我國法上行政罰間及其與刑罰間之競合問題

在個案中決定行為數後，處罰之前，如何適用法條予行為人最適當之裁處，此即為 行政罰法上之競合問題，不僅行政罰間會發生競合，行政罰與刑罰間也會發生競合。如 第二章所述，一行為不二罰係屬憲法原則，競合問題可謂係在避免個案中法律之適用違 背一行為不二罰原則，因而，現行行政罰法中有關競合之規定，可謂一行為不二罰在我 國法上之實踐。

一行為不二罰原則在我國法律之發展，如同德、美等國家，最初亦表現於刑事法之 領域，且與一事不再理原則相扣。在實體法上，表現於刑法第 55 條規定，在程序法上，

刑事訴訟法第 303 條第 2 款、第 8 款，及第 302 條第 2 款規定，均蘊含有一行為不二罰 之理念。

關於行政不法行為之制裁，一行為不二罰原則之相關規定首見於社會秩序維護法，

83最高行政法院 91 年 6 月庭長法官聯席會議：「司法院釋字第五○三號解釋僅就原則性為抽象之解釋，

並未針對稅捐稽徵法第四十四條所定為行為罰，與營業稅法第五十一條第一款規定之漏稅罰，二者競合 時，應如何處罰為具體之敘明，尚難遽認二者應從一重處罰。按稅捐稽徵法第四十四條所定為行為罰，

以依法應給與他人憑證而未給與為構成要件，與營業稅法第五十一條第一款規定之漏稅罰，以未依規定 申請營業登記而營業為構成要件，二者性質構成要件各別，非屬同一行為，且其處罰之目的各異，原告 等以個別之行為分別違反此兩種處罰之規定，併予處罰，並無違背一事不二罰之法理，自無司法院該號 解釋之適用。」此決議所引稅捐稽徵法第 44 條規定，係行為人之不作為而違反作為義務(應給與憑證而 未給與)，加值型及非加值型營業稅法第 51 條第 1 款規定，亦為行為人之不作為而違反作為義務(應申請 營業登記而不為)，應為不作為型態之競合關係，與釋字 503 號解釋作為與不作為之競合關係不同。

84蔡震榮/鄭善印，行政罰法逐條釋義，新學林，2008 年，頁 61。轉引自註 34，頁 119。

該法第 24 條第 2 項規定，一行為而發生二以上之結果者，從一重處罰；其違反同條款 之規定者，從重處罰。另同法第 38 條規定，違反社會秩序維護法之行為，涉嫌違反刑 事法律或少年事件處理法者，應移送檢察官或少年法庭依刑事法律或少年事件處理法規 定辦理。但其行為應處停止營業、勒令歇業、罰鍰或沒入之部分，仍依社會秩序維護法 規定處罰。觀諸上開規定可知，社會秩序維護法對於一行為發生二以上結果者，及一行 為同時違反社會秩序維護法及觸犯刑事法律者，明定從重(或刑事)處罰，將一行為不二 罰具體落實於條文規範。職是之故，在行政罰法施行前，實務即有引用本法規定作為判 決中引用一行為不二罰之法理依據。直至行政罰法公布，該法第 24 條及第 26 條之明文，

成為我國行政罰上一行為不二罰之法律依據，並將我國長久以來，僅以大法官解釋及實 務判決作為一行為不二罰原則之依據的現象予以改變⁸⁶。

第一項 數種行政罰之競合

行政罰法第 24 條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定 罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額(第一項)。前 項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依 該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複 裁處(第二項)。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已 裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰(第三項)。」

上開規定之適用前提為「一行為」，因為只有屬於「一行為」而有違反數個行政罰 條款時，始會發生競合問題，若非屬一行為，即不生所謂應予併罰或從一重處罰之問題。

在判定多數行政義務之違反，係屬「一行為」後，則須判斷數個行政罰條款究係法律競 合或係想像競合，如有想像競合之關係，始發生應否適用第 24 條第 1 項從一重處罰之 問題。

以下將分別介紹法律競合及想像競合之概念，再闡述上開條文中數種處罰手段之適 用關係。

壹、法律競合⁸⁷

法律競合，或稱法條競合、法規競合，指行為人實施的一個行為，觸犯數個法條或 實現數個構成要件，然在處斷上僅適用其中一個法條或構成要件，而排除其他法條 或構成要件之適用而言。因為在此種情形下所實現數個構成要件，僅須選擇其中一 個最主要的法條適用，其他法條即被排斥，因此法律競合又稱為「法律單數」。法 律競合關係與「罪數」無關，因為在法律競合關係中並無數法益受侵害之情形，而 係由於國家對於法益之保護周密，在不同之法律間為相同之規定，致使行為人的一 個行為，因法律之錯綜複雜規定，而形成數法律間均設有處罰規定，此與實質競合

