第三章 美國核武政策的發展與演變
第一節 冷戰時期的美國核武安全政策(1945-1989)
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第三章 美國核武政策的發展與演變
自 1945 年，美國在日本廣島與長崎投下原子彈，開啟核武時代以來，核子 武器在美國國安政策上取得了一席之地，隨著蘇聯核子試爆成功，以及核彈頭數 量的增加，美國的核武政策亦開始產生調整。而在冷戰結束後，核武在國安政策 的重要性並未因此而喪失，相反的，隨著核子武器的擴散，美國對於核子武器的 態度更為審慎，特別是在 2001 年的 911 恐怖攻擊之後，核子武器與恐怖主義相 結合的可能性，亦對美國的核武政策形成衝擊，而核子武器落入「流氓國家」
(rouge state)手中亦將危及美國之國土安全，故美國目前的核武政策主要為防止核 武擴散，並試圖進一步削減核武，但核武為國家安全所提供的保障亦十分強大，
故如何在「削減」以及「維持」核武下取得平衡，將會是美國一項重要課題。在 新古典現實主義的資源汲取框架之下，國家將會依據資源汲取的強度對外交政策 進行仿效、創新、或延續既有政策，故本章節將針對歷來美國的核武發展進行探 討，以了解歐巴馬核武政策中延續或創新之處。以下章節先述及美國自擁有核武 以來的政策發展，其次討論歐巴馬時期的核武安全政策，並且將其與美國歷來的 核武政策進行比較。
第一節 冷戰時期的美國核武安全政策(1945-1989)
冷戰時期的國際關係，可以說是圍繞在美蘇兩個國家之間，此一時期值得注 意的一項特點，是美蘇之間的核武角力。美國自 1945 年試爆原子彈成功後，即 短暫出現了核武壟斷期，此一時期只有美國擁有製造核武的能力，是以美國的政 策方針在於防止其他國家取得核武。1962 年的古巴飛彈危機是美蘇之間的一次 重大危機，並差點釀成核武戰爭。誠如尼克森(Richard Nixon)1970 年對國會的報 告所述：「1950 年至 1966 年，美國在戰略武器方面具有全面性的優勢，到了 1967 年至 1969 年，美國亦能夠維持主要優勢，但如今蘇聯所具備的核子武器，不論
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是威力或或精密度皆已逐漸接近美國。」1也因此美蘇兩國逐漸形成了相互保證 摧毀的態勢，故如季辛吉所述，在核武時代下形成了一種僵局，亦即若核戰爆發，
則雙方皆無法獲得利益，故國際爭端只能透過外交手段解決。2也因此使美蘇之 間的關係從 1960 年代末期開始邁向了「低盪」(Détente)和解時期，美蘇之間關 係較為緩和，並展開一系列的武器削減談判。
一、低盪時期前的美國核武政策
(一)核武管控的肇始
在美國甫成功試爆原子彈，美國即已感受到原子彈可能為日後帶來的威脅，
並針對原子能技術進行管控，當時的陸軍部長史汀森(Henry L. Stimson)曾於 1945 年 4 月 25 日向總統杜魯門(Harry S. Truman)表示，俄國可能在不久之後取得原子 彈，並傾向於國際控管，3但史汀生當時並未提出具體的解決方案，在美國於廣 島及長崎投下原子彈前，史汀生亦只要求成立臨時的委員會進行暫時的戰爭控管 與戰後的研發管控。4在原子彈於日本投下後，杜魯門於 1945 年 10 月 3 日對國 會的咨文中，提出了放棄使用或研發原子彈的想法：
「…如果可能的話，以國際安排來宣布放棄使用或研發原子彈，並且引導及 鼓勵使用原子能與未來的所有科學資訊，促進和平及人道結果。此類安排十分困 難，但不克服這些困難，則其他的選擇方案可能造成危險的軍備競賽，並且以災 難作結。此項國際問題不能拖到聯合國組織正常運作且能夠處理此項問題之時再 討論。…」5
1 Richard M. Nixon, U.S. Foreign Policy for the 1970's : A New Strategy for Peace / a Report to the Congress by Richard Nixon, President of the United States (Washington, D.C.: U.S. Govt. Print. Off., 1970), p. 278.
