判準之提出

第一項 實務

一、以近似刑法上之行為數認定標準(同一違法意思)作為判準

此說係以行為人主觀上之意思，作為判斷不法行為數之標準。亦即，如行為人主觀 之意思同一時，則認為是同一行為，反之，則否。早期行政法院實務即採此種見解：

(一)最高行政法院 24 年判字第 71 號判例：

「人民違反法令所定之義務，該管官署對之而科以一定之制裁，應以所發生之行為 為標準。如其所為之數個行為，均係基於一個意思所發動，而無獨立之性質，則雖 有目的與手段之不同，亦僅為組成違反義務行為之個別動作，仍應視為一個行為」。 (二)最高行政法院 45 年判字第 4 號判例：

「私運貨物，如係同一貨主，以一行為而將私貨分藏數處，雖查獲有先後之分，但 其私運既屬同一之意思與行為，應受一次之處罰」。

(三)最高行政法院 96 年度判字 1195 號判決：

「所謂『一事不二罰原則』，係指違法行為人之同一違法行為，其基於單一之決定，

或自然意義之單一行為，違反數個法律，不得以同一事實或同一依據，給予兩次以 上行政處罰。」

(四)最高行政法院 92 年判字第 254 號判決：

「所謂單一行為，包括自然的單一行為及法律的單一行為在內。本件依原審認定之 事實，被上訴人並未將系爭建物整修改變結構，僅有一未經許可擅自將系爭建物變 更使用為『電子遊藝場業』之違法行為，亦即被上訴人僅有在其開設之電子資訊廣 場擅自擺設電玩三十三台營業之單一行為，至臻明確。」

本判決並未明確指出自然一行為及法律一行為之內涵，但從其用語上應可認為其係 採取類似刑法行為數之認定標準。

二、以法規目的為判準

(一)最高行政法院 92 年判字第 1290 號判決：

「行政法上所謂『一事』或『一行為』，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。

因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬一事，或一行為，應分別處 罰，除有法律明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用。」

(二)最高行政法院 95 年判字第 908 判決：

本件是以有關進口貨物繳驗不實發票事件，以海關緝私條例第 37 條第 1 項第 3 款，

係以繳驗偽造、變造或不實發票或憑證，致逃漏進口稅為處罰要件，而加值型及非 加值型營業稅法第 51 條第 7 款，則以逃漏營業稅為科罰要件，二者處罰目的(一為 進口稅，一為營業稅)及處罰構成要件均非相同，如均有違反，自應併罰。

(三)最高行政法院 97 年裁字第 4068 號裁定

「一事不二罰之立法本旨，所重視者實非物理意義之行為，而是規範意義下之法益 侵害。因此侵害單一法益者，若該法益受到不同法規範之重疊保護，固然不應受到 重疊法規範之重複報應或矯治。但侵害多重法益者，在規範上即應評價為多個行為 ，而受到多重之懲處。」

(四)最高行政法院 93 年判字 1309 號判決

「行政法上所謂『一事』或『行為』，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。

因此，分別違反變更使用及超過登記經營範圍之一事實行為，即非屬單純一事，或 一行為，應分別處罰，無一事不二罰法理之適用。」

(五)最高行政法院 97 年判字第 1074 號判決

「查就業服務法第 66 條第 1 項之立法目的在於對私立就業服務機構之事後處罰，

而就業服務法第 69 條第 1 款之立法目的則重在主管機關對私立就業服務機構之管 理，故前者處以罰鍰，後者則處以停業處分，兩者處罰之目的及處罰之方法均不相 同，依前開釋字第 503 號解釋之意旨，自可分別加以處罰。」

三、以構成要件為判準

(一)最高法院 95 年判字 491 號判決：

「同時觸犯稅捐稽徵法第 44 條及行為時營業稅法第 51 條第 3 款規定部分，擇一從 重處罰。顯已對於銷貨營業人有無逃漏稅款之事實加以審酌，與司法院釋字第 337 號、第 503 號解釋、財政部函釋及一事不二罰之原則均無違背。次按稅捐稽徵法第 44 條所稱營利事業依法律「應給與他人憑證而未給與」及「應自他人取得憑證而 未取得」，乃不同之義務，係各自獨立之違章行為，核無必然性之關聯。縱令出於 上訴人同一動機，與行為單一性不相符合。原判決認定屬於二個違章事實，與司法 院釋字第 503 號解釋意旨並無違背。」

