建立外籍勞工引進對國內整體經濟與社 會效益之制度化評估機制

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行政院勞工委員會職業訓練局

建立外籍勞工引進對國內整體經濟與社 會效益之制度化評估機制

〈本研究受行政院勞工委員會職業訓練局補助〉

委辦單位:行政院勞工委員會職業訓練局 執行單位:致理技術學院

中華民國 101年08月15日

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摘要

本計畫主要研究目的為評析我國缺工情況、引進產業外勞與社 福外勞引進對我國整體經濟與社會效益之影響,以及建構我國外 勞總額警戒機制,並據以檢視現有在台外勞人數是否適當。

整體來說,國內基層人力缺工情況仍較其他職類別嚴重,且有約 六成五的廠商認為缺工情況已經影響到其生產面。此外,多數缺工企 業認為自身提供的工作條件不差於其他廠商,所以不願提高待遇或 改善工作條件,以解決缺工問題。

在引進產業外勞的影響分析部分,雖然總體資料分析結果顯 示外勞的引進可能會提升我國企業投資、研發支出以及國內勞工的 薪資條件,但對個別廠商的問卷調查結果顯示引進外勞對於投資、

自動化生產、研發等生產面的影響不大,但在增加利潤與降低勞動 成本方面的影響則較為明顯。此外,總體資料分析發現引進外勞會 降低本國基層人力之工時,而從問卷調查結果則顯示引進外勞對 其所雇用之本勞的勞動條件影響不大。但至於面臨類似金融海嘯這 種全球性的不景氣,多數廠商則會以減少外勞加班時數為主要因 應措施,規模較大的廠商另會以放棄引進已經申請到的外勞名額 以及減少新增申請名額,來降低勞動成本。

  在社福外勞部份,多數受訪者不願雇用本勞的原因在於本勞的 費用太高,又無法24 小時照護。此外,受訪者對外籍看護的照護品 質多數表示滿意,主要的困難在於常常會有溝通面的困擾。未來若不 能繼續使用看護,則多數家庭仍選擇以家人來照護受照顧者。透過總 體指標與問卷調查得知,僱用外籍看護對本國婦女的就業的影響有 限。

最後,本研究參考他國經驗與國內文獻,並透過德菲法專家 問卷調查,建立我國產業外勞與社福外勞總額警戒機制。在產業外 勞部分,綜合警戒指標分數為-0.34,落在「綠燈」範圍,顯示目前 在台產業外勞人數尚屬合理。至於個別指標部分,於「產業外勞所

(3)

在社福外勞部分,雖然「因料理家務而未參與勞動市場人數增 加率」、「本國居家服務員人數增加率」、「社福外勞行蹤不明人數增 加率」與「外勞所涉勞資爭議件數增加率」等個別指標出現異常,但 綜合警戒分數為-0.16 分,屬「綠燈」範圍,顯示目前在台社福外勞 總額尚無增減調整之需要。

根據上述研究成果,本研究提出幾點政策建議:1.協助企業 改善工作環境,提高夜班津貼,以解決基層人力短缺問題;2.及 早推動長期照護保險,解決國人長照需求;3.改善外勞入境後的 管理機制,以減少行蹤不明人數,並避免發生勞資爭議;4.落實 外勞為補充性人力的政策原則,避免企業為降低勞動成本而濫用 外勞配額;5.持續改善外勞總額警戒機制,以發揮更大政策回饋 效果。

關鍵字:人力短缺、外籍勞工、總額警戒指標

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目錄

中華民國 101 08 15 ... I

摘要 II

本計畫主要研究目的為評析我國缺工情況、引進產業外勞與社福外勞引進對我國 整體經濟與社會效益之影響,以及建構我國外勞總額警戒機制,並據以檢視現 有在台外勞人數是否適當。 ... II

本計畫主要是評析產業缺工情況、產業外勞與社福外勞引進對我國產業之影響以 及建構我國外勞總額之警戒機制,並據以檢視現有在台外勞人數是否適當。茲就

每一議題的主要結論與政策建議,說明如下: ... 187

第一節 結論 ... 187

一、本國產業缺工情況 ... 187

第二節 政策建議 ... 189

表目錄

1-1 受訪企業產業類別 ... 8

(5)

1-2 受訪企業所在地 ... 9

1-3 受訪企業外勞引進來源 ... 9

1-4 德菲法問卷 30 位專家學者名單 ... 14

2-1  工業及服務業歷年空缺概況 ... 18

2-2  各行業廠商短缺員工概況 ... 19

2-4  各職類別歷年短缺員工概況 ... 24

2-5   100 年各行業別基層人力短缺概況 - 事務工作人員 ... 27

2-6   100 年各行業別基層人力短缺概況 - 服務及銷售工作人員 ... 28

2-7   100 年各行業別基層人力短缺概況 - 技藝有關工作人員、機械設備操作及 組裝人員29

2-8   100 年各行業別基層人力短缺概況 - 基層技術工及勞力工 ... 30

2-9  各行業廠商短缺員工平均持續時間 ... 32

2-10 101 1 月各職業別中新登記求職、求才人數與求供倍數 ... 33

2-11 各行業廠商短缺員工主要原因 ... 34

2-12   99 年基層勞動力未能推介就業之原因 ... 36

2-13   99 年基層勞動力求才機會未能補實之原因 ... 37

2-14 企業願意支付職缺員工之最低薪資 ... 40

2-15 99 年各行業受雇員工平均經常性薪資 ... 41

2-16 99 年受雇員工平均經常性薪資與企業願意支付職缺員工之最低薪資比 42

(6)

