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第五章 我國外勞總額之警戒機制

第一節 其他國家經驗

分析 OECD 國家在建構執行外勞總額設定與名額分配的決定 機制時,辛炳隆等人(2006)的研究援引國外學者的分類標準,發 現影響決定機制模式所涉及的主要因素,包括有三項:政府扮演 的角色功能、政府與各利害關係人(Stakeholders)之間的關聯方 式、對勞動市場需求變化的重視程度。將先進國家的上述三項因素 綜合分析後,外勞引進名額的決定機制,可以區分為三種主要類 型:「自由彈性型」(laissez-faire,最為重視勞動市場需求變化,

可彈性有效改變外勞名額與引進程序,政府僅扮演協調者角色,

如英國、愛爾蘭、義大利等國)、「總額管制型」(quotas,政府自行 決定外勞總額上限,甚至需以法律明定總額上限,再依照上限規 定進行審查,如美國、奧地利等國)、「經濟導向許可費率型」

(Economic-Oriented permit fees,政府訂立各產業不同的引進外 勞人數上限與許可費率,如以色列、新加坡、韓國)。以下分別就美 國、以色列、奧地利、日本、韓國及新加坡其外勞名額控管機制做一 介紹。

一、美國

美國針對短期低技術外籍勞動力(亦稱為客工)進入美國就業 區分為兩種類別,一種是季節性農業工人,申請 H-2A 短期工作 簽證入境工作,另一種是季節性非農業工人,申請的是 H-2B 短期 工作簽證入境就業。H-2B 簽證的核發訂有每年 6 萬 6 千名的總額 限制,H-2A 簽證雖然沒有訂總額限制,但訂有條件限制及工作規 範限制其使用。(Hanson, 2009)

H-2A 簽證允許短期外籍勞動力進入美國從事農業勞動工作,

美國勞動部訂出引進H-2A 外籍勞工的許可原則包括:第一,需 國內有缺工情形,雇主招募不到美國國內工人,第二,外籍勞動 的就業不得對國內同質性工人的薪資和工作條件有負向影響。申請 H-2A 外籍勞工的雇主必須事先招募本國勞工,並與美國勞動部的

就業服務機構合作招募,且雇主必須提供 H-2A 外籍勞工與當地 工人相同的薪資,以及提供住宿、交通及其他必要津貼等措施。

美國H-2A 簽證每年核發人數在過去二十年呈現不斷上升趨 勢,上升趨勢直到2008 年金融風暴後才下降,2010 年 H-2A 簽證 的新核發人數為5 萬 6 千人,在美國合格持有 H-2A 簽證的總人數 有7 萬 9 千人。然而,H-2A 的外籍勞動力卻占美國國內農場就業 人數相當小的比例,這也引發批評者認為 H-2A 的制度無法符合 美國農業雇主的需求,但亦有論者認為,這是因為美國國內非法 外籍勞工人數眾多,其願意接受比合法外勞更低的薪資條件,使 得美國農場有很大比例是雇用非法外籍勞工。

H-2B 簽證允許外籍勞動者進入美國從事短期非農業的勞動工 作,同樣的,引進H-2B 外籍勞動的原則必須是在招募不到美國國 內工人的前提之下,且不得對本國同質性工人的薪資和工作條件 有負向影響,雇主支付給H-2B 外籍勞工的薪資亦不得低於當地最 低工資的水準。H-2B 與 H-2A 簽證的停留時間均不得超過三年,

且 除 非 出 境 超 過 三 個月 後 再 入境 ,否則到 期亦 無法申請 展 延 。 (Bruno, 2012)

H-2B 外籍勞工引進訂有總額管制量,訂於美國的「移民改革 與控制法令(Immigration Reform and Control Act)」當中,每年核 發的H-2B 簽證人數不得超過 6 萬 6 千人,其中一半的名額會在每 年4/1 之前開放申請,另一半的名額在每年 10/1 前開放申請。然而 2005 年 美 國 國 會 通 過 的 「 The Save Our Small and Seasonal Business Act (SOSSBA)」法案中,將 H-2B 的管制總量不計入到期 申請展延的H-2B 外籍勞動者,使得總量實際上更為寬鬆。當時法 案的通過,有將近 150 個國會議員共同連署提案,這在美國國內 引發爭論,認為這將使總量管制過於寬鬆,無法達成管制低技術 外籍勞動力的政策效果,更使得 2007 年 H-2B 簽證核發人數達到 13 萬人的最高峰。2008 年美國國會對此立法修正案提出討論,但 在眾多商業利益團體的遊說之下,修正提案並未通過,目前仍然 維持寬鬆的總量計算。(Bruno, 2012;Seminara, 2010)