2 Henry A. Kissinger, Nuclear Weapons and Foreign Policy (New York: W.W. Norton, 1969), pp. 1-2.
3 事實上，史汀生在 1945 年 3 月 15 日，即已向當時的總統羅斯福(Franklin D. Roosevelt)提到原 子技術保密與國際控制的建議。請參閱 United States Government Printing Office, Foreign Relations of the United States, 1945 (Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1960), p. 11.
4 J. Bernstein Barton, “The Quest for Security: American Foreign Policy and International Control of Atomic Energy, 1942-1946,” The Journal of American History, Vol. 60, No. 4(1974), pp. 1010-1011.
5 Harry S. Truman, “Special Message to the Congress on Atomic Energy, October 3, 1945,” Harry S.
Truman Library and Museum,
<http://www.trumanlibrary.org/publicpapers/index.php?pid=165&st=Atomic+Energy&st1=> (April 9, 2013).
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Nations Atomic Energy Commission，UNAEC)，此委員會應就以下幾個部分提出 明確計畫：1. 為了和平目的而推動各國基本科技資訊交流；2. 控制原子能，確 建立核子預防措施。坎南(George F. Kennan)針對美蘇雙方的態度進行分析，認為 蘇聯之所以要求銷毀現有的原子能武器，其目的在於解除美國的核武軍備，若蘇 聯的提議通過，則西方各國基於對國際協定的尊重以及公共輿論壓力，將會銷毀 核武，一直在秘密研發核武的蘇聯就會成為核武的唯一擁有者，換言之，蘇聯認 為自己的內部控制能夠躲避任何國際監控系統的檢查。8在美國方面，則希望透6 請參閱 A/RES/1(I) General Assembly Resolution 1, “Establishment of a Commission to Deal with the Problems Raised by the Discovery of Atomic Energy,” General Assembly of the United Nations,
<http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/1(I)&Lang=E&Area=RESOLUTION>
(April 9, 2013).
7 請參閱 Bernhard G. Bechhoefer, Postwar Negotiations for Arm Control (Washington: Brookings, 1961).
8 United States Government Printing Office, Foreign relations of the United States, 1946, Vol. I General; the United Nations (Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1972), pp.
861-865.
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過維持核武壟斷情勢，以彌補在二戰時耗損的常規武器實力，杜魯門試圖透過嚇 阻戰略來代替維持常規武力所需的預算與人力，並藉此來確保美國的國家利益。
9也由於美蘇兩國之間的歧見，故此時期美國試圖透過國際控管原子能的計畫終 告失敗，1949 年 8 月 29 日蘇聯核子試驗成功，亦同時宣告美國核子壟斷時期的 結束。
此段時期影響美國核武政策的變數，很顯然是基於國際層次，亦即與蘇聯所 進行的權力角逐，而當時僅有美國具備核子武器，故美國極力維持自身的核子優 勢，而從其欲透過國際合作來限制核武發展的情況觀之，美國顯然懼怕其他國家
─特別是蘇聯取得核武，將危及美國的戰略優勢甚至是霸權地位，故傾向削減核 武。
(二)大規模報復政策
1950 年 4 月，美國新成立的「國務院─國防部聯合委員會」向國家安全會議 提出了「NSC─68」號文件，其主要目的在於建議美國加強與其盟友的陸海空軍 力，以達到不需要再如此依賴核武的地步，文中亦表示在 1954 年時，蘇聯將有 能力投射 100 枚核子武器至美國，亦有證據指出蘇聯正積極發展熱核彈與其空軍 作戰能力，蘇聯擁有原子彈增加了美國受到突發或殘酷攻擊的機會。10此項報告 成為此後美國重整軍備的藍圖，亦成為美國「大規模報復」(Massive Retaliation) 政策的基礎。111954 年 1 月，美國國務卿杜勒斯(John Foster Dulles)於紐約發表名 為「大規模報復」的演說，針對此一政策進行闡釋：
「我們需要同盟與集體安全。我們的目的在於讓這些關係更具效益，這可藉 由更依靠嚇阻力量，並降低對局部防禦力量的方式來達成。…局部防禦十分重 要，但局部防禦無法獨自抗衡共產世界強大的地面軍力(land power)。局部防禦 必須透過大規模報復力量來加以強化。…美國將依本身的意願與能力、自行選擇 地點與方式來嚇阻侵略。…」
9 John L. Gaddis, “Containment and the Logic of Strategy,” The National Interest, No. 10(1987/88), pp. 27-38.
10 Samuel F. Wells, Jr., “Sounding the Tocsin: NSC 68 and the Soviet Threat,” International Security, Vol. 4, No. 2(1979), pp. 132-133.