2-17  各職業別廠商短缺員工需夜間工作之比例 ... 43

2-18  我國外籍勞工引進情形 ... 46

2-19 產業外勞人數佔就業人數比重 ... 50

2-20 廠商目前主要的缺工職類別(可複選) ... 51

2-21 企業認為造成基層人力短缺的最主要原因 ... 52

2-22 造成廠商短缺基層人力未能補足的原因(可複選) ... 52

2-23 同意因工作環境比較差與工作具危險性造成短缺人力無法補足的企業對 於改善工作環境的意願統計(可複選) ... 53

2-24 同意因需要加班與夜間工作造成基層人力未能補足的企業對於提高夜間 津貼的意願統計(可複選) ... 54

2-25 企業打算將生產線外移,來解決基層人力不足問題 ... 54

2-26 企業因基層人力短缺問題,造成生產數量減少的情況 ... 55

2-27 廠商面對金融海嘯時在外勞聘僱方面所採取之因應措施 - 按廠商規模別 檢視 56

2-28 未來若遇到經濟不景氣,貴公司在外勞聘僱方面可能採行的因應措施- 以規模別來檢視 ... 57

2-29 因政策或法令改變使致外勞名額縮減,企業可能採行的因應措施 採企- 業規模別檢視 ... 59

3-1   OECD 國家外籍與境外出生勞動人數(存量)之成長率 ... 64

3-2   OECD 國家短期勞動移民流入量 ... 65

3-3 歐盟國家境外出生就業者就業變動情形 ( 按行業分 ) :變動最大前十行

(7)

業, 2008 2010 ... 67

3-4 美 國 境 外 出 生 就 業 者 就 業 變 動 情 形 ( 按行 業分 ) :變 動最 大前 十行 業, 2007 2010 ... 68

4-1 新加坡國民生產毛額之分解 ... 94

4-2 產業外勞影響評估指標之說明 ... 100

4-3 產業外勞影響評估指標之資料來源 ... 103

4-4 社福外勞影響評估指標之說明 ... 106

4-5 社福外勞影響評估指標之資料來源 ... 106

4-6 產業外勞與各項總體指標之相關係數 ... 109

4-7 引進外勞對本國籍員工勞動條件之影響 ... 110

4-8 引進外勞對本國籍員工加薪幅度與晉升機會之影響 ... 111

4-9 引進外勞對本國籍員工加班工時、夜班工時以及職業災害方面之影響 111.

4-10 影響企業投資決策因素-第一大影響因素 ... 114

4-11 影響企業投資決策因素-第二大影響因素 ... 114

4-12 引進外勞之對企業其他方面之影響 ... 116

4-13 引進外勞對企業營業收入、國內投資以及海外投資方面之影響 ... 118

4-14 引進外勞對企業研發支出、設備自動化以及生產線外移方面之影響 . . 119

4-15 引進外勞對企業研發支出、設備自動化以及生產線外移方面之影響 . . 120

4-16 引進外勞之後,企業曾經面臨問題 ... 121

4-17 社福外勞與總體各變數之相關係數 ... 122

(8)

4-18 簡單線性迴歸方程式模擬結果 ... 123

4-19 雇主從未考慮僱用本國籍看護原因 ... 126

4-20 原先僱用本國籍看護工離職之原因 ... 126

4-21 受訪者認為本國看護工合理支付費用範圍 ... 126

4-22 受訪者僱用外國籍看護工 ( 外勞 ) 後,被照顧者的生活照護的改善情況127

4-23 受訪者認為僱用外國籍看護工 ( 外勞 ) 的優點 ... 127

4-24 受訪者認為僱用外國籍看護工 ( 外勞 ) 的缺點 ... 128

4-25 雇用外勞前後,主要照顧者為親友、家人者工作情形 ... 129

4-26 因為政策或法令修改,導致受訪者家裡無法繼續使用外籍看護工,受訪 者因應措施 ... 130

4-27 因為政策或法令修改,導致受訪者家裡無法繼續使用外籍看護工,主要 照顧者與被照顧者的關係 ... 130

5-1  工作准證勞工的核配比例 (FOREIGN WORKER QUOTAS) 與勞工稅 ... 145

5-2 外勞稅和外勞比例的逐步調整預定表 ( 直到 2013 7 ) ... 148

5-3 德菲法的工作步驟 ... 157

5-4 原先規劃產業外勞與社福外勞總額之警戒指標 ... 159

5-5 第一回合受訪專家認為政府有無必要建立產業外勞總額警戒指標 ... 161

5-6 第一回合受調專家對各項產業外勞總額警戒指標之看法 ... 163

5-7 第一回合受訪專家認為政府有無必要建立社福外勞總額警戒指標 ... 164

5-8 第一回合受調專家對各項社福外勞總額警戒指標之看法 ... 165

(9)

5-9 第一回合受調專家是否贊同以下列方式來判定警戒指標值是否出現異常 而需採取因應措施 ... 166

5-10 第二回合受調專家對各項產業外勞總額警戒指標之看法 ... 169

5-11 第二回合受調專家對各項社福外勞總額警戒指標之看法 ... 171

5-12 最終建議產業外勞與社福外勞總額之警戒指標 ... 173

5-13 產業外勞總額之警戒燈號 ... 184

5-14 社福外勞總額之警戒燈號 ... 185

圖目錄

1-1 研究架構 ... 4

1-2 受訪者戶籍 ... 10

1-3 受訪者僱用外籍看護年數 ... 10

1-4 受訪者年齡 ... 10

1-5 教育程度 ... 11

(10)

