釋字 604 號解釋中違規停車連續舉發之性質

釋字 604 號解釋係針對道路交通管理處罰條例第 85-1 條違規停車連續舉發規定所 為之解釋，該號解釋不僅涉及行為數之判斷，亦與連續處罰規定之定性密切相關，針對 行為數之判斷問題，詳如第五章，以下將針對本號解釋中連續處罰規定之定性所引發之 爭議為討論。

第一項 行政罰說

一、釋字 604 號解釋文及其理由書：

解釋文指出，「道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確 保交通安全而制定。依中華民國八十六年一月二十二日增訂公布第八十五條之一規 定，係對於汽車駕駛人違反同條例第五十六條第一項各款而為違規停車之行為，得 為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考 量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方 法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之 次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法 治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。」

解釋理由書並認為，「違規停車，在禁止停車之處所停車，行為一經完成，即實現 違規停車之構成要件，在車輛未離開該禁止停車之處所以前，其違規事實一直存 在，立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共 秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉 舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一 次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行 為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行 為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰。」由此可知，解釋文及解釋理由書認 為可藉由將違規事實切割成數行為的方式，將對於違規事實之連續處罰定位為行政 罰。

二、許宗力大法官協同意見書：

許宗力大法官於協同意見書中，除針對舉發之性質為闡述外，亦針對連續處罰之對 象及功能為說明：「舉發者，顧名思義，指對發生於過去之違規行為之告發，則據 此告發對違規行為所科處之罰鍰，捨秩序罰外，實別無其他可能定性。而針對第一 次舉發所告發之違規行為所科處之罰鍰，性質上既屬秩序罰，則針對後續之連續舉

142同註 40，頁 131 以下。

發所告發之數次違規行為，所科處之數個罰鍰，性質上自亦屬數次之秩序罰。須補 充的是，根據第一次舉發所科處罰鍰，其處罰對象是違規停車之違法行為，之後根 據連續舉發所連續科處之數次罰鍰，其各次處罰對象也是違規停車的違法行為，而 非不履行將違停車輛駛離之行為義務之違法行為，因為舉發之功能純粹在於對違法 行為之告發，而非課予行為人將違停車輛駛離之行為義務，不可不辨。」

至於不可將連續處罰解為行政執行之理由，許宗力大法官認為：「舉發者，如前述，

明顯係指針對過去之違法事實的告發，與針對未來，要求相對人限期履行一定行為 義務之告誡尚屬有間，遑論法律用語明明是罰鍰，而非怠金。再說，行政執行法上 之怠金，作為間接強制方法之一種，只能針對不具可替代性行為義務之履行為之（行 政執行法第三十條第一項參照），而將違規停放之車輛駛離現場，以排除違法狀態，

該行為本身並非不能由他人代為履行者，是就此而言，亦難將系爭規定之連續處罰 定性為怠金。最後，如果是行政執行上之怠金，則通知限期履行義務之機關與科處 怠金之機關應該同一，本件則根據道路交通管理處罰條例之規定，負責舉發者是警 察機關（道路交通管理處罰條例第七條參照），科處罰鍰機關則是公路主管機關（同 條例第八條第一項第一款參照），當更無解為怠金之餘地。」

三、許玉秀大法官協同意見書：

許玉秀大法官首先將本案之違規停車事實定位為繼續犯，而認為在繼續犯(違規停 車)之情形，違規事實既遂後，因為違規行為持續存在，因此排除違規行為與繼續 處罰違規行為同時存在，也就是執行罰與秩序罰並存，違規行為的持續，是構成要 件不法的持續實現，隨著時間經過，在行為終了之前，仍然可以對過去的錯誤予以 制裁，同時可以採取強制手段，排除違規行為以排除違規狀態。由此可知，針對連 續處罰之性質，許玉秀大法官認為應屬行政罰。

