以說現在大型且任務複雜的組織都是科層型的組織，只是他們在科層化的實踐程度上並不一樣，而其中，公家機關與政府機關總被認為是科層化最深的一類組織(盧偉斯，1998)，一般亦認為科層政體是最適於行使法定權威的組織體制(藍采風、廖榮利，1994)。Meier(1993:54-57). 22.

(35) 便指出政府對科層的作業需求來自下列幾個面向：需要科層組織大型計劃、需要科層的專業知識以處理層出不窮的政策問題、需要科層快速而明確的決策行動，以掌握時需、需藉助科層依法行政的特質以避免政治力的介入，減低不確定性等。為根本解決社會問題，政府引進專業社會工作人力以推展社會福利服務，公部門社會工作遂成為政府科層體制下之一支。再之，區域社福中心亦是隸屬各縣市政府社會局層級底下之一支，其受到科層化之影響便可見一斑，所展現出多面向科層體制之特徵，以下分析之：一、人力相當分化：目前各縣市政府社會局已具專業分工性質，以台北縣政府社會局為例，其依業務設七個科分別為人民團體科、社會救助科、身心障礙福利科、老人福利科、兒童少年福利科、社區發展與婦女福利科及社會工作科；四個室及三個附屬機關分別為縣立八里愛心教養院、縣立仁愛之家及家庭暴力暨性侵害防治中心；其中社會工作科下，尚有十個區域福利服務中心分別為板橋、三重、蘆洲、土城、文山、北海岸、新泰、雙和、七星以及三鶯區區域福利服務中心。而在台北市政府社會局，亦分成七個科，分別為人民團體科、社會救助科、身心障礙者福利科、老人福利科、婦女福利及兒童托育科、兒童少年福利科、綜合企畫科及社會工作科，五個室及四個附屬機關，分別為家庭暴力暨性侵害防治中心、市立托兒所、浩然敬老院與陽明教養院。其中社會工作科下，在各行政區設有區域社福中心，共有 12 個區域社會福利服務中心。由上述可知，台北縣市政府社會局，皆是依其服務內容、服務之可近性，進行人力之分工、各司其職。二、權威的層級體系：公部門中權威結構層級分明，上下關係明確，以台北縣市政府社會局為例，其層級體系圖如下，皆透過此一層級體系，訂定目標及分配工作，並依其法定權威及地位權威，達成計畫、執行、考核的任務。. 23.

(36) 圖 2-1 台北縣政府社會局組織圖資料來源：台北縣政府社會局網頁 http://www.sw.tpc.gov.tw/_file/1588/SG/24700/D.html. 24.

(37) 圖 2-2 台北市政府社會局組織圖資料來源：台北市政府社會局網頁 http://www.bosa.tcg.gov.tw/a/a0101.asp. 25.

(38) 三、依法行事、不講情面：公部門的各項措施，按照章程行事，秉公處理，避免徇私關說情事。由於組織的日益擴大，為了達到組織既定的目標，設有人事規程及辦事細則，使得組織在行政處理上皆可憑一定的法令程序與步驟。四、明確的責任與協調：由於組織中人力的分工，使得社會工作者，在職責上皆有明確的劃分；同時，有關各項業務之推展皆有詳密可行的實施程序，如行事曆之安排，工作進度之控制等，全體人員的任務亦必須相互協調。五、注重專才專用的制度台北縣市政府社會局在推動社會工作員制度時，不論是對於社會工作者的任用、考核以及升遷，皆有一定之規定，除須具備社會工作相關學系畢業之資格外，亦重視社會工作師執照之取得。像是台北縣政府社會局便依「台北縣政府推行社會工作員制度實施要點」，作為社會工作專業人力遴選、晉用與升遷之依據，對於社會工作員與督導員之聘用資格、薪資待遇、工作內容、績效考核、晉升皆有明確之規定。. 第三節. 社會工作專業之本質. 社會工作究竟是不是一項專業？這個問題已爭論了將近一世紀之久，至今仍沒有定論。在台灣，民國三十八年遂有台灣行政專校，培育社會工作人才；民國三十九年成立「基督教兒童福利基金會」，以民間力量推動家庭救助工作；民國七十二年成立第一個社會工作專業團體─中華民國醫務社會服務協會；民國八十六年通過社會工作師法；民國八十七年依據社會工作師法訂定社會工作倫理守則，若是以 Wilensky(1964)過程論視其發展過程，台灣社會工作是一門專業便是無庸置疑之定論。社會工作者作為一個專業工作者，在長期受訓過程中，吸收各種專業規範與 26.