1-6 受訪者是否有未成年小孩 ... 11

1-7 全家平均每月所得 ... 12

1-8 受訪者目前工作身份 ... 12

1-9 受訪者性別 ... 13

2-1 86 年至 100 年台灣人力缺工情況 ... 17

2-2 86 年至 100 年工業與服務業空缺狀況 ... 19

2-3 台灣 92 年至 100 年基層人力短缺情形 ... 25

2-4 產業外勞人數佔就業人數比重 ... 51

3.1   OECD 國家外籍勞動人數比重與失業率 (2008) ... 71

3.2   OECD 國家外籍勞動人數比重與人均所得 (2008) ... 72

3.3   OECD 國家外籍勞動人數比重與經濟成長率 (2008) ... 73

3.4   OECD 國家外籍勞動人數比重與平均薪資成長率 (2008) ... 74

4-1 外籍勞工數量與對外投資金額 ... 86

4-2 雇主是否有嘗試聘僱本國看護工 ... 124

4-3 之前有僱用但後來不僱用本國籍看護原因 ... 125

4- 4 聘僱外籍看護工之前,主要照顧者與被照顧者關係 ... 129

4-5 若無法使用外籍看護工,對未來主要照顧者工作的影響 ... 132

5-1 製造業與營造業合計之非專技人力缺工人數增加率 ... 175

5-2 製造業與營造業合計之本國非專技人員薪資增加率 ... 176

5-3 製造業與營造業合計之本國非專技人員總工時增加率 ... 176

(11)

5-4 本國非專技人員失業人數增加率 ... 177

5-5 產業外勞行蹤不明人數增加率 ... 177

5-6 產業外勞職災增加率 ... 178

5-7 外勞犯罪人數增加率 ... 178

5-8 外勞所涉勞資爭議件數增加率 ... 179

5-9 警政署與移民署用於查緝行蹤不明外勞人力之增加率 ... 179

5-15 社福外勞行蹤不明人數增加率 ... 183

5-16 雇主雇用社福外勞違反就服法被罰件數增加率 ... 183

(12)

第一章緒論

第一節研究動機與目的

引進外勞固然能解決一國勞力短缺的問題,但其對本國勞工 就業機會的排擠、對國內人才養成的抑制、對社會整體面的影響等,

皆不容忽視。因此,各國在處理勞力短缺問題時,大都是將引進外 勞當作是最後不得不的選擇,亦即是在沒有其他解決方法的情況 下才會開放引進。我國亦是如此,《就業服務法》第四十二條明文規 定「聘僱外國人工作,不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民 經濟發展及社會安定」。據此原則,我國政府對於引進外勞的態度 十分審慎,不僅設有總額控管機制外,也要求企業在引進產業外 勞之前必須以合理的薪資與勞動條件,辦理國內招募。此外,對於 個別廠商進用外勞人數與本勞人數之比例,也依所屬產業特性訂 有比例上限。

儘管如此,國內部分勞工團體或專家學者對於引進外勞的影 響仍有疑慮,他們認為引進外勞是造成國內基層勞工失業,或薪 資無法上漲的重要因素,進而呼籲政府應減少外勞引進。另一方面,

國內雇主團體則強調外勞所從事的工作都是國人不願從事的辛苦 工作,若無此補充人力,則不僅企業無法營運,國人就業機會也 會因此流失,因此,他們主張政府不僅不應減少,反而該增加外 勞引進數量,而這種論調也獲得部分專家學者的支持。

上述勞資雙方與不同專家學者之間的爭議,不僅造成勞資關 係緊張,也影響我國外勞政策之規劃,而爭議之所以產生的主要 因素之一是既有總額控管機制未能有效運作。有鑑於各國在處理外 勞總額時皆會面對國內相關利益團體的質疑,我國在就業服務法 第52 條特別規定中央主管機關應建立「外籍勞工聘僱警戒指標」,

並依此指標,由中央主管機關邀集相關機關、勞工、雇主、學者代表 協商每年引進外籍勞工之總人數。雖然勞委會已邀集全國性勞資團 體、學者專家、政府機關共同組成「外籍勞工政策協商諮詢小組」,

每 3 個月定期共商重要外勞政策,但在建立警戒指標方面卻無具 體進展,導致該小組無法依據警戒指標協商外勞總額。

另一造成勞資爭議的因素是欠缺引進外勞之後的影響評估。綜

(13)

即雙方都認為我國該引進多少外勞,應以引進之後的影響為主要 參考依據。在此共同立論邏輯上,彼此的差異就在於對影響的認知 不同。勞工團體認為引進外勞對本國勞工不利,而雇主團體認為是 有利的。事實上,不僅外勞總額的爭辯是如此,勞雇雙方對於外勞 名額的分配、以及應否延長外勞在台工作期限等外勞政策議題的討 論,都是基於各自對於政策影響的不同認知。因此,要化解勞資雙 方與專家學者對外勞議題的爭議,政府首要之務便是針對引進外 勞之影響進行系統性的評估,並將評估結果告知外勞政策之利害 關係人,使大家能在周延的實證基礎上進行政策討論。

雖然我國開放引進外勞已歷經多年,但迄今仍未就引進外勞 對國內整體經濟與社會效益之影響建立完整的影響評估機制。雖然 勞委會與政府相關單位已針對相關議題多次委託專家學者進行專 題研究,而部分研究也提出一些評估方法,惟政府相關單位並未 就這些評估方法加以整合,而且大多數評估方法都是研究者基於 專業角度所建構,缺乏利害相關團體的參與,以致這些評估方法 能否為勞資雙方接受,仍有待商榷。欠缺對引進外勞影響之評估機 制不僅無法充分回應外界對外勞議題的疑慮,也無法將評估結果 提供政府相關單位與勞資雙方在研議外勞政策之參考。