四、城仲模大法官協同意見書

「行政法規中『連續處罰』規定之性質，並未可一概而論，蓋就行政目的之達成，

立法者本得選擇其認為適當合理之手段加以執行，該手段在法律上如何定位，本應 由該法規範之制度設計出發，充分闡釋立法者之意旨，並就相關法律規定為體系性 之解釋。就處罰條例之整體設計而論，執法人員於取締違規停放之車輛時，除得開 單告發外，依處罰條例第五十六條第二項之規定，並應責令汽車駕駛人將車輛移至 適當處所。另依同法第八十五條之一的規定，駕駛人『不遵守交通勤務警察或依法 令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無法當場責令改正者，亦 同』。由此觀之，駕駛人因違反禁止停車之規定而被取締時，其因執法人員之責令，

同時負有將車輛移至適當處所之義務，而此種義務應屬於行政執行法上的『可代替 之行為義務』，依行政執行法第二十九條之規定，此種行為義務之執行方式僅有『代 履行』一途，而不能處以怠金；據此，處罰條例第八十五條之一『連續舉發』之規 定並無解釋為『執行罰』之可能，而僅能將其界定為『行政罰』。」

城仲模大法官從行政執行之手段出發，認為針對可替代之行為義務，不能課處怠 金，固針對此種行為所為之舉發，只能解為行政罰。

五、廖義男大法官部分協同、部分不同意見書

廖義男大法官認為，遏阻違規狀態之繼續，「行政執行」並非唯一可採之手段，並 認為汽車駕駛人有違反八十六年一月二十二日公布之道路交通管理處罰條例第五 十六條規定之違規停車行為，依同條例第八十五條之一規定：「…經舉發後，不遵 守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員責令改正者，得連續舉發之；其無 法當場責令改正者，亦同。…」該條規定之第一次舉發，係就違規行為人有違規行 為之事實予以認定及通知之意。而於不遵守交通勤務警察或依法令執行交通稽查任 務人員責令改正後所為之「連續舉發」，其性質及意義，仍然相同，即對違規狀態 一直持續之行為，一再認定及通知其有違反行政法上義務之行為發生。並非以舉發 催促違規行為人「履行」其不違規停車之義務，或「履行」將違規停車狀態之車輛 移去之義務。蓋從條文文義及結構而言，「連續舉發」係在不遵守執勤員警之責令 改正後之行為，而「責令改正」之意涵係在課予行為人有為改正違規行為之義務，

即課予義務人有履行除去違規狀態或停止違規行為之義務，因而不遵守責令改正後 所為之連續舉發，並非再一次催促「履行」，否則其作用即與「責令改正」相同而 無意義。尤其條文後段，更強調「其無法當場責令改正者，亦同」，更表示「連續 舉發」之性質與作用，與意在督促履行義務之責令改正有別。再者，就實務而言，

執勤員警為舉發時所開具之「舉發違反道路交通管理事件通知單」所記載者，並無 限期須履行一定之改正行為或不行為義務之文字，故其內容及性質皆不同於行政執 行法所規定以書面限期履行，並載明不依限履行時將予強制執行之「告誡」。最後 「連續舉發」亦非等同於行政執行法第三十一條第一項規定之「連續處以怠金」， 蓋連續舉發之通知單並無「金額」之規定，且依九十年一月十七日修正公布之道路 交通管理處罰條例第九條第一項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反 道路交通管理事件通知單後，於十五日內得不經裁決，逕依規定之罰鍰標準，向指 定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見或提出 陳述書。其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限陳述意見或 提出陳述書者，處罰機關得逕行裁決之。」亦即行為人接獲違反道路交通管理事件 之舉發單者，其是否繳納罰鍰，繫於行為人願否逕依規定之罰鍰標準繳納而結案；

或聽候處罰機關作成罰鍰之裁決後始為繳納。亦即舉發或連續舉發並非立即產生繳 納罰鍰之義務，因而與行政執行法之執行機關連續處以怠金，即直接產生繳納怠金 之義務不同。

綜上所述，廖義男大法官係從條文文義、結構、實務運作以及是否是否因舉發而立 即產生繳納之義務認定連續舉發為行政罰之性質。

貳、學說見解

學者認為，依據現行行政執行法的執行體系，怠金實為間接強制方法之一，其前提 在於義務人有不可替代之作為義務不履行。人民違規停車所產生之違法狀態，並非

學者認為，依據現行行政執行法的執行體系，怠金實為間接強制方法之一，其前提 在於義務人有不可替代之作為義務不履行。人民違規停車所產生之違法狀態，並非