研究發現與討論

隨著福利國家的來臨，照顧弱勢族群成為政府的法定職責，助人工作始納入 福利科層體系，不僅有社會福利行政人員的文官制度之奠定，而且有社會工作員 的第一線專業輔導之啟用，社會工作人員在政府科層之中的角色適應和調整乃成 為一個新的課題(施教裕，1996a)。因此本研究分別檢視台北縣市區域社福中心 科層化之樣貌、處在政府科層組織對社會工作專業實施之影響以及社會工作者如 何因應與調適政府科層組織與社會工作專業之間的矛盾與衝突，最後發現新的政

103

府科層組織與社會工作專業結合之樣貌。至此，本研究之研究發現為：

壹、 區域社福中心作為鬆散之科層

在研究過程中，發現區域社福中心確實具有韋柏（Weber, 1947）所提出層 層節制的權威、專業分工、成文的規章與程序、非人情化與能力勝任等科層組織 之特性，在正式組織架構上有權力階層的存在，如局長、副局長、主任秘書、專 門委員、科長、股長及社會工作員等，行政系統的指揮及督導方面，仍然依循權 威階層而運作；底下分設社會工作科、人民團體科、社會救助科、身心障礙福利 科、老人福利科、兒童福利科、社區發展與婦女福利科，進行專業之分工；依照 法令、計劃、程序以行事；福利業務之申請皆透過正式管道，避免因親疏關係而 有差別對待。

然而，區域社福中心雖屬社會工作科管轄，但由於其乃屬外派單位，駐紮在 各鄉鎮社區中，反而更具美國學者韋克（K.E. Weick）(1976)所提出鬆散結合系 統（loosely coupled system）的概念，其指出組織成員之間，彼此的關係雖然互 相聯結，但卻保持各自的獨立性。另外，亦指出鬆散結合系統的特色包括：

一、 系統中的每一個部門，由於具有鬆散結合的特性，因此可針對實際需要自 行調適因應。

二、 如果系統中的任何一個部門發生困難或解組的現象時，將不會影響及其他 部門。

三、 系統中的每一成員或團體均擁有較大的自主空間。

四、 鬆散結合系統的缺點，即是組織的中樞命令比較難以迅速地傳達到每一個 組織成員（Weick, 1976 ）。

區域社福中心和其他社會局內科室皆為獨立之部門，能夠根據自身需求自

行調適因應；亦不因個別中心之情形，而影響至其他中心或社會局內科室之運 作；區域社福中心之社會工作者，擁有較大的自主空間；但社會局內長官之命令 便較難傳達至每位社會工作者身上。

Hasenfled(1984)亦指出雖社會福利行政科層是一個典型的層級組織，但是 在金字塔層級底面的部門則並非是緊密封閉的科層，而是一個所謂的「鬆散拼湊 的體系」(loosely coupledsystem)，在這樣的體系之下可有下列特點：

一、 基層實務工作人員的自主性高，所受外在或上級的管制較少，和不受其他 部門的牽制與影響，有利於專業自主之提升。

二、 基層實務工作人員的自主性，事實上亦代表行政部門或上級對第一線實務 工作人員的授權以及責任的轉移和義務的負擔，即將燙手的專業責任完全 交由基層實務人員負擔。

三、 在工作方法或技術不確定的狀況下，基層實務工作人員及其所代表部門需 為其專業工作負擔全部的責任，如此可使其他部門或上級免受外界非議波 及。

在研究中亦發現，區域社福中心之社會工作者確實較具專業自主性，然而，

如此的授權與權力的轉移，亦讓社會工作者必須負起所有服務個案之責任；每當 個案發生狀況或問題，亦皆是第一線之社會工作者必須承擔。區域社福中心之社 會工作者與社會局內各科室之行政人員，宛如處在兩個不同世界。

綜合言之，目前台北縣市社會局之運作模式，係以 Owens(1991)所提出雙重 系統理論（dual system theory）運作，其指出組織在實務執行系統(亦即區域社福 中心)方面，具有鬆散結合的特性，而在行政事務系統方面，則是具有緊密結合 的特性。在台北縣市社會局中，局裡之長官和區域社福中心之社會工作者間的關 係，經常是微弱而且鬆散的，社會工作者雖然受聘於社會局，但在實務工作上保 有一定的專業自主權，局裡之長官也不會經常視導社會工作者的實務工作情形；