展望未來,受到人口老化與少子化的影響,國內產業發展所 需之基層人力,以及家庭與看護機構所需之照護人力仍會面臨短 缺的問題,故政府在可預見的未來仍須持續引進產業外勞與外籍 看護工。因此,本計畫主要研究目的就是建立外勞引進之影響評估 機制與外勞總額警戒機制,並進行實際評估與警戒。以作為後續整 體外勞政策檢討及規劃之參考。此外,隨著經濟景氣波動頻繁,國 內缺工情形的變化情勢不僅攸關國內企業經營,也是政府研擬外 勞政策的重要參考依據,因此,本研究也將就此議題進行分析。

第二節研究內容

為達成此計畫目標,本計畫主要研究內容包括:

(1) 分析國內基層人力短缺與外勞引進情形,除藉由歷史 資料粗略釐清二者的關連性之外,更重要的是瞭解廠商對 近期缺工情況的預期,以及未來若面臨缺工可能之因應作 為。

(14)

(2) 蒐集他國資料,瞭解各國外勞引進情形,尤其是在金 融海嘯前後之變化。此外,本研究也將在資料許可範圍內 蒐集分析其他國家對外勞總額之控管機制與實施結果。

(3) 蒐集分析國內外文獻,瞭解各國政府單位與專家學者 在評估引進外籍基層人力之影響時,所採用的評估方法與 評估結果。

(4) 建立引進外勞之影響評估機制,其內容至少包括確立 評估指標的內涵與資料來源,以及評估方法。為配合外勞 政策目標與委託單位需求,評估指標至少涵蓋對於本國勞 工工作機會、勞動條件、產業人力供需、重大投資影響及產 業經濟發展等面向。

(5) 根據前一項所建立的機制,評估各類別外籍勞工引進 人數增減對整體經濟與社會發展之影響,並依據評估結果 研提具體外勞政策建議,並且對於未來影響評估機制之推 動也提出具體建議。。

(6) 參考前項評估結果與其他國家經驗,並蒐集政策相關 利害關係人的意見,建立我國外籍勞工聘僱警戒指標與警 戒機制,其內容包括指標項目與資料來源、警戒機制之操 作方法、以及警戒結果之政策回饋機制。

(7) 根據前一項所建立的機制,評估我國外勞總額之合理 性,並提出必要之政策建議。

第三節研究架構

建立引進外勞的影響評估機制與總額警戒機制是本計畫最主要 的二項工作,而且二者的關連性極高。理論上,外勞總額需要警戒 的主要原因是擔心無法達到預期政策目標,甚至出現有損本國勞 工權益的負面效果。因此,影響評估的結果應做為總額警戒的重要 參考依據,而評估指標與警戒指標也應涵蓋相同構面。惟二者操作 機制與時效性的要求不同,故實際採用的指標內容會有所差異。依 據上述原則,本研究針對外勞影響評估與總額警戒所規劃的研究 架構如下:

(15)

 表示產業外勞與社福外勞共同適用之構面

∆ 表示僅產業外勞適用之構面

表示僅社福外勞適用之構面

1-1 研究架構

(16)

在影響評估方面,本研究參照就業服務法第 42 條所列引進外 勞的基本原則,以及國內外文獻的評估經驗,將「對本國勞工的影 響」、「對企(產)業/雇主的影響」、「對社會的影響」等三個層面列 入評估範圍。其中,對本國勞工的影響之主要評估構面包括工作機 會、薪酬、勞動條件、職務晉升等;對企(產)業/雇主的影響則包 括人力供給、僱用成本二項共同構面,僅適用於產業外勞的國內企 業經營狀況與生產技術,以及僅適用於社福外勞之雇主就業行為 等評估構面;對社會的影響主要評估構面包括涉及外勞之勞資爭 議、外勞基本權益維護、社會治安、以及僅適用於社福外勞之失能者 照護等。

有鑑於外勞人數增加已迫使政府必須投入極大的人力與物力,

而社福外勞引進是否會影響國內長照制度的實施,也已成為重要 政策議題,因此,除上述三個層面之外,本研究特別將「對政府的 影響」列入評估範圍,而評估構面包括政府所投入的公務(含警 政)人力與經費,以及對長照制度規劃與實施之影響。

確定上述評估構面之後,本研究藉由文獻分析、專家座談與深 度訪談等方式,進一步選定各構面所含之評估指標,並進行實際 評估。

在外勞總額警戒方面,本研究考量的層面與上述影響評估相同,

亦即本研究是以引進外勞對本國勞工、企(產)業/雇主、社會與政 府等四個層面的影響,做為外勞總額警戒依據。至於每個層面所涵 蓋的構面與具體警戒指標的選擇,則將參考影響評估結果,國內 勞資政學各界代表的意見,以及其他國家外勞總額控管的經驗。由 於影響評估未來可能會由職訓局採不定期委外進行的方式辦理,

而總額警戒則可能會配合每次召開「跨國勞動力政策協商諮詢小 組」會議的時程,由職訓局自行辦理,二者的操作機制與時效性需 求不同,故所採用的指標內容也會有所差異。1

第四節研究方法

針對上述研究內容,本計畫的研究方法包括:

(一)文獻回顧

(17)