美國國內某些特定行業的雇主對 H-2B 外籍勞動力的需求有 增無減,這些行業包括園藝業、森林業、住宿旅館業與觀光業、海鮮 加工業、餐飲業、遊樂園,以及營建業等。美國雇用H-2B 外籍勞動

力的雇主強烈表達需要更多的H-2B 勞工,且表示美國國內季節性 工人缺工問題嚴重,因而對美國國會持續進行遊說。然而,美國國 內在金融海嘯過後,失業率高漲,開放低技術外籍勞動力與保護 美國國內工人就業兩者之間互相衝突,持續引發爭論,制訂 H-2B 總 額 的 美 國 國 會 , 則 成 為 不 同 利 益 團 體 遊 說 角 力 的 場 所 。 (Seminara, 2010)

二、以色列

以色列外籍勞工數量已占總就業人口 9%的比例,在某些行業 類別外籍勞工已佔有主要地位。2010 年外籍勞動就業者達 8 萬 8 千 人以上,其中有超過 2 萬 3 千人人是合法的跨越邊界工作者(主要 為巴勒斯坦人),此外,更有高達 11 萬 5 千人為無照外勞,2 萬 5 千人為無照工作的巴勒斯坦人,3 萬 3 千名的外國政治避難者,其 中政府開放合法外勞雇用行業為家庭照護部門、農業和營建業部門,

無照外勞則多在家庭幫傭、營建業和服務業工作,政治避難者則多 在旅館業謀職。

以色列1991 年制訂「外籍勞工法」,開放外籍勞工來以色列就 業,當時以色列營建業及農業面臨缺工問題,政府開放雇主得以 從國外雇用工人。以色列政府為了控管外籍勞工雇用,對開放外勞 的部門制訂總量管制,農業部門總量管制訂於 1993 年,營建業總 量制訂於1994 年,總量制訂基於雇主需求而定。1990 年代末期營 建業工作開始衰退,照護業開始雇用外籍勞工,自 2002 年起,以 色列的照護外勞成為雇用最多外籍勞工的部門,且雇用呈不斷上 升趨勢。

目前以色列只開放三個部門引進外籍勞工,分別為照護業、營 建業以及農業,除照護業未訂定總額管制外,營建業及農業部門 皆 訂 有 總 額 。 總 額 是 由 以 色 列 的 產 業 貿 易 勞 動 部(Ministry of Industry, Trade and Labour)所制訂,並核發就業許可證。

在以色列不同部門的外勞彼此之間不能互相轉換,外勞最長 居留期間為5 年 3 個月。以色列對雇用外籍勞動雇主課徵雇用費,

以色列的雇用費高於 OECD 所有國家所課徵的費用,課徵高額費 用是為了增加外勞雇用成本,降低雇主雇用外籍勞動的誘因,並

勞雇用費逐年增加,在 2009 年達到高峰,其中營建業的外勞雇用 費最高,幾乎是雇用薪資的三分之一,且規定不能從薪資當中扣 除。

由於以色列國內對於引進外勞對於國內就業市場之影響評估 文獻多發現,外勞引進對於以色列營建業部門的本國勞工(尤其是 阿拉伯勞工)就業有排擠效果,工資亦有惡化現象。(Zussman and Romanov, 2003;Gottlieb and Amir, 2005)以色列政府對於外籍勞 動可能產生本國就業排擠效果,尤其會影響以低技術勞工為主的 營建業部門,也做出了必要的措施。以色列營建業外勞總額數量從 2003 年起逐年降低,2004 年起低教育程度的阿拉伯男性進入營建 業部門就業比例逐年上升。以色列政府在決定營建業及農業的外勞 總額時,亦會考慮外勞引進對國內該部門不同類別勞動者的就業 影響。

目前以色列農業、營建業及照護業三部門相關總量管制措施如 下:

1. 農業

以色列外勞雇用的第二大部門為農業部門,2010 年的總量管 制 為 26,000 人 , 以 色 列 的 農 業 與 農 村 發 展 部 (Ministry of Agriculture and Rural Development, MARD) 決定外籍勞工的就業 許可核發,其總量決定主要是基於雇主對工人的需求及收成量等 因素。

2. 營建業

在營建業部門外勞只能在特定四十個機構被雇用,且只能受 雇於特定的wet work 產業 (類似於我國的 3K 產業),營建業的承 包商向合法登記的外勞人力公司雇用外勞,政府會發給每間合法 的外勞人力公司一定的許可配額,營建業雇主雇用外勞必須經過 申請,核准才可雇用。2010 年營建業的總量管制名額為 7000 人,

目前營建業外勞僅佔所有外勞的8%,總量仍呈現供不應求的情況。

3. 照護業

目前以色列雇用最多外勞的部門是照護業,主要為從事年長 者及身心障礙者之居家看護,照護業的外勞總額並沒有預先決定。

2010 年有 54,000 人登記為照護外勞,所有外籍看護工都必須在有 執照的照護機構登記,有需求的病患家庭也必須在照護機構登記 申請。(OECD, 2011;Kemp, 2010)

