連續處罰規定之性質

第一項 學說見解

認為連續處罰條款係屬行政執行罰者認為，連續處罰之目的，旨在藉由不斷的處 罰，迫使行為人履行其公法上義務，故其重點應非在過去義務違反之制裁，而是針 對將來義務履行所採取之督促方法¹²⁷，就此而言，按日連續處罰規定在性質上較接

126參考註 125，頁 74 以下、註 40，頁 119 以下。

127李建良，水污染防治法有關按日連續處罰規定之適用問題--以臺北畜產公司排放廢水之處罰事件為 例，台灣本土法學雜誌，第七期，2002 年 2 月，頁 24 至 25。

近「執行罰」，一般稱為「怠金」¹²⁸。

就現行法上有關連續處罰之規定，以水污染防治法為例，於第 40 條、第 43 條、44 條、第 46 條、第 48 條、第 49 條、第 52 條至第 54 條、第 56 條之規定，皆以對違 反法律規定者，先處以罰鍰，並限期改善，屆期不完成改善者，始施以按日連續處 罰。進一步分析此種法條規定之內容，第一次之罰鍰，係對行為人違反環保法規之 處罰，其在處罰時違法事實已十分明確，具行政秩序罰之性質，應無疑義。惟於處 罰後，經限期改善而逾期未完成者，所施加之連續處罰，其重點已不在於對過去違 法行為之制裁，而著重於行為人是否已經改善，此由連續處罰只處罰至改善為止之 作法，即為明證。因此，根據連續處罰之目的，其應屬行政上之強制執行，而非處 罰性質之行政秩序罰¹²⁹。

貳、行政罰：

連續處罰規定之產生，本由於舊行政執行法之罰緩（等於怠金）制度無法發生作用，

從而行政法規遂以行政罰之罰緩作為替代方案，對義務人產生累積罰緩金額之履行 壓力，在其立法動機中，雖不無強制義務人履行義務之成份，但既然規定為罰緩，

即應依罰緩之法理運作，例如行為人應有不法行為能力，即應具備故意或過失等責 任條件¹³⁰，且執行罰得連續處罰，本無待法律規定，行政罰欲連續裁罰卻須法律明 文，各行政法規上之連續處罰若定位為執行罰，將可規避行政罰應遵循之各項實體 及程序上原則，從而法規罰則中若有類此連續處罰條文，仍應視為行政罰而非執行 罰，而有行政罰法上各實體及程序原則之適用¹³¹。

另有學者認為，可以成為連續處罰之對象者，就行為人違反秩序之態樣而言，應係 針對違法狀態一直繼續存在的行為，具此種特徵之違反秩序行為主要有連續行為、

繼續行為或狀態行為三種。此外，此種處罰手段之採行，亦有認為係基於比例原則 之考量者，茲分別討論如下¹³²：

一、連續行為

此種連續違反秩序之行為，係由兩個以上具備構成要件合致性及可罰性的個別行為 所構成，其基於行為人之整體故意，對外顯示出外形的單一，並在個別行為間具有 空間及時間的關連，故於舊刑法中只視為一個行為，例如連續違規超車或連續排放 污水。

惟我國行政罰法既無連續犯之規定，且我國刑法修正後亦將連續犯之規定刪除，故 仍應將連續行為視為數行為，並分別處罰，準此，針對連續行為為連續處罰充其量 僅具有連續處罰之外觀，事實上係就個別行為分別處罰，並無違反一行為不二罰原 則。

128李建良，〈行政執行〉，翁岳生編，《行政法》，下冊，1998 年，頁 916。

129黃錦堂主持，《現行環境法律執行制度之檢討及改善措施》，行政院環保署委託研究計畫，2002 年 12 月，第 94 至 95 頁。

130陳敏，行政罰總論，自版，98 年 11 月，第六版，第 873 頁。

131吳庚，行政法之理論與實用，自版，2010 年 9 月第 11 版，第 520 頁。

132以下主要參考註 125，頁 76 至 78。

二、繼續行為

繼續違反秩序之行為，即所謂的繼續犯，係指行為人實現行政秩序罰要件所形成之 違法狀態，有意地或無意地維持下去。如一直不遵守申報義務或不帶駕照行車。因 為此種行為之違法狀態繼續存在，且其完成及持續效力被視為構成要件單一，故在 法律上只當作單一行為，也只受一個行政秩序罰之裁處。學者認為，繼續行為係單 一的實現行政秩序罰之構成要件，只是在時間上延續下去，在主觀上只有一個意志 決定，外觀上亦只有一個行為外形，因此應該只存有一個行為，而只得受ㄧ次處罰。

惟如前所述¹³³，繼續行為於具備特殊情狀或法律有規定時可透過切割方式認定為數 行為， 依此在繼續行為已切割為數行為的情形下，所謂連續處罰亦僅係針對個別 行為分別處罰爾。