針對本研究所涵蓋之議題,整理國內外相關文獻。在國外文獻 部分,由於國內介紹分析韓國、新加坡外勞政策的文獻相對較多,

故本研究除了廣泛介紹 OECD 國家外籍人力引進經驗外,將重點 介紹愛爾蘭、英國、奧地利、以色列、以及日本的相關政策。

(二)次級資料分析

本研究主要利用利用政府相關部會所提供之次級資料,蒐集 並分析外勞引進人數增減、本國勞工就業機會、勞動條件、產業人力 供需及經濟發展等資料,以瞭解引進各類外勞對國內就業市場供 需情勢與勞動條件、以及我國經濟、產業與社會發展之影響。

(三)雇主問卷調查

本計畫問卷調查分為二部分,第一部分調查對象是針對引進 產業外勞的廠商,主要調查內容包括(見附錄一):

(1)廠商人力需求、缺工情形與原因以及因應措施。

(2)引進外勞對於廠商之營運影響及勞動力補充情形。

(3)廠商聘僱外勞前、後,勞動條件之變化情形。

(4)廠商引進外勞後之正負面效益與成本分析。

(5)廠商重大投資決策之影響因素中,外勞引進與否對重大決 策之影響評估。

(6)過去金融海嘯時在聘僱外勞方面採取的因應措施,以及未 來景氣不佳時可能採行的因應措施。

第二部分調查對象是引進社福外勞的雇主,主要調查內容包 括(見附錄二):

(1)當初僱用外籍看護工,而不僱用本國看護工的原因。

(2)雇用外籍看護工之影響,包括對家中失能者的照顧,以及 家人進入職場工作之影響。

(3)若禁止雇用外籍看護工,則可能採行的因應措施。

上述部分內容理應詢問被照顧者,因受照顧者多為失能者,

可能無法填答,因而將增加相關問項於原來之問卷中,協請雇主 回答。

其中企業外勞部分,依縣市與產業別分層抽樣,名冊由職訓

(18)

局提供,採郵寄方式,回收有效樣本數為570 份。社服外勞部分,

依縣市別比例抽樣,名冊由職訓局提供,採電訪方式,回收有效 樣本數為100 份。

在企業外勞部分,本次問卷調查回收有效樣本,以「金屬製品 製造業」最多占31.1%,「基本金屬製造業」次之占 11.8%,如表 1- 1 所示。

(19)

1-1 受訪企業產業類別

產業類別 家數 百分比

食品製造業

26 4.6%

飲料製造業

1 0.2%

紡織業

37 6.5%

成衣及服飾品製造業

2 0.4%

皮革、毛皮及其製品製造業

1 0.2%

木竹製品製造業

2 0.4%

紙漿、紙及紙製品製造業

5 0.9%

印刷及資料儲存媒體複製業

5 0.9%

化學材料製造業

11 1.9%

化學製品製造業

6 1.1%

橡膠製品製造業

22 3.9%

塑膠製品製造業

44 7.7%

非金屬礦物製品製造

10 1.8%

基本金屬製造業

67 11.8%

金屬製品製造業

177 31.1%

電子零組件製造業

22 3.9%

電力設備製造業

5 0.9%

電腦電子產品及光學製品製造業

6 1.1%

機械設備製造業

35 6.1%

汽車及其零件製造業

18 3.2%

其他運輸工具製造業

8 1.4%

產業用機械設備維修安裝業

5 0.9%

家具製造業

2 0.4%

其他製造業

53 9.3%

總和

570 100.0%

資料來源:本研究整理。

(20)

其中,企業所在地以北區最多占40.5%,中區次之占 35.6%,南 區第三占22.6%,東區最少占 1.2%,如表 1-2 所示。

1-2 受訪企業所在地

地區 家數 百分比

北區 231 40.5%

中區 203 35.6%

南區 129 22.6%

東區 7 1.2%

總和 570 100.0%

資料來源:本研究整理。

目前受訪者所使用外勞是以特定製程(3K)引進外勞最多,占 64.4%,以傳統製造業引進者次之,占 43.9%,如表 1-3 所示。

1-3 受訪企業外勞引進來源

申請名義 家數 百分比

特定製程(3K) 367 64.4%

特殊時程(3 班) 50 8.8%

重大投資 40 7.0%

傳統製造業 250 43.9%

非傳統製造業 8 1.4%

資料來源:本研究整理。

在社福外勞部分,調查資料顯示,本次接受調查之受訪者,以 戶籍在北區的比率最高,佔51.0%;東區的比率最低,僅佔 2.0%。家 中僱用外籍看護以1~3 年的比率最高,佔 39.0%;7 年以上的比率最 低,佔28.0%。接受調查之受訪者,年齡在 41~50 歲的比率最高,佔 32.0%;30 歲以下的比率最低,佔 2.0%。

訪者之配偶,年齡在41~50 歲的比率最高,佔 33.3%;31~40 歲

(21)

的比率最低,佔6.4%(如圖 1-2、1-3、1-4)。

1-2 受訪者戶籍

圖 1-3 受訪者僱用外籍看護年數

1-4 受訪者年齡

此外,本次接受調查之受訪者,教育程度為大學(專)的比率 最高,佔34.0%;研究所及以上的比率最低,佔 6.0%。受訪者之配偶,

(22)

教育程度為大學(專)的比率最高,佔 39.7%;研究所及以上的比 率最低,佔6.4% (如圖 1-5 所示) 。

圖 1-5 教育程度

調查資料顯示,本次接受調查之受訪者,沒有未成年小孩的比 率較高,佔76.0%;有未成年小孩的,佔 24.0%(如圖 1-6 所示)。本次 接受調查之受訪者,全家平均每月所得在 59,999 元以下的比率較高,