11 王萬里，美蘇關係硏究：冷戰‧和解‧對抗(─1984)(台北市：黎明，1986 年)，頁 42。
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所以採取大規模報復戰略，亦與當時的總統艾森豪(Dwight D. Eisenhower)競選時 承諾削減軍事預算的政見有關，其必須在上任後隔年，將美國聯邦預算由該年的12 Samuel F. Wells, Jr, “The Origins of Massive Retaliation,” Political Science Quarterly, Vol. 96, No.
1(1981), p. 34.
13 Douglas Kinnard, “President Eisenhower and the Defense Budget,” Journal of Politics, Vol. 39, No.
3(1977), pp. 597-598.
14 Dwight D. Eisenhower, Mandate for Change, 1953-1956 : The White House Years (N.Y.:
Doubleday, 1963), pp. 445-447.
15 United States Government Printing Office, United States Department of State / Foreign relations of the United States, 1955-1957. Regulation of Armaments; Atomic Energy
(1955-1957) (Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1990), p. 467.
16 Ibid., p. 53.
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期望美國用原子彈打擊蘇聯、藉此防衛西歐的舉動十分荒謬，因為這將讓這些國 家的城市招致類似的核子報復。17
故此時期的美國核武政策，由國際層次觀之，由於蘇聯已具備核子武器，且 努力縮短與美國的軍事差距，故使得美國更為戒慎，是以美國提出大規模報復策 略以加強嚇阻的可信度，而在國家與決策者層次，則是基於兩次大戰與韓戰的泥 淖，使得美國的國防預算逐步攀升，是以艾森豪在競選期間亦以削減軍事預算作 為訴求，故在國家安全上美國勢必更加依賴核子武器，此即為大規模報復政策所 提出的背景。
(三)彈性反應(flexible response)政策
甘迺迪的政策以「彈性反應」為基，此一名詞由泰勒(Maxwell Taylor)所提出，
其將彈性反應定義為「針對所有可能挑戰做出回應的能力，不論是普遍的原子戰 爭或是寮國與柏林此類的滲透與侵略。」在甘迺迪的彈性反應政策中，核武所扮 演角色的重要性較艾森豪政府為低。然而，像所有美國的嚇阻戰略一般，彈性反 應策略亦需要在某種程度上依靠核子武器，是以甘迺迪加速並拓展北極星
(Polaris)與義勇兵(Minuteman)導彈計畫。其決定生產大約 1700 枚戰略核子飛彈，
遠比艾森豪最後一年的防衛預算高了 50%，在美國軍備中戰略核武的數量從 1961 年 4 月至 1964 年 7 月，亦提升了 66%。18雖然大部分是在甘迺迪上任前就已在 計畫當中，但這也反映出核子武器依然是美國防衛政策中不可或缺的一環。
在核武控管方面，由於美蘇之間在核武議題方面一直存有歧見，使得雙方的 進展停滯不前。隨著蘇聯於 1957 年試射人造衛星成功，英國於同年核武試爆成 功，以及 1962 年古巴飛彈危機的爆發，使得蘇聯與西方國家集團的核武嚇阻關 係更為緊張，亦促使蘇聯本身的態度亦開始緩和，對核不擴散的態度開始與美國 趨於一致，也因此促成了熱線(hot line)與 1963 年《局部核子禁試條約》(Partial Test Ban Treaty，PTBT)19的簽訂，此為冷戰期間兩個強權第一次簽訂的軍事管控協
17 Townsend Hoopes, The Devil and John Foster Dulles (Boston: Little, Brown, 1973), pp. 199-201.
18 Philip Nash, “Nuclear Weapons in Kennedy's Foreign Policy,” Historian, Vol. 56, No. 2(1994), pp.
285-286.
19 或稱《有限核子禁試條約》(Limited Test Ban Treaty，LTBT)，此名稱是由於此條約禁止締約 國在大氣、水上、外層空間進行核試，但允許在地面下進行核試之故。
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定，而這也對日後詹森(Lyndon B. Johnson)政府與尼克森(Richard M. Nixon)政府 與蘇聯的戰略武器限制談判產生影響。20
定，而這也對日後詹森(Lyndon B. Johnson)政府與尼克森(Richard M. Nixon)政府 與蘇聯的戰略武器限制談判產生影響。20