(39) 價值，並建立起專業功能。但身處政府科層組織中，由於科層體制特質與社會工作專業特徵之間的相似與相異而產生正向或負向之影響。繼上節討論公部門組織科層化現象後，本節將試圖闡述社會工作專業之本質，唯有對這二者本質做更深度之探討，始能洞察其中之相同與相異，作為瞭解身處政府科層組織中，如何影響社會工作專業施行之根基。因此，本節將針對專業之定義、各學者對於專業化之評論以及在台灣社會工作究竟是不是一項專業進行探討。. 壹、何謂專業社會上為什麼會出現“專業”這樣的概念與現象？從廣義的角度來說，個人必須靠社會的運作來滿足人們之各種需求，正如社會亦需賴其成員之投入和參與才能達成並發揮各種的社會功能。然而由於每個人的才能有限，因此必須藉由分工合作的管道將個人的能力結合起來，方能使社會上的資源有效的被分配與利用 (高迪理、趙善如，1991)。若從功能性而言，職業專業化是社會分化的結果，而專業服務也被視為有助於社會發展，但不同的社會制度、政治結構、經濟發展和文化傳統對專業化的發展和模式都有一定程度的影響，致使不同的社會就會有不同的職業結構和專業制度與服務模式(曾華源，2007)。此外，在當今知識爆發的時代裡，對專門知識需求的增加，各種制度化進階教育機會的增多，加上隨同專業地位所附帶之心理、社會以及經濟上的報償，使得多種行業皆有逐漸朝向專業地位發展之傾向，因此“專業”的形成與發展可說是當代社會中勢在必行的現象 (Khinduka, 1987)。就專業的定義而言，一群人使用價值、技巧、技術、知識以及信念，以滿足特定的社會需求，因此公眾認定此一團體確實能完成社會特定需求的實現，而同意經由正式、合法的證照授與，或其他方法的合法認可其提供相關服務者，就稱為是專業(Barker, 1999)。建構專業制度的目的常被說成是希望提供更好的服務品質，更可以保障案主的權益，但是實際情況之一是專業也企圖把某種稀有資源─ 獨特知識和技術，轉變成另一種稀有資源─即社會和經濟報酬，亦即專業進入門 27.

(40) 檻越高，一方面可以藉以收取更高的服務報酬，另一方面也是在保障專業從業者的利益(曾華源，2007)。一般所謂專業要具備哪些條件或特質，最具代表性者為 Greenwood, E.(1957) 提出的五項專業特質(attribute of profession)：一、一套專業的知識理論體系(a body of theory)；二、專業的權威或自主權(professional authority)；三、共同信守的倫理守則(code of ethic)；四、社會或社區的認可(sanction of the community)；五、專業的文化(professional culture)(引自李增祿，2007)。台灣學者蔡漢賢(1970)歸納專業的涵意為：一、明確哲理；二、體系知識；三、行為規範；四、專業團體；五、居民承諾。林萬億(2006)亦整理出八項特質：一、科學的知識；二、哲學的倫理信念；三、長期的養成教育；四、合法的專業甄試；五、實際的工作職位；六、服務的案主體系；七、同業的控制團體；八、發展進修制度。李增祿(2007)則認為社會工作的專業特質包括下列五項：一、專業理論與技術：要有一套專業的理論知識體系及專業助人的方法和技巧。二、專業倫理與守則：要有專業的倫理、價值信念及共同信守的倫理守則。三、專業教育與訓練：有專業教育訓練的科系及在職進修的制度。四、專業組織與機構：有專業人員工作的機構及專業人員的組織，還有專業人員的甄試及證照制度。五、專業自主與認可：要為專業的自主權或專業判斷的權威，同時感受到社會人士或社區居民的認可。而後，許多學者紛紛提出大多行業皆具有專業特質，只是程度上之差異，且專業並非一靜態之特質，而是動態之過程，因而提出專業化之過程論。所謂的「專業化」(professionalization)，係指一種工作或職業，逐漸發展專業的特徵而成為專業的過程(張曉春，1978)，Wilensky(1964)研究十八種職業的專業化過程指出，職業專業化有以下之過程：一、有人從事專任(full-time)工作： 28.