佔43.0%;100,000-119,999 元的比率最低,佔 7.0%(如圖 1-7 所示)。

1-6 受訪者是否有未成年小孩

(23)

圖 1-7 全家平均每月所得

調查資料顯示(如圖 1-8 所示),有工作的受訪者中,目前工作身 份為薪資受雇者(一般受僱員工)及自營作業者(自己開店或開公 司)的比率相當,各佔49.2%。調查資料顯示,本次接受調查之受訪 者,以女性的比率較高,佔62.0%;男性比率較低,佔 38.0%(如圖 1-9 所示)。

1-8 受訪者目前工作身份

(24)

1-9 受訪者性別

(四)德菲法專家問卷調查

由於選擇外勞總額警戒指標與建置警戒機制涉及專業判斷,

一般外勞雇主恐怕無法對相關問題提供有用的資訊,因此,本研 究就此部分將採德菲法專家問卷調查法,問卷發放對象為國內熟 悉外勞政策之專家學者,包括曾就相關議題進行專案研究或發表 論文之學者,以及曾擔任勞委會外勞政策諮詢協商小組委員之學 者,受調人數為30 人。表 1-4 所列為參與此次德菲法問卷調查之 專家名單。問卷主要內容為針對本研究所擬各項可能之警戒指標適 切性與相對權重,以及如何判定各項指標值是否異常,詢問受調 專家的意見(見附錄三)。此次德菲法問卷調查共進行二回合,受 調專家對於哪些警戒指標應被納入,共識性頗高,惟對各指標之 相對權重則看法較為分歧。

(五)深度訪談

為彌補次級資料分析與問卷調查之不足,以及考量問卷部分僅能 訪問到勞動需求層面,因而本研究另外針對雇主團體代表、勞工團 體代表以及社福團體代表進行深度訪談與實地考察,以促使本研 究之成果更為周全。訪談人數合計為12 人次(見附錄四)。

(六)召開座談會

為能集思廣益,結合理論與實務,本研究召開三場座談會,邀 請專家學者、業者、勞工團體代表參加。第一場座談會在2 月 21 日 舉辦,針對引進外勞影響評估機制(包含評估指標與評估方法)

與外勞人數之警戒機制(含警戒指標與操作方法)請與會者提供 意見。第二場次則是在確完成問卷設計之後召開,舉辦日期為3 月 1 日,主要是聽取與會者對問卷內容的意見,並進行必要之修改。

第三場次為在完成期末報告初稿時召開,舉辦日期為 7 月 13 日,

主要針對本研究所獲致的結論與建議,和與會者廣泛交換意見,

以充實研究內容,並確認研究結果的適當性(見附錄五)。

(25)

1-4 德菲法問卷 30 位專家學者名單

姓名 單位 姓名 單位

王宏仁 中山大學社會學系教授 徐廣正 文化大學勞工系副教授 王素彎 財團法人中華經濟研究院第

三研究所副所長

馬財專 國立中正大學勞工關係學 系副教授

王增勇 政治大學社工所副教授 張秋蘭 大葉大學人力資源暨公共關 係學系助理教授

成之約 政治大學勞工研究所教授 陳世哲 中山大學人管所教授 江豐富 中央研究院院經濟所研究員 陳正良 文化大學勞工系助理教授

吳惠林 中華經濟研究院研究員 黃仁德 政大經濟系教授

李健鴻 中國文化大學勞工關係學系 副教授

黃同圳 清雲科技大學教授 周玟琪 中正大學勞工系副教授 黃麗璇 中央大學經濟系教授

林佳和 政大法律系助理教授 詹火生 弘光科技大學老人福利與事

業系教授

林佳瑩 政治大學社會系副教授 劉士豪 銘傳財金法律學系教授

林祖嘉 政大經濟系教授 劉梅君 政治大學勞工所教授

林國榮 致理國貿系教授 劉黃麗娟 開南大學養生與健康行銷學

系助理教授

林淑慧 中正大學勞工系助理教授 鄭津津 中正大學法律系教授 林燦螢 文化大學勞工系助理教授 戴肇洋 台灣綜合研究院主任

徐美 台北大學經濟系教授 藍科正 國立中正大學勞工關係學系

副教授 註:按姓名筆畫排序

(26)

第五節 章節安排

本計畫研究報告分為六章,除本章緒論之外, 第二章分析當前 我國基層人力短缺與外國勞工引進情形,第三章參考 OECD 國家之 經驗瞭解其在金融海嘯之因應對策與各國外勞總額控管機制;第四 章為針對我國引進外勞之影響建立評估機制,並透過次級資料與問 卷調查,進行評估;第五章為建置我國外勞總額的警戒機制,並進 行評估;第六章則為結論與建議。

第二章我國基層人力短缺與外國勞工引進情形

(27)

受到經濟長期快速發展、高等教育普及、工作價值觀念的改變 以及少子化等因素之影響,願意從事製造業和營造業的國人相對 越來越少,使得基層勞動人力相當缺乏,常常出現缺工問題,造 成企業經營相當大的壓力,因而政府引進外勞,希望可以舒緩此 方面的問題。但由於外勞引進為採補充性及限業限量的方式,部分 企業常常反應數量上難以滿足他們的需求。由此可知,外勞引進與 本國基層人力缺工情況息息相關,因而本章節利用政府統計之次 級資料以及企業問卷調查的方式,瞭解目前基層人力缺工情形以 及本國外勞引進的情況。