三、奧地利

2010 年奧地利境外出生就業者佔奧地利總勞動人口比例約為 17%,這在 OECD 國家裡面算是比重相當高的國家,這些境外出 生就業者主要分為三個部分,第一是所謂的客工(guest worker),

主要來自於前南斯拉夫國家和土耳其,從二次大戰後就因經濟擴 張及奧地利國內的勞動需求流入奧地利就業,也包括客工持續過 來依親的家人;第二是尋求政治庇護的難民,大部分來自於前南 斯拉夫和東歐國家,主要是前蘇聯時期鐵幕統治下的難民;第三 是自1995 年奧地利加入歐盟後,歐盟會員國間自由的移民流動,

目前這些歐盟內部的移民流動與日俱增。(Krause and Liebig, 2011) 奧地利對外勞採取管制措施,1993 年奧地利制訂外勞工作許 可證制度,除了對認可的政治難民、歐洲經濟體成員採取完全開放 其進入奧地利勞動市場就業,其他新進外勞(尤其是非歐洲經濟體 成員)則必須要申請工作許可證才能在奧地利就業,外勞申請工作 許可證時還必須通過相關勞動市場的測試,雇主雇用外籍勞動時 也需申請許可。

奧地利引進外勞主要有下列4 個原則,包括國內企業需求、不 得影響本國勞工就業機會而造成失業、不得使國內勞動條件(如工 資與工時等)發生不利影響,及應使外勞得到同等待遇,保障其 工作與生活權益。其重要的緩衝機制為當外勞來奧地利工作時日漸 久,家眷得以依親名義進入並融入當地生活,降低外勞脫逃比率。

(馬財專、余珮瑩,2008)

在外勞總額管制的部分,奧地利的外勞工作許可證制度當中 明訂,新進外勞核准的許可證數量需符合全國總額管制,此總額 管制是以奧地利外勞人數(不包括歐洲經濟體內部之移民及認可之 政治難民)佔全國勞動人口的比例來訂定,此比例不能超過 7%。在

過去十年,奧地利的外勞比例均未超過此標準,2010 年的比例約 為 6%。若未來外勞雇用比重超過 7%,奧地利的勞動與就業部 (Ministry of Employment)仍可用特別條例的規定增加額外的工作 許可證核准,只要外勞佔全國勞動人口比重不超過 8%即可。此外,

奧地利對國內各行政區域依照當地人口比例的不同亦制訂不同的 外勞數量管制,但這項外勞區域數量管制在 2011 年新頒佈的辦法 中遭廢止。

事實上,奧地利的外勞限制在過去十五年有逐漸放寬的趨勢,

主要是來自於歐盟國家對歐盟國內部移民流動及依親限制的放寬。

奧地利的總額管制制度,對於非歐洲經濟體國家的外勞雇用數量 做出總量限制,尤其是對想要依親的家屬,在總量限制下可能必 須等上五年,才能進入奧地利依親,但奧地利適用歐盟法令後,

對歐盟國內部移民流動及依親限制進一步放寬,使五年的等待期 可縮短為三年。再加上 2004 年歐盟會員國增加中東歐八個國家,

使得總額管制政策因不計入歐洲經濟體國家,總額管制的總額實 際上已被侵蝕而更為放寬。(Krause and Liebig, 2011)

四、日本

日本的外勞政策僅允許專門技術領域之外國人進入日本就業,

原則上禁止相對低技術藍領勞動力進入,日本於「出入國管理及難 民認定法」(簡稱入管法)當中規定外國人居留資格僅限於具特別知 識及技能之外國人。然而為因應中小企業勞力不足問題,外勞另外 得以「研修生」及「技能實習」之名義入境,研修生短期技術訓練結 束後,企業主可與其簽訂勞動契約,從事技能實習,居留期限為 三年。研修生及技能實習制度雖解決日本中小企業勞動力不足問題,

然而實際運作狀況卻是技能實習生或研修生並未學習特殊技能,

只是以技能實習為名義從事勞動條件低劣的藍領工作。

2009 年日本通過修正「出入國管理及難民認定法」,原本的技 能實習制度終止,將新技能實習制度入法,當中增定「技能實習訓 練」的居留身份類別,並將研修生制度立法化,從此技能實習生及 研修生亦同等適用日本國內勞動法規規範,同時規定雇主不得從 技能實習生及研修生帳戶中以不合理名義扣錢收取額外費用,並 需 提供訓練 課 程 ,加 強 技能 實 習 制度 管 理並提升 運 作 透 明度。

(Watanabe, 2010)