研究背景與動機

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

現代社會工作專業制度的興起，導源於工業化、都市化，致使傳統社會結構 與功能的式微。社會的快速變遷，舊有的價值標準被揚棄，而新的價值標準尚待 建立，由於缺乏一致的認同標準，使人們在享受物質文明之餘，在心理上卻產生 了許多矛盾、衝突與困擾。這些問題的複雜性，非有專業的社會工作者，運用專 門的知識與專業的技巧，無法加以妥善解決，更突顯社會工作專業的必要性(張 煜輝，1992)。

隨著福利國家的來臨，照顧弱勢族群成為政府的法定職責，助人工作開始納 入福利科層體系(施教裕，1996a)，為有效地將福利服務透過輸送體系提供於福 利人口群，社會工作者受僱為政府部門員工的機會也跟著上升，社會工作遂與國 家功能息息相關(余漢儀，1999)。民國五十四年行政院頒布「民生主義現階段社 會政策」中，遂訂定「設立社區服務中心」，並「僱用曾受專業訓練之社會工作 人員，負責推動各項工作」，而後逐步在各縣市推行，直至今日全國各縣市皆已 設置社會工作者。在縣市政府社會工作制度建制裡，區域社會福利服務中心(以 下簡稱為區域社福中心)作為政府福利服務輸送體系之一環以及回應民眾福利需 求之第一道窗口，其重要性可見一斑。社會福利制度與社會福利措施施行效能與 人力素質高低息息相關，社會工作者不但是推展社會福利的尖兵，更是落實福利 政策的執行者，社會福利制度與福利服務目標之達成，亦有賴於社會工作者之配 合，因此社會工作者攸關民眾福祉甚鉅(詹玉容等，2005)。

然而，工業社會中兩種最常見的組織形式便是專業團體與科層組織，而公部 門直接服務則是兼具此兩種組織形式。在科層組織中，透過制度化程序的運作，

確實較可保證服務的充裕性與有效性，但同時科層化的反功能也不可避免地發 生，尤其是在所謂「專業次文化」的從中影響下，使得問題複雜化，甚而影響到 服務的功效(蘇信如，1983)。Hugman(1991)認為專業一旦被納入國家機器(政府

組織)運轉，其工作目標即受國家政策決定，專業所能作主的只剩如何達成目標 之方式，亦即只有技術上之自主，而無意識形態之獨立。施教裕(1996a)亦提及 政府對專業工作的內涵及方法固然不見得會加以干預，但科層的例行行政作業程 序和經費資源使用規範的限制及拘束，即可能足夠使社會工作者疲於奔命或應 付，而無暇專心於專業工作內涵及方法的改善和提升。

社會工作者在長期受訓過程中，已由社會化吸收各種專業規範與價值，並建 立起專業功能，自不願於執行業務時受限於科層體制的律則，理想之專業工作者 被期待高度功能自主，此種自主性在科層體制中常見削減(陳武雄，1996)。許多 國內外學者皆指出科層組織將入侵社會工作者之自主性，限制其創造性，降低工 作效率。因社會工作實務是一個個別化之過程，但科層的限制迫使其例行公事，

將不同的情境視為相同，拋棄社會工作者既有的使命與技巧。社會工作者發現其 個人及專業價值，往往與組織價值相衝突，而當工作者擁有的自主性愈少，愈無 法將價值轉化為行動，除非增加能力去察覺並移除組織中對於服務輸送時的障礙 (Wilbur & Finch, 1976；Hartman, 1991)。

蘇英足(2004)在都會住宅拆遷與社會工作—科層分工與專業自主之省思一 文中亦提及，在住宅拆遷案中，社會工作者除了本身認可的協助弱勢者之角色 外，更被期待擔任勸離的角色，這種由上而下的目標取向，與社工專業中強調根 據專業評估而擬定處遇計畫是相互衝突的，特別是當社會工作者的判斷與長官的 認知有落差時，必須妥協的經常是社會工作者，社會工作者的專業自主在科層體 制中無法有效地發揮與施展，相對地造成社會工作者的挫敗與對專業的懷疑。從 王怡人(2007)的一段自白中，更可看見一個社會工作者處於專業與科層之間的拉 扯：「處於公部門身分曖昧的環境與工作實踐中，曾經不加思索地隨國家思維而 行，卻也在專業自主的思維中省思社會工作的定位、任務、服務提供、責信，感 受外在制約與內心理性的競合與撕裂。」

過去自己兩次在台北縣市區域社福中心實習的經驗中，亦經常感受到專業與 科層組織間的游移、矛盾與衝突。作為一個區域社福中心之社會工作者，既是依

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法行政者、調查者、資源管控者，同時亦是個助人者，對於服務對象既協助又控 制，擺盪於專業與組織之間，究竟應堅持對專業的承諾，以案主最大利益為考量，

或是應認同組織所賦予之使命，一切依法行政，以法令程序為依歸？最近看完「不 能沒有你」後，亦在思考當一個助人者遇到無能為力的情形時，似乎習慣選擇躲 在「依法行政」的保護傘翼下，然而做出那樣的選擇時，心裡難道沒有一絲的猶 豫與掙扎？當我只是一個實習生時，實習結束後遂回到學校，這個只需對社會工 作專業承諾的場域，曾經有的游移、矛盾、衝突與掙扎便不復在，但做為一個實 務工作者，每天處在專業與政府科層組織的拔河裡，又該何去何從？