其次，在社會局內之行政人員和區域社福中心之社會工作者間的互動機會方面，

除了因業務需要的接觸與溝通，其餘互動機會則較少。

105

貳、 政府科層組織與社會工作結合之影響

身處區域社福中心之鬆散科層組織之社會工作者，在其中執行社工專業實 務工作時，必定受到鬆散科層組織之影響，以下討論之：

一、 依法行政的一體兩面

在政府科層組織講究依法行政，有法源作為依據，不僅可以使社會工作者在 工作時有所參照，更可以保障案主的權益，使其不受侵害。對於實務上較難處遇 之議題，如家暴與兒虐等議的好處背後，卻潛藏著經常面臨福利題，亦有公權力 作後盾而較有施力之處。但依法行政無法到位之危機，例如區域社福中心之社會 工作者口中經常提及的「非老非殘」，意指並非老人亦非身心障礙者，不具任何 福利身分之條件。當所有法令皆以福利身分來給予福利，雖社會工作者評估其擁 有需求，卻是無法從法令上得到保障。或者是法令並不合時宜或適合現實生活狀 況，例如社會救助法對於家戶人口列計之規定，忽略有些家戶三代並不同住、家 庭關係疏離等，仍需共同列計，影響福利身分之申請。此外，亦有對扶養責任之 規範，忽略有些人年輕時可能拋家棄子、對子女並未善盡教養責任，年邁時才反 過頭要求子女奉養。以上所述種種，可發現法令乃是一雙面刃，對社會工作者雖 有正面之助益，卻亦帶來實務評估與處遇時的限制。

二、 民眾、民意代表、局裡長官以及社會工作者的多重關係

在研究過程中，除了科層本身的層層節制外，更發現現今是民意當道的年 代，民眾、民意代表、社會局內長官以及社會工作者呈現十分微妙之關係。民意 代表掌握社福預算之生殺大權，其為了爭取選民的支持所開出來的政治支票、福 利牛肉以及「選民服務」，社會局內為不得罪民意代表，避免遭刪除預算之命運，

便得照單全收。此外，對於民意代表之交辦案，社會工作者亦需處理地戰戰兢兢、

步步為營、動輒得咎，挑戰社會工作者本身的公平與正義。這是身處在政府科層 組織下之社會工作者，不得不去面對之現象，亦無法逃離這樣政治氛圍所產生之 影響。再加上奇怪的媒體嗜血文化下所接露的社會事件，排山倒海對社會工作者 撻伐的聲浪，不僅是檢討是否有何缺失以及需改進之處，更多的是演變成只要民

眾透過陳情或媒體報導之管道求助，社會局的長官們便會期待不論是任何需求社 會工作者都需盡量滿足。而社工員處在階層體制之中，在工作上需受上級長官的 層層節制，如此，原屬於社會工作專業的評估與裁量權，一遇到民意代表及上級 長官干預時，似乎便蕩然無存。

三、 程序造成社會工作者的疲於應付

在區域社福中心裡，社會工作者不論在個案處遇上，亦或方案的擬訂、推 動與執行，皆須經由一套套既定的程序。像是在方案工作上，社會工作者擬訂好 方案，便須通過層層關卡同意才得以施行。而這樣的程序，對於社會工作者某些 層面上而言，可以藉由長官的注意與提醒，更確保自己在個案評估與處遇以及方 案設計上的正確無誤，以保障案主之權益。但在另個層面上而言，反倒是造成實 務工作上之困擾，像是必須為了這些程序而提早準備，影響其他工作的投入；更 可能在內容上不獲長官支持，導致方案延宕，甚至是無法進行；而在民眾陳情與 突發災害事件工作方面等，有固定處理流程與回覆期限之規定，讓社會工作者無 法自由調配工作順序，有時甚至須暫時將其他個案擱住，影響其他有更急迫需求 或更須受到關注或協助個案之服務。

参、 衝突之因應與調適

在鬆散科層化之組織中，區域社福中心與社會局彼此的關係雖然互相聯結，

卻保持各自的獨立性，可針對實際需要自行調適因應，但畢屬上下層級之組織，

必然受其影響。不過社會工作者並不如許多學者所言，變成「科層之機器」，違 背原本對弱勢的承諾與使命，這樣的批評與言論對於實務社會工作者而言，可說 是不可承受之輕。在研究中所訪談到的這幾個社會工作者，事實上，他們仍是堅 守著社會工作的使命與價值，在堅硬的政府科層組織中，奮力開創出一條柔軟之 道路。在這樣的環境之下，若要不受到影響則需做出許多努力，針對政府科層組 織所帶來不同的困境、限制與挑戰，社會工作者發展出不同的因應與調適策略。

107

面對程序上之層層節制，社會工作者主要係以問題解決的方式來因應，像是 與局內長官進行溝通與協調、根據現況彈性調整行政程序，亦有情緒上的發洩與 尋求同儕支持，但主要還是以完成工作為考量，這樣的考量一半來自於對個案的 承諾，而另一半亦是出自於對身處科層組織之無奈。針對交辦案或陳情案引起之

面對程序上之層層節制，社會工作者主要係以問題解決的方式來因應，像是 與局內長官進行溝通與協調、根據現況彈性調整行政程序，亦有情緒上的發洩與 尋求同儕支持，但主要還是以完成工作為考量，這樣的考量一半來自於對個案的 承諾，而另一半亦是出自於對身處科層組織之無奈。針對交辦案或陳情案引起之