釋字 604 號解釋

第一項 事實摘要

本案聲請人鍾０真於民國九十一年三月九日，將其所有之輕型機車停放於禁停區 上，而經臺北市政府警察局交通警察大隊於該日下午五時三十分許及翌日上午七時十九 分許，先後二次以違反道路交通管理處罰條例第五十六條第一項規定為由予以舉發。聲 請人不服，向臺灣苗栗地方法院聲明異議，經裁定駁回，復向臺灣高等法院臺中分院提 起抗告，亦遭該院裁定駁回後終局確定，乃認道路交通管理處罰條例第八十五條之一與 違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十二條第四項之規定，有違憲疑義，

聲請解釋。

第二項 案例評析

壹、本號解釋所涉及者，為道路交通管理處罰條例第 85-1 條，針對同條例第 56 條第一 項之違規停車所為之連續舉發，有無違反一行為不二罰的問題。惟其中問題之主要 關鍵，則在於違規停車究竟是一行為抑或是數行為。解釋文指出，「道路交通管理 處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定。依中華民 國八十六年一月二十二日增訂公布第八十五條之一規定，係對於汽車駕駛人違反同 條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件 之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或 公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並 得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為 得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，

並無牴觸。」

解釋理由書雖針對違規停車之性質為闡述，惟並未明確表示違規停車行為之性質：

「按違規停車，在禁止停車之處所停車，行為一經完成，即實現違規停車之構成要 件，在車輛未離開該禁止停車之處所以前，其違規事實一直存在」。綜上所述，多 數意見認為，主管機關得藉舉發其違規事實之「次數」，作為認定「其違規行為之 次數」，在禁止停車之處所停車，行為一經完成，即實現違規停車之構成要件，在 車輛未離開該禁止停車之處所前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直 存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得 以強制執行之方法即時除去該違規事實外，並得藉「舉發」其違規事實之次數，作 為「認定其違規行為之次數」，即每舉發一次，即認定有一次違反行政法義務之行 為發生而有一次違規行為。因而，對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認

定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為 得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，

並無牴觸¹⁴⁶。

貳、但針對多數意見肯認立法者連續裁處規定之合憲性以及行政機關主觀意思認定行為 數之標準，本文認為有以下幾點值得商榷之處：

一、違反行政義務行為究係狀態違法行為抑或繼續違法行為，不僅涉及裁處權時效 之計算、行政怠惰之問題外，亦涉及以立法方式授權行政機關連續裁處之適法 性認定，在繼續違法行為之情形，出於比例原則之考量或可允許以立法方式切 割違法行為，惟在狀態違法行為之情形，以立法方式予以切斷應屬違反一行為 不二罰原則，以下即以本號解釋所涉之違規停車為例，探究其行為之性質：

(一)許玉秀大法官於其不同意見書中認為，「本件聲請人違反道路交通管理處罰條 例第五十六條第一項第一款規定，將摩托車停放在禁止停車處所達十四個小 時。在摩托車停放完成時，聲請人的違規事實即告完成，只是違規行為持續存 在並未終止，直到十四小時之後，方才終止違規行為，這種違反法律的事實完 成後，經過一定時間，行為人方才終止違規行為的違規型態，也就是行為終止 在違法事實既遂之後的違規型態，應該類比於刑法上繼續犯的構成要件類型。

在繼續犯（Dauerdelikt），雖然犯罪完成後行為仍然持續進行（註二），仍然 論以一罪，因為在既遂結果（＝犯罪完成）發生之後，仍舊持續的行為與導致 犯罪結果發生的行為是同一個行為，沒有另外產生任何其他行為。例如刑法第 三百零二條妨害自由罪，拘束他人行動自由後，犯罪即告完成（既遂），待他

146針對此種以舉發數認定行為數之判準，許宗力大法官於意見書中亦有所補充，其認為，在秩序罰領 域，一行為不二罰之一行為應不以自然意義之一行為為限，亦可包括法律上單一行為。因秩序罰重 在行政管制目的之達成，在特定領域，即有將某類型自然單一行為「切割」成數個法律的單一行為，