由前所述，或許我們是該開始思考社會工作專業進入政府科層組織之合適 性，但相較於律師與醫師等社會大眾認可之專業，社會工作者由於傳統被社會賦 予的慈善角色，愛心與對社會的關懷，便成為維繫社會工作者從事助人專業的力 量，在這樣治癒與照顧角色之間的選擇，亦影響到社會工作專業形象與地位的塑 造與爭取(林祥堡，1991)。社會工作在缺乏可用的籌碼下，仰賴對社會問題處遇 的專業知能，逐步取得國家的認可，便是取得合法性，以保障其專業地位與獲得 專業權力。再加上社會工作達成「社會正義」之終極目標，具體的作為便是改善 社會之不平等，為達成此目的必須對社會與政府具有一定之影響力，因此在經由 專業發展以不斷提升自身的專業地位時，也是同時爭取達到社會正義目的之正當 專業權力(林祥堡，1991)，社會工作專業進入政府科層組織，似乎便是一條勢在 必行之路。

鄭怡世(2010)檢視英國國家社會工作發展之過程，亦發現最核心影響來自於 國家權力而非專業自主性，國家的理念與意識型態將引導、模塑、控制社會工作。

同時，國家也是社會工作建立專業地位與權威的來源；若是如此，我們必須思考 社會工作者將如何和國家權力相處？專業的自主性能否、如何擺脫國家權力對社 會工作的模塑與控制？周月清(2002)也提醒社會工作者進入公部門受到僵化科 層體制的限制，是否已經成為公務人員的社會行政者？我們必須思考究竟公部門 之社會工作者是上級長官政令執行的公務員呢？還是社會工作專業為案主喉舌

之社會工作者呢？既然社會工作專業與政府科層組織之結合，乃是勢在必行，為 避免社會工作者受到科層體制之限制而拋棄原有之使命，淪為執行政令之公務 員，社會工作者面對政府科層組織與社會工作專業之影響與衝突時，所產生的因 應與調適便成為一個值得重視之議題！

目前台灣雖許多論述皆提及社會工作專業與科層組織之差異與衝突，但實際 為文討論或進行研究可謂少之又少。僅有劉淑瓊(1983)開啟社會工作者於科層組 織中之衝突的討論，蘇信如(1983)則從社會工作行政、科層體制與個案工作三者 之間關係進行探討，而後始有方雅麗(1999)從廢除公娼事件中看到社會工作者在 政府中的工作困境以及蘇英足(2004)從住宅搬遷案中看科層與專業自主之衝突 等四篇文獻。從劉淑瓊(1983)開始，歷經約二十年後，亦有方雅麗(1999)與蘇英 足(2004)繼之，可見專業與科層之衝突，幾經時日仍是存在且須受到重視之議 題，但論述與研究卻稀稀落落，是否社會工作專業與科層組織之衝突，已有共識 成為「不能說的秘密」？當我們越是隱晦不談，對於這些困境越是無法解決。

除了政府科層組織對社會工作專業之影響外，目前台灣對於區域社福中心社 會工作者相關研究，亦點出其他社會工作者在實務場域所面臨的困境，包括流動 率高(謝秀芬，1999；黃碧霞，1999)、個案負荷量重、工作壓力大、業務過於繁 雜(謝秀芬，1999)、兼辦行政業務、福利預算萎縮、消極角色之界定、身處公部 門的限制(蘇麗瓊，1992)、專業地位不足、工作績效難以衡量(黃碧霞，1999)等。

Dominelli(1997)便認為對於困境感到無力解決，將形成冷漠的心態，或是形成官 僚性格，變成缺乏安全感，盡全力保住工作，對人失去興趣，服務缺乏彈性；其 影響所及不僅傷害服務專業關係，更近一步造成公部門社工人員不斷流失，危及 專業傳承。社會工作者是社會工作專業的基石，基石不斷流失可能形成專業的發 展危機與造成專業經驗無法有效延續傳遞之困境(方雅麗，1999)。

為解決這些困境，開始許多針對公部門社會工作者個人之研究，例如：督導 行為對社會工作者之影響(翁淑卿，1995；呂學榮，2007)、離職行為與離職傾向 (滕青芬，1987)、工作壓力與激勵策略(戴芝苓，1998)、職業倦怠(楊蓓，1988)

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以及專業認同、工作滿足與留職意願(王绣蘭，1998)等。但當我們暸解社會工作 者這些個人特質或傾向時，並無法減去其工作疲乏或減緩人力流失之困境，亦會 落入苛責社會工作者之窠臼。然而，亦有研究方向著重於結構面與專業制度的探 討，像是機構工作環境對曠職與工作滿意之影響(蔡啟源，1992)，期待能夠從結

以及專業認同、工作滿足與留職意願(王绣蘭，1998)等。但當我們暸解社會工作 者這些個人特質或傾向時，並無法減去其工作疲乏或減緩人力流失之困境，亦會 落入苛責社會工作者之窠臼。然而，亦有研究方向著重於結構面與專業制度的探 討，像是機構工作環境對曠職與工作滿意之影響(蔡啟源，1992)，期待能夠從結