第二章 文獻探討
第一節 社會工作者在區域社福中心
第二章 文獻探討
若欲深入探究區域社福中心之社會工作者面對政府科層組織對社會工作專 業之影響，首先我們必須對於區域社福中心實務場域進行初步瞭解。因此，第一 節將實際進入區域社福中心實務場域，視其在整個社會福利輸送體系之角色與定 位，本身之目標與功能。再之，針對科層體制與政府科層組織本質進行認識，故 第二節將對科層體制意義與特徵、相關學者對於科層體制之評論以及政府組織科 層化進行闡述；第三節則將針對社會工作專業以及區域社福中心社會工作專業本 質進行探討；最後，第四節遂根據科層體制與社會工作專業本質上異同進行討 論，視其中可能存在的影響與衝突以及社會工作者係如何發展因應與調適之策 略。
第一節 社會工作者在區域社福中心
既然本文焦點置於區域社福中心之社會工作者，為了能夠更貼近實務工作者 之經驗，我們必須先對區域社福中心實務場域進行初步瞭解，因此將從區域社福 中心歷史發展中，檢視其在整個社會福利體系中的角色與定位；從區域社福中心 工作內涵中，看到其目標與功能；最後，從文獻中整理出目前區域社福中心推動 社會工作專業服務時，所面臨之困境，期待能夠呈現區域社福中心之全貌，作為 探討區域社福中心之社會工作者，其社會工作專業與政府科層組織影響與衝突時 之根基。
壹、 台灣政府社會工作與台北縣市區域社福中心之歷史發展
民國五十四年行政院頒布「民生主義現階段社會政策」，宣示加強社會福利 措施，增進人民生活福祉。其中社區發展第一章三十一項指出「設立社區服務中
心，雇用受專業訓練之社會工作人員，負責推進各項工作」，並特別明示「所需 人才，應儘量任用各大學有關社會工作學系畢業生」(許榮宗，1990:30；引自陶 蕃瀛、簡春安，1997)，這種強調任用專業人員的重要性的明確陳述，可以說是 我國社會工作專業化歷程中的重要里程碑(陶蕃瀛、簡春安，1997)。
民國六十二年，前台灣省政府社會處擬定「台灣省各縣市設置社會工作員實 驗計畫」，開始在少數縣市設置社會工作員(黃碧霞，1999)。民國六十三年，政 府開始聘用社會工作者，配合前台灣省小康計畫之推動，希望藉助個案工作的方 法和技巧，以確實輔導低收入戶和急難戶可以自力更生，以及運用實際調查研究 而設計的各種福利措施方案，藉以改善偏遠地區居民的生活，而達到消滅貧窮的 目標。可見社會工作員角色的引進，乃是希望彌補過去社會行政部門行政角色不 足，特別是對低收入戶的社會救助工作，由傳統現金救助之行政業務擴大為救助 與輔導兼顧的個案輔導服務(許榮宗，1988:17-18；引自施教裕，1996b)。
民國六十八年訂頒「台灣省推行社會工作員制度計畫」，擴大設計社會工作 員，辦理專業服務，除明定工作目的外，亦對社工員的工作方式及內容加以規劃，
此外對於訓練、進修、宣導、督導、考核等項目也有明確的規定，因此在制度上 可說已有完整的架構與規模(黃碧霞，1999)。由於前台灣省小康計畫和台北市安 康計畫之階段性任務已告完成，社會工作員個案輔導服務的對象逐漸由低收入戶 和急難戶擴展至有社會適應困難之特殊標的案主群體，乃至於更擴大至全縣市性 或區域性之一般大眾，因此，社會工作員的工作內涵即由個案輔導服務擴大為專 案服務，包括諸如兒童、青少年、殘障、老人、家庭、社區、勞工及志願服務。
至此專業工作技巧由個案工作擴大為團體工作和社區工作，工作層面涵蓋宣導講 座、成長發展團體、研習訓練、班隊活動、調查研究、社團組訓、機構聯誼及協 調、工廠輔導員訓練及睦鄰活動、社會資源開發及募款活動等(許榮宗，1988:
18-19；引自施教裕，1996b)。工作模式因派駐的地點不同，而可區分為「鄉鎮 制」、「區域中心制」以及「集中制」，其中區域中心制便是目前區域社福中心之 前身，即在幾個鄉鎮市之間共同設置一個社會工作員服務中心，工作內涵除個案
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輔導服務外並視區域需要推動若干專案服務，強調專案設計和團隊合作，藉以提 升社會工作專業技巧、專業形象和服務品質(施教裕，1996b)。
民國七十年六月，台北市特別針對缺失訂定「台北市政府社會局社會工作員 制度改進方案」，隨即將七十一年度新進的四十名社會工作員配置運用，率先在 當初的中山區、城中區與木柵區成立三個社會福利服務中心，這項改進方案無疑 是社會局建立社區性服務據點的濫觴。緊接著在七十一年度的區政檢討會議中，