85同註 34，頁 119。

86劉佳龍，行政罰法上一行為與數行為之探討─以法院實務見解為中心，中國文化大學法律學研究所碩 士論文，2008 年，頁 14、15。

87同註 4，頁 219 以下。

或想像競合之有數個法益遭受侵害，係屬純正競合之情形不同。因為法律單數只是 一種構成要件重疊的現象，實質上是一個刑罰條款排斥其他刑罰條款適用的法律單 數，因此德國學理上稱為「不純正競合」，亦可稱為「構成要件競合」，是一種不涉 及任何事實，純粹抽象的「構成要件」和抽象的「構成要件」之間的抽象關係概念，

其必要性在於作為「適用構成要件」時，不得違背「一事二罰」原則的「先遣理論」

88。

法律競合是一種法律單數關係，係因在法律上如同時有數個該當可以適用之構成要 件時，則僅適用其中一個最妥適的構成要件即為已足，其餘該當之構成要件即被排 斥而不適用，否則在犯罪宣告與科處刑罰時，對於此種具有重疊現象之構成要件若 均予以適用，即有對一行為予以雙重評價，而造成一行為數罰之現象。在行政罰領 域中，如果由於行政法規的錯綜複雜規定，導致一個行為致同時符合數個行政罰條 款時，即發生法律競合之情形。此時應依法律競合的特別關係、補充關係與吸收關 係來決定應適用之其中一種法律裁罰，而其他的法條規定即被逕行排斥而不論，而 非從一重處斷⁸⁹。

德國違反秩序罰法學者亦引用刑法的法律競合理論指稱一個行為違反數個法條之 行政義務規定，而僅適用其中一個法條之規定裁處，其他法條之構成要件即被逕行 排斥不論之情形。彼國學者亦將法律競合稱為法律單數，並區分法律單數之特別關 係、補充關係、吸收關係等三種法律適用關係，與刑法法律競合理論一致。我國行 政罰法學者亦多肯認，行政罰領域亦有與刑法相同的法律競合關係，準此，行政罰 之法律競合關係，應與刑法法律競合理論為同一解釋⁹⁰。以下介紹法律單數之類型。

貳、法律單數之類型⁹¹ 一、特別關係

特別關係指兩個構成要件在一個邏輯上的包夾關係，用來指涉基於特別條款優於一 般條款而適用的原則，也就是一個條款的構成要件，概念上必然包括另一個條款之 構成要件，則前一個條款對於後一個條款即具有特別性關係。此時，只須依照具有 特別關係之條款論處，其他一般條款即被逕行排斥而不論。行政法規中具有特別條 款與普通條款之特別關係者，常見於加重構成要件條款，並發生行政罰與刑罰之競 合現象。例如依水土保持法第 33 條第 1 項第 2 款規定，違反第 12 條至第 14 條之 1 規定，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或 違反第 23 條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者，依同 條第一項規定，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰緩。但如因此致生水土流失或 毀損水土保持之處理與維護設施者，依同條第 3 項規定，處六月以上五年以下有期 徒刑得併科新臺幣六十萬元以下罰金；因而致人於死者，處三年以上十年以下有期 徒刑，得併科新臺幣八十萬元以下罰金；致重傷者，處一年以上七年以下有期徒刑，

88 鄭逸哲，「法條競合」和「擇一關係」，台灣法學雜誌，第 102 期，2008 年 1 月，頁 222。

89同註 4，頁 219。

90同註 4，頁 220。

91同註 4，頁 221 以下。

得併科新臺幣六十萬元以下罰金。上述條文第 3 項之加重規定，係以行為人有構成 同條第 1 項第 2 款之基本構成要件為前提，因為第 3 項規定係第 1 項第 2 款之加重 規定，因此行為人如有違反第 1 項第 2 款規定，並致生同條第 3 項之結果者，此時 即發生第 1 項行政罰之基本構成要件，與第 3 項刑罰之加重構成要件條款之特別關 係，從而形成特別關係的法律單數，應僅適用同條第 3 項刑事罰之規定處斷即為已 足⁹²。

二、補充關係

德國違反秩序罰法的補充性概念，與刑法上確定的補充性同其意義。補充性邏輯上 的結構，不是如同特別性與一般性一樣具有從關係，而是屬於重疊現象。此係基於 主要條款優先適用補充條款適用原則，用來指稱一個條款只是居於補充適用的地 位，因為具有補充關係的輔助條款與主要條款，都是在保護同一法益，主要條款乃 是描述法益侵害較為嚴重的行為態樣，輔助條款則是描述法异侵害較為輕微的行為

德國違反秩序罰法的補充性概念，與刑法上確定的補充性同其意義。補充性邏輯上 的結構，不是如同特別性與一般性一樣具有從關係，而是屬於重疊現象。此係基於 主要條款優先適用補充條款適用原則，用來指稱一個條款只是居於補充適用的地 位，因為具有補充關係的輔助條款與主要條款，都是在保護同一法益，主要條款乃 是描述法益侵害較為嚴重的行為態樣，輔助條款則是描述法异侵害較為輕微的行為