第一節次級資料分析

一、整體產業人力短缺情況

由於經濟快速成長,教育水準提升以及人口成長趨緩等因素,

國內勞動市場自民國七十年代後期起,即出現全面性基層勞力短 缺現象。根據主計處統計資料顯示,民國 78 年國內整體產業缺工 率為8.44%,而其中製造業缺工率更高達 10.33%,營造業缺工率 亦有9.5%,勞動供需的不平衡,造成當時國內製造業於營造業之 平均實質工資上升。因此,政府在當年度核准引進約6 萬 5 千名外 勞,參與重大公共工程建設。爾後,在國內缺工問題的壓力下,政 府逐年開放外勞之引進,於民國80 年允許 6 種行業、15 種職業之 民間業者申請外勞,民國 81 年通過實施「就業服務法」,並以其作 為外勞管理與引進之法源依據,陸續開放各項外勞引進專案。整體 而言,在外勞政策的鬆綁以及部分產業的外移,加上國際經濟長 期低迷,國內廠商外銷訂單減少以及內需疲弱,造成台灣人力短 缺自 86 年起至 98 年呈現逐年減少的情況,人力短缺情況由平均 86 年 3.39%,下降至 98 年 8 月的 2.06%。

爾後,受到國內景氣好轉的影響,廠商用人需求明顯增加,

因而99 年 8 月受僱員工空缺人數較 98 年度大幅增加 5 萬 8 千人,

空缺率亦由98 年之 2.06%增為 2.81%,增加 0.75 個百分點,為自 91 年以來最高水準,但於 100 年因全球經濟景氣的不確定性,國 內廠商對勞動力僱用保持謹慎態度,全國缺工人數較 99 年減少

(如表2-1、圖 2-1 所示)。

(28)

0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00

868 878 888 898 908 918 928 938 948 958 968 978 988 998 1008

缺工率

2-1 86 年至 100 年台灣人力缺工情況

資料來源:整理自主計處事業人力僱用調查狀況。

(29)

2-1 工業及服務業歷年空缺概況

單位:人、%

年月\業別 工業與服務業 工業 服務業

缺工人數 空缺率 缺工人數 空缺率 缺工人數 空缺率 86 年 8 月 204,104 3.39 120,705 3.92 83,399 2.84 87 年 8 月 204,618 3.41 115,268 3.78 89,350 3.02 88 年 8 月 201,829 3.32 113,616 3.72 88,213 2.92 89 年 8 月 205,271 3.33 113,745 3.70 91,526 2.96 90 年 8 月 177,341 3.03 97,027 3.38 80,314 2.70 91 年 8 月 163,319 2.79 94,952 3.30 68,367 2.29 92 年 8 月 155,455 2.61 91,990 3.17 63,465 2.08 93 年 8 月 159,373 2.55 93,251 3.08 66,122 2.05 94 年 8 月 165,162 2.58 96,071 3.16 69,091 2.05 95 年 8 月 173,963 2.64 102,523 3.31 71,440 2.04 96 年 8 月 171,002 2.55 95,646 3.05 75,356 2.10 97 年 8 月 145,289 2.14 77,598 2.46 67,691 1.86 98 年 8 月 135,678 2.06 71,861 2.43 63,817 1.76 99 年 8 月 193,442 2.81 101,925 3.25 91,517 2.45 100 年 8 月 191,277 2.70 92,488 2.86 98,789 2.56 資料來源:整理自主計處事業人力僱用調查狀況。

就部門別來看,如圖2-2 所示。各部門的空缺率亦呈現逐年下 滑的趨勢,且由圖中發現工業部門的空缺率一直高於服務業部門,

此可能為工業部門需要較多的基層人力,而台灣因教育素質的提 升反而造成願意至基層服務的意願偏低所致。以 100 年 8 月底來看,

工業部門受生產需求減少影響,空缺率較 99 年 8 月底減少 0.39 個 百分點,為 2.86%,而服務業部門則受銷售及展示工作人員需求 仍高之影響,其 100 年 8 月底空缺率較 99 年 8 月底增加 0.11 個百 分點,為2.56%。

(30)

0.00 0.50 1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50

868 878 888 898 908 918 928 938 948 958 968 978 988 998 1008

工業缺工率 服務業缺工率

2-2 86 年至 100 年工業與服務業空缺狀況

資料來源:整理自主計處事業人力僱用調查狀況。

進一步觀察行業別最近的缺工情況(見表 2-2),則發現在 100 年 8 月底各行業空缺人數以製造業最多,為 80,138 人;批發 及零售業第二,為 35,906 人。就各行業之空缺率來看,製造業因 受電子零組件、電腦、電子產品及光學製品製造業之技藝有關工作 人員、機械設備操作及組裝人員等生產線上生產人員需求大幅度增 加,其空缺率為 2.94%較其他行業別為高,營造業因營建構造及 有關工作人員需求較大,且受產業辛苦之特性影響,人員招募困 難,空缺率占2.61%,位居第二。服務業部門中,不動產業因不動 產經紀人需求較多,其空缺率達 4.97%,高於其他業別,其次為 其他服務業的4.72%,以及住宿及餐飲業的 3.99%。

比較 99 年 8 月底與 100 年 8 月底的情況發現,在製造業、電 力及燃氣供應業、住宿及餐飲業、不動產業、專業科學及技術服務業 以及支援服務業空缺率為呈現負向成長的趨勢,其中尤以工業部 門的製造業與電力及燃氣供應業最為顯著,分別下降0.49 與 0.73 個百分點。