(二)91 年 6 月庭長法官聯席會議決議：

司法院釋字第五○三號解釋僅就原則性為抽象之解釋，並未針對稅捐稽徵法第四十 四條所定為行為罰，與營業稅法第五十一條第一款規定之漏稅罰，二者競合時，應 如何處罰為具體之敘明，尚難遽認二者應從一重處罰。按稅捐稽徵法第四十四條所 定為行為罰，以依法應給與他人憑證而未給與為構成要件，與營業稅法第五十一條 第一款規定之漏稅罰，以未依規定申請營業登記而營業為構成要件，二者性質構成

要件各別，非屬同一行為，且其處罰之目的各異，原告等以個別之行為分別違反此 兩種處罰之規定，併予處罰，並無違背一事不二罰之法理，自無司法院該號解釋之 適用。

四、依行政機關舉發次數⁴⁰

最高法院 97 年第 704 號判決：

「無論何人，若有以遞送具有通信性質之文件為營業之行為，即應受處罰。依該法 定構成要件係處罰「營業行為」判斷，該違法營業行為可能為一次或長期持續反覆 實施之多次遞送行為，應認同一次查獲之多次遞送具有通信性質之文件為營業之行 為，均屬違反同一構成要件之一個營業行為。所稱「按次連續處罰」，係以每一次 查獲有違法營業行為時，予以連續處罰，自須經主管機關為第一次處分並通知停止 該等行為後，再有以遞送具有通信性質之文件為營業者，始得不待通知其停止該等 行為，逕按每一次查獲之違法營業行為連續予以處罰。」

貳、法務部函釋

由於行政罰法之研擬及完成立法程序，法務部居於主導地位，於施行後各機關在適 用該法時，若有疑義，亦經常向該部函詢。因此，有關違反行政義務行為個數之問 題，主要涉及行政罰法第 24 條至第 26 條之規定，法務部亦累積有相當之函復意見，

茲就較為重要者，分別說明如下⁴¹：

一、經主管機關作成行政裁處或法院判決者，其後所為之行為係屬另一行為。如 2006 年 7 月 3 日法律字 0950018795 號書函。

二、違反行政法上義務之行為是否為單一行為，應就個案具體事實，斟酌法條文義、立 法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念決定之。如 2006 年 7 月 6 日法律字第 0950017001 號函。

三、作為與不作為係屬不同之數行為。如 2006 年 8 月 22 日法律字第 095008761 號函。

四、一行為符合犯罪構成要件與行政罰構成要件時，使行政罰成為刑罰之補充，只要該 行為之全部或一部構成犯罪行為之全部或一部，即有刑罰優先原則之適用，規範目 的是否相同，在所不問。如 2006 年 2 月 9 日法律字第 0940049060 號書函。

參、大法官解釋

一、釋字 503 號解釋曾華松大法官協同意見書

「『一事不再罰』或『一事不二罰』原則，就行政制裁而言，係指違法行為人之同 一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；

其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有 別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。」曾華松大法官於協同 意見書提出以單一之決定作為判斷一行為之標準。

二、釋字第 604 號解釋理由書

40洪韻婷，論行政法上一行為不二罰原則之適用，國立成功大學法律學研究所碩士論文，2009 年，頁 62。

41以下分類，主要參考洪家殷，行政罰一行為與數行為問題的探討--以行政罰法施行後之實務見解為中 心，月旦法學雜誌，第 155 期，2008 年 4 月，頁 14 以下。

「立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩 序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉 發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次 違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，

為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從 而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一 行為不二罰之原則，並無牴觸。」理由書認為道路交通管理處罰條例第 85-1 條允 許對違規停車行為連續舉發，進而連續處罰，係出於交通秩序之維護，故立法者允 許主管機關將此自然單一行為「切割」成數行為，不生一行為不二罰之問題。惟針 對一行為之判斷標準，理由書中仍未明確闡述。

第二項 學說

壹、以近似刑法上之行為數認定標準(同一違法意思)作為判準

學說上亦有持「同一違法意思」作為判斷「行為單數」之依據者，即對稅捐秩序罰 中之各種競合類型，予以處罰時，在實務運作上，可提供較具體可行之標準。詳言 之，就稅捐秩序罰之案件言，此時行為人主觀上同一之違法意思，是依照個別稅捐 法律關於課稅期間，或是符合構成要件該當性之次數，而為認定，亦即所謂「違章 行為人違反個別稅捐繳納義務之意思」，並依照其結果，對於行為人稅捐違章行為 之個數予以認定之，而後依法從一重處罰或合併予以處罰⁴²。

貳、法律擬制或以立法目的為判準⁴³

行政法具有合目的性與技術性，故行政法上之行為可透過時間、空間、立法目的，

行政法具有合目的性與技術性，故行政法上之行為可透過時間、空間、立法目的，