(41) 累積經驗與知識，以促進專業理論的形成。二、訓練學校的建立：訓練學校特別是大專院校的創辦，以促進專業知識和技術的發展，並且藉著訓練與教育以提高從業者的素質。三、專業團體的形成：專業人員增多逐漸形成團體，團體成員共同致力於締建專業權威，並為團體亦即職業決定名稱，以對內團結成員，對外爭取本身的社會地位。四、專業團體從事立法運動以爭取保護：專業團體透過立法運動以獲得專業的法律地位，同時立法實現需獲得證書始能執業，以提高從業者的地位。五、創立專業守則：以服務意識為基礎，創立專業守則，以維護專業權威，增進服務品質。從專業發展的過程來看，立法保護以對抗相鄰的專業及倫理守則的制定，被認為是完成專業化的最後程序。. 貳、各學者對專業化之評論在家庭組成與社會結構已經改變的台灣社會裡，需要社會工作這個新專業，發展新的工作方法，以不同以往的對策，來有效協助生活適應困難的人與家庭，舒緩或解決社會問題(陶蕃瀛、簡春安，1997)。學者張曉春(1978)遂指出早期社會工作並未順利推展，以發揮其功能，可歸因於社會工作未專業化，造成許多機構領導人與社會工作者多半以並未受過社會工作專業教育與訓練人員所充任，應促使社會工作專業化之推展。由於專業工作此一專業人員依據他所擁有的卓越知識與能力提供服務，所以他們對知識與能力的運用，與被服務者的權益或利害關係十分密切。因此，許多人透過專業活動的制度化，可以讓擁有專業知識與能力的人，得以善用來提供好的服務(曾中明、蔡適如，2007)，對於社會工作專業而言亦是。建構專業制度的 29.

(42) 目的常被說成是希望提供更好的服務品質，更可以保障案主的權益，但是實際情狀之一是專業也企圖把某種稀有資源─獨特知識和技術，轉變成另一種稀有資源 ─即社會和經濟報酬，亦即專業進入門檻越高，一方面可以藉以收取更高的服務報酬，另一方面也是在保障專業從業者的利益(鄭麗珍，2008)。專業服務對提供良好的品質有其重要性，而且其服務品質是不容置疑的，但建構專業制度之後，也很有可能被此一職業群體，用來爭取或維護其在服務他人之操控權，使他們能夠獲得某種利益或社會地位，建構專業制度是否演變成爭取專業地位與維護專業利益，而非在保護案主利益，因此在保護專業化之同時，又如何區分不是在維護專業權益，而是在保護案主利益？(曾華源，2007)。林萬億(2008)認為推動社會工作專業化並不是要社會工作者肆無忌憚地高舉專業霸權或專業主義的大旗，社會工作專業要建立在民主的專業主義 (democratic professionalism)前提下。專業主義往往走向自利與排外，民主的專業主義建立在發展一種開放的參與可能，以促進服務使用者的覺醒，選擇最有利於其自身的服務。綜合上述，社會工作者在發展專業化的同時，必須思考發展專業化背後之意義。支持社會工作發展專業化之論者認為若是社會工作專業發展越健全，越能保障案主之權益，使其得到更妥善之照顧。而反對社會工作發展專業化者則從權力觀點出發認為社會工作專業化僅是企圖把獨特知識和技術，轉變成另一種稀有資源─即社會和經濟報酬，藉以收取更高的服務報酬，保障專業從業者的利益，甚至排擠其他民間助人工作者從事助人工作。. 參、社會工作究竟是不是一項專業究竟社會工作是不是一項專業？研究者認為不論是從各國社會工作發展的脈絡下、不同時期的發展以及不同學者的看法，對於社會工作是不是一門專業皆有其一番說法與論述。若是以目前台灣社會工作專業化發展過程來看，試以 Wilensky(1964)所提出之過程論分析之： 30.