大安區公所提案要求設立社會福利服務中心，更加正式確立設置社區性服務據點 之政策，開始漸次於各行政中心設立社會福利服務中心，負責區內低收入戶、兒 童少年保護、老人保護、遊民、危機家庭及法院交付監護權評估調查等訪視輔導 工作(謝秀芬，1999)。
民國七十六年解嚴之後，政府修訂人民團體法給予民間社團或機構更寬廣的 空間，民間紛紛成立自助、運動團體以倡導監督方式迫使政府進行社會福利擴 張。隨著福利政策落實及各類福利人口被突顯，龐大的福利服務體系對於專業人 力的需求更見迫切，形成社會工作人員專業化發展的契機。在政府福利體系工作 的社會工作人員開始溝通串連，希望爭取政府能夠加以納編，進入公務體系(曹 愛蘭，1994)。民國七十九年時，行政院通過「社會工作人員任用辦法」，以考試 方式逐年將現有約聘僱的社會工作員納入編制，開啟公部門聘用社會工作人員來 執行福利服務輸送的機制(鄭麗珍，2008)。
民國八十年，前省府考量各縣市政府已有足夠能力辦理社工員的招募及訓練 事項，遂訂定「台灣省各縣市遴用社會工作員標準」將政府社會工作員之遴用授 權由縣市政府自行辦理(黃碧霞，1999)。民國八十九年，台北縣為提供民眾完整 性、多元性、立即性、可近性之福利服務、協調及整合社會福利資源、建構福利 服務輸送之區域網絡、推展各項社會福利服務計畫與方案，先於一月二十七日成 立板橋中心、三重中心、土城中心及文山中心等四個區域福利服務中心，而後陸 續成立其他區域之福利服務中心，係以家庭為主軸，提供便利、完整及連續之個 案服務，並結合社會資源建構福利輸送網絡，針對轄區內弱勢族群，就近提供各
種社區照顧之服務，諸如：針對危機家庭的個別化個案處遇服務、獨居長者與身 心障礙者的社區關懷方案、弱勢兒童、青少年的寄養安置與保護服務、天然災害 之應變處理等。服務方式主要是採取綜融的服務模式，工作內容包括個案工作、
資源招募與整合、方案設計與執行、志工管理等(詹玉蓉等，2005)。
民國八十年至九十年間，這個時期在體制上由於縣市自主性愈來愈多，加上 前省府不再分擔社會工作員的人事經費，故乃逐漸形成各縣市主導社會工作員制 度的局面和趨勢。縣市自主性大後有兩極化的效果，正面的效果是投入更多的資 源和開發更多的專案服務，使社會工作員的工作內涵及方案隨著時代變遷的脈動 而調整，可謂多采多姿和成果豐碩。負面的效果是在社會行政與社會工作的角色 分工上，日漸模糊，由於社會行政體系長期人力不足的壓力下導致社會工作員兼 辦行政業務者漸多。這種兩極化之發展趨勢，亦助長工作負荷過重和離職異動頻 繁，工作內涵擴大並未意涵專業工作技能的專精或專業形象的提升或服務品質的 提高，故許多社會工作者無法認同行政部份所賦予的多元角色而紛紛出走，即使 未離職亦在職業倦怠中迷失工作的使命與方向 (施教裕，1996a)。
民國八十八年以後，隨著地方制度法施行，內政部商請考試院將社會工作員 納入編制。民國八十九年，社會工作師職稱經考試院核定為薦任第 6 職等至第 7 職等。民國九十三年，考選部決議，公務人員高考 3 級考試類科在「社會工作」
職系下設置「公職社會工作師」考試類科，並自九十五年一月實施，鼓勵目前已 具備社會工作師執照知社工人員服務公職，擔任社會福利直接服務工作(曾中 明、蔡適如，2006)。
由前所述，社會工作員計畫實施之初，乃是期待社會工作者運用個案工作之 方法與技巧，協助低收戶脫貧以及改善偏遠地區居民之生活，而達到消滅貧窮的 目標，企圖藉由社會工作者角色之引進，由過去傳統的現金救助之消極工作，擴 大為救助與輔導兼顧的積極工作。直至社會問題日漸複雜，不再以濟貧為主體，
服務的對象逐漸由低收入戶和急難戶擴展至有社會適應困難之特殊標的案主群 體，乃至於更擴大至全縣市性或區域性之一般大眾，開始確立區域社福中心之社
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會工作者，作為福利服務輸送者之角色。然而，納編與公職社會工作師職稱的開 立，是否乃是將社會工作專業融入行政體系，去除社會工作專業系統，恢復純粹 的社會行政科層體制？再加上社會行政與社會工作的角色分工上日漸模糊，區域 社福中心之社會工作者作為一個社會行政者與一個社會工作者，二者之間的衝 突、對於社會工作專業自主性的束縛，便可見一斑。
會工作者，作為福利服務輸送者之角色。然而，納編與公職社會工作師職稱的開 立，是否乃是將社會工作專業融入行政體系，去除社會工作專業系統，恢復純粹 的社會行政科層體制？再加上社會行政與社會工作的角色分工上日漸模糊，區域 社福中心之社會工作者作為一個社會行政者與一個社會工作者，二者之間的衝 突、對於社會工作專業自主性的束縛，便可見一斑。