2-2 各行業廠商短缺員工概況

(31)

單位:人;%

項目別 99 年 8 月底 100 年 8 月底 空缺率 空缺人數 空缺率 空缺人數 空缺率 變動

193,442 2.81 191,277 2.7 -0.11

101,925 3.25 92,488 2.86 -0.39

礦 業 及 土 石 採 取 業 6 0.15 21 0.52 0.37 90,434 3.43 80,138 2.94 -0.49 電 力 及 燃 氣 供 應 業 247 0.85 34 0.12 -0.73 用水供應及污染整治業 343 1.30 576 2.18 0.88 10,895 2.45 11,719 2.61 0.16

91,517 2.45 98,789 2.56 0.11

批 發 及 零 售 業 34,084 2.30 35,906 2.36 0.06 運 輸 及 倉 儲 業 4,192 1.61 4,725 1.75 0.14 住 宿 及 餐 飲 業 11,620 4.07 11,914 3.99 -0.08 資 訊 及 通 訊 傳 播 業 4,703 2.62 5,913 3.11 0.49 金 融 及 保 險 業 5,283 1.47 7,178 1.95 0.48   5,002 5.35 5,089 4.97 -0.38 專業、科學及技術服務

5,761 2.75 5,369 2.47 -0.28 7,939 2.55 7,967 2.50 -0.05 1,986 2.60 2,100 2.69 0.09 醫 療 保 健 服 務 業 5,492 1.59 6,259 1.83 0.24 藝術、娛樂及休閒服務

1,498 2.78 1,924 3.72 0.94 3,957 4.56 4,165 4.72 0.16

資料來源:本研究整理自行政院主計處事業人力僱用調查狀況。

註:空缺率 =[ 空缺人數/(空缺人數+受僱員工人數)] × 100

進一步針對缺工情況較為嚴重的製造業中分類行業觀察(如 表2-3 所示),以電子零組件製造業空缺人數為最多,達約 1 萬 4 千人,電腦、電子產品及光學製品製造業次之,達8,573 人,而金 屬製品製造業,短缺人數達8,158 人,排列第三。但若以空缺比重

(32)

來看,則以成衣及服飾品製造業為最,空缺率約為 5.06%,其次 為非金屬礦物製品製造業,空缺率為4.02%,再者則為電腦、電子 產品及光學製品製造業,空缺率為 3.88%。此外,與 99 年 8 月底 相較,則發現多數製造業空缺人數皆下降,尤其是在電子零組件 製造業相對於其他製造業別顯著,100 年 8 月底較 99 年 8 月底短 缺人數減少約6,832 人。

在職類別部分,從歷年資料來看,各類別中為以技藝有關工 作人員、機械設備操作及組裝人員之短缺狀況較其他職類別嚴重,

如表2-4 所示。以 100 年 8 月底為例,技藝有關工作人員、機械設備 操作及組裝人員的職缺占所有職類別的 35.3%,顯示此類基層人 力之嚴重不足;其次則為技術員及助理專業人員,占 22.9%;另 外,屬於基層白領階級的服務及銷售工作人員短缺占 14.9%,位 居第三。

(33)

2-3 製造業廠商短缺員工概況 單位:人;%

項目別 99 年 8 月底 100 年 8 月底

受僱人數 空缺人數 空缺率 受僱人數 空缺人數 空缺率 製造業 2,546,399 90,434 3.43 2,643,382 80138 2.94

食品製造業 94,954 2,882 2.95 101,215 2,580 2.49 飲料及菸草製造業 15,506 105 0.67 15,815 454 2.79 紡織業 107,340 4,161 3.73 111,172 4,296 3.72 成衣及服飾品製造業 46,533 3,263 6.55 46,076 2,455 5.06 皮革、毛皮及其製品製造業 29,956 1,136 3.65 29,825 813 2.65 木竹製品製造業 17,747 352 1.94 17,608 545 3.00 紙漿、紙及紙製品製造業 50,067 1,698 3.28 50,613 1,470 2.82 印刷及資料儲存媒體複製業 63,921 1,899 2.89 66,264 1,824 2.68 石油及煤製品製造業 13,895 462 3.22 14,272 364 2.49 化學材料製造業 62,507 2,185 3.38 66,085 1,749 2.58 化學製品製造業 47,193 938 1.95 48,692 763 1.54

藥品製造業 25,480 787 3.00 26,748 797 2.89

橡膠製品製造業 32,685 1,050 3.11 35,007 924 2.57 塑膠製品製造業 137,916 4,207 2.96 137,448 3,957 2.80 非金屬礦物製品製造業 69,300 3,106 4.29 72,839 3,047 4.02 基本金屬製造業 98,960 4,243 4.11 103,777 3,568 3.32 金屬製品製造業 311,870 8,240 2.57 321,803 8,158 2.47 電子零組件製造業 545,367 21,411 3.78 565,453 14,579 2.51 電腦、電子產品及光學製品製造

198,220 8,939 4.32 212,247 8,573 3.88 電力設備製造業 126,270 4,104 3.15 127,265 4,441 3.37 機械設備製造業 193,879 7,299 3.63 206,322 7,238 3.39 汽車及其零件製造業 69,891 2,990 4.1 74,977 2,745 3.53 其他運輸工具製造業 62,290 1,378 2.16 65,435 1,084 1.63

家具製造業 24,625 606 2.4 23,935 646 2.63

其他製造業 71,320 2,345 3.18 72,500 2,275 3.04 產業用機械設備維修及安裝業 28,707 648 2.21 29,989 793 2.58

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