第四章 研究資料分析與結果
第二節 利害關係人訪談資料分析
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第二節 利害關係人訪談資料分析
透過第一節的國人旅遊調查報告析探，可以看出政策效果、使用者輪廓等。
接著本研究將以 11 位受訪者的訪談內容，來進行後續政策設計與變遷的分析，
將聚焦在2018~2019 年間的旅遊補助政策的政府決策思維與政策成效，並分析該 補助政策對於實務界的實際意義為何。
一、旅遊設計環境概述
旅遊當今成為我國重要的產業之一，並且吸引許多外匯。而隨環境因素，開 始出現了政策推動與協助觀光發展。本部分先回顧所有的旅遊補助政策簡單環境 與工具應用。
（一）大範圍補助之前
就旅遊補助政策言，最早的可以追溯到馬政府2015 年的「消費提振措施」， 為了強化經濟活力，在旅遊方面推出了「補助國人住宿遊園精采行」，開啟了首 次的國民旅遊補助。16
在2016 年，蔡政府上任後，兩岸關係急凍，對主要接待中國大陸旅客的旅 行社生意受到影響，推出了「三億元國旅補助」，讓旅遊業者續命，時任交通部 長賀陳旦曾表示，這項擴大補助旅行社的措施是救急不救窮，不宜再加碼延長，
下來應該設法提升在地觀光的品質與結合當地節慶活動，才能吸引遊客再來。17 隨後在2018 年 2 月，花蓮強震，觀光局因而推出「花蓮遊、花蓮加油」計 畫專案，希望能重新帶動花蓮觀光；18 2018 年為觀光局定調的海灣旅遊年，同 時為配合振興南部 5、6 月的淡季觀光，而制定了南灣旅遊計畫，針對南高屏澎
16 行政院（2015）。政院宣布「消費提振措施」─「政府補助、企業加碼、全民共享」。2020 年 9 月 19 日，取自：https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/f9269c60-b717-4967-afc5-42367eb937bc。
17 中國時報（2017）。3 億元國旅補助，2 個月搶光。2020 年 9 月 19 日，取自：
https://www.chinatimes.com/newspapers/20170107000365-260114?chdtv。
18 ETtoday 旅遊雲（2018）。揪團了！花蓮自由行補助上路：每人住宿費 500 元，申請方法一次 看。2020 年 9 月 19 日，取自：https://travel.ettoday.net/article/1124629.htm。
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https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1214121。
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https://tw.appledaily.com/politics/20180823/F6G53VSWSUU4SQWEQFAIKKZDMU/。
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表27 整體旅遊補助與大環境檢視
時間 事件 環境
2015.11 實施遊園精采行計畫 N.A.
2015 年底 中國限縮陸客來台自由行 因應選舉而減少中國大陸觀光客 2016.