三、狀態行為

狀態行為指行政秩序罰只處罰其違法狀態之產生，而不在於獨立違法之維持。因 此，繼續行為與狀態行雖皆具有違法結果持續存在之特徵，惟前者構成要件之實現 仍在繼續中，後者構成要件之實現已經結束，只是實際上其違法結果仍然存在而 已。前者如行車中未帶駕照，後者如已興建完成之違建。由於狀態犯一般較少對其 處以連續處罰，故將此種情形排除在討論之外。

四、比例原則之觀點

即本於比例原則之觀點，由於最初之處罰並無法使相對人改善，顯然原有之處罰份 量不符合行為人之反社會性。因此，行為人之惡性重大，已超過原有處罰之程度，

因此只有不斷地連續處罰，增加處罰之份量，迄行為人改善為止，始能滿足處罰之 目的。此種說法似乎言之成理，若以連續處罰為行政上之強制執行，或可成立。惟 行政秩序罰之主要目的，並非在要求行為人改善或是不再違犯，而是對過去行為之 制裁。因此，行為人之拒不改善或形成累犯，固得作為下次處罰時，衡量應否加重 處罰之根據，只是再次處罰必須十分審慎且於斟酌相關之要件後，始得做成。但在 連續處罰之規定中，往往不考慮相對人之行為究係單一行為或多數行為，或是其惡 性之程度如何等，即藉由連續不斷的處罰，施以相對人高於原有處罰額度數倍之制 裁，此種作法顯與比例原則中之最小侵害意旨有違。

參、二者兼具說

有學說以水污染防治法為例，認為按日連續處罰主要係針對「繼續態樣」的行政不 法行為所設計，而此種連續處罰制度可切割為幾個階段，企圖藉由此不斷增加之處 罰，達到迫使行為人改善之目的。故除有過去義務違反之處罰性質外，更兼具有促 使行為人未來履行義務之性質¹³⁴。亦有認為，連續處罰雖本質上屬行政上之強制執 行，惟並不完全排斥其亦得作為行政秩序罰之ㄧ種手段¹³⁵。另有學說主張，該第一 次按日連續處罰應兼具有秩序罰與執行罰之性質，而非僅係單純的秩序罰或執行

133詳見第三章，第一節，第二項，參、以刑法理論為基礎判斷行政罰法上的行為數，二、一行為的概 念。

134蔡震榮，論按日連續處罰與怠金，法學講座，第 28 期，2004 年 7 月，頁 33。

135同註 125，頁 75-76。

罰。惟在此「第一次按日連續處罰」後之按日連續處罰措施，除非承認行為人連續 之違反秩序行為，得予視為「一行為」，從而該各次之「按日連續處罰」僅具有執 行罰之性質，否則如認行為人數日之違反秩序行為得以「日」為單位，切割為每日 「ㄧ行為」計算之，則行為人既係每日為違反秩序行為，而該等行為既可以「日」

為一單位切割，視每一日的違反秩序行為，為一行為，則除去該連續行為在其中一 日或數日中無違反秩序行為之事實發生(例如工廠因假日停工而無排放廢水)外，各 該次之「按日連續處罰」仍應兼具有秩序罰與執行罰之性質¹³⁶。

第二項 實務見解

實務上不乏指明，類此連續處罰條款係屬執行罰之性質，而非秩序罰，如前行政法 院 80 年度判字第 1142 號判決謂：「水汙染防治法有關按日連續處罰之規定，乃行 政執行罰之性質，其立法目的，在課以受處分人應自依通知於限期內改善，對不遵 行限期改善者，即按日連續處罰至其遵行改善為止，故按日連續處罰期間，如經查 明確已遵行改善完畢，所排放廢水確符合放流水標準者，即應停止處罰。」84 年 度判字第 840 號：「水汙染防治法第 38 條按日連續處罰之規定，乃行政執行罰之性 質，倘於期限改善期滿後，未檢具符合放流水標準之證明文件向主管機關報請查驗 者，視為未完成改善，即應予處罰，與其是否排放未經處理之廢水或自認已改善設 備之事實無關。」上述判決因認為按日連續處罰係屬執行罰性質，因此無論工廠停 工或有無汙染事實，均應按日處罰。另如最高行政法院 92 年判字第 1282 號判決認 為：「水污染防治法第三十八條所稱按日連續處罰，係作為督促行為人完成改善之 手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象，

性質應屬執行罰，而非秩序罰。其既具有促使行為人「將來」實現義務內容之目的，

則於行為人已完成改善者，似無再對行為人處罰之必要，倘主管機關於行為人完成 改善後，始行使職權，回溯地執行按日連續處罰，則有權力濫用之違法。」最高行 政法院 100 年判字第 2018 號：「按日連續處罰之本質，性質上屬行政執行罰，而行 政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，

故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之 意義，其再為處罰已失法令授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務之目的，

自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰。」亦均表明連續處罰為行政執行法 之性質。

貳、行政罰

最高行政法院 90 年度判字 2448 號判決：「被告於八十八年四月十三日派員複查，

最高行政法院 90 年度判字 2448 號判決：「被告於八十八年四月十三日派員複查，