進而分別評價處罰之必要。只要行政管制所欲維護之公益與基本權利具相同憲法位階，在理解一行 為不二罰時，將法律單一行為納入一行為概念，自有其必要性及正當性。再者，將自然單一行為「切 割」成數個法律的單一行為對人民較為不利，但相對於刑事罰，秩序罰對人民影響較為輕微，是以此 種切割應予容許。最後，因此種切割仍不可違反比例原則，一行為不二罰原則尚不致被掏空。惟事 實上從以上敘述中，仍無法得知行政機關究竟得基於何種行政目的作行為數之切割，就此，曾有田 大法官有詳盡之說明：「….未踐行告誡程序前，行政機關不得逕行對於破壞行政秩序之行為人課處 執行罰（註二）。是以，就本案情形而言，倘擬採取合於法定程序之方式，行政機關應在採取連續處 罰措施前，通知受處分人應自行將車輛駛離禁停區（亦即「責令改正」），而後始得就其作為義務之 違反（未將車輛駛離禁停區），依其違反義務之情況處以怠金。惟要求行政機關將前述書面通知即時 送達不在場之駕駛人，於實務技術上確有困難，因此系爭法條第二句規定：「…其無法當場責令改正 者，亦同。」亦即得逕行就後續怠於履行作為義務之狀態為連續處罰，此種便宜措施並不符合行政執 行法上得連續處以怠金之要件，此或係多數意見所以將自然意義下的一個行為（一次違規停車），按 時間經過之長短，以舉發次數擬制為數個破壞行政秩序之行為（數次違規停車），從而將後續的處罰 均解釋為針對個別的違規行為所課處之秩序罰，藉以規避將連續處罰解釋為連續處以怠金（執行罰）

所可能發生之法制上矛盾。

人恢復自由之後，妨害自由的行為方才終止。違規停車就是屬於此種類型，車 子一經停置於禁停區，違規停車行為即告完成，但在車子離開禁停區之前，違 規行為持續存在，必待車子離開禁停區之後，違規行為才告終止。

相對於繼續犯的概念，是狀態犯（Zustandsdelikt）。狀態犯是行為在犯罪完 成前已終止，或完成時同時終止的情形。例如殺人罪，結果可能在行為終了時 發生，或行為終了後，結果方才發生，例如送醫不治；又如竊盜罪，竊盜罪完 成時，竊盜行為已告終了，在犯罪完成後，沒有行為存在，只有法益受害的狀 態存在。無照起造建築物的行為屬於此種類型，在違章建築蓋好之後，違規事 實既遂，違規行為亦告終止，只有侵害法益的違規狀態存在。排放廢污水的情 形，亦復相同，排放廢污水的行為終止時，違規以廢污水污染環境的事實也告 完成，所繼續存在的，是污染的違規狀態。」依許玉秀大法官之見解，行為人 將摩托車停放於禁止停車處停放完成時，其違規事實雖已告完成，然違規行為 仍持續存在，故其違規停車行為之性質應為繼續行為。

(二)另有學說認為，德國立法例上，違規停車或無照建築行為，均屬違反秩序罰法 上典型的狀態性秩序違反。蓋「繼續犯」與「狀態犯」，抑或「繼續性秩序違反」

與「狀態性秩序違反」之間，均有違法情狀持續的現象。然而在「繼續犯」或 「繼續性秩序違反」的情形，該持續的違法現象，似必須有行為人基於單一犯意 下之行為繼續加工的前提，始能保持；至於在「狀態犯」或「狀態性秩序違反」

的情形，則該違法現象的持續存在，毋寧是行為結束後必然遺留的結果，而毋 庸再經行為人的持續加工。依學說之思考脈絡，在違規停車之情形，於行為人 離開後，即無法基於其主觀之意思維持行為之繼續，準此，道路交通管理處罰 條例第 56 條第 1 項所稱之違規停車，似應為狀態性秩序違反的一種¹⁴⁷。 (三)因而，繼續犯之行為繼續是否必須以「行為人依其意思決定違法狀態之持續期 間」為上開爭議之關鍵。

(四)本文認為，依刑法理論之學說見解，繼續犯係以行為人對於法益侵害之繼續意 思為必要，亦即以「行為人依其意思決定違法狀態之持續期間」為必要，且行 政罰法上違法行為之認定，既以故意或過失為前提，則繼續犯之行為繼續自應 以行為人對違法狀態之持續支配為必要。而學說認為，行為人得否對違法狀態 持續支配，應視行為人是否係臨時停車而定¹⁴⁸。汽車駕駛人在設有禁止停車標 誌、標線之處所「停車」時，學說認為交通標誌、標線屬於具持續力之對人一

(四)本文認為，依刑法理論之學說見解，繼續犯係以行為人對於法益侵害之繼續意 思為必要，亦即以「行為人依其意思決定違法狀態之持續期間」為必要，且行 政罰法上違法行為之認定，既以故意或過失為前提，則繼續犯之行為繼續自應 以行為人對違法狀態之持續支配為必要。而學說認為，行為人得否對違法狀態 持續支配，應視行為人是否係臨時停車而定¹⁴⁸。汽車駕駛人在設有禁止停車標 誌、標線之處所「停車」時，學說認為交通標誌、標線屬於具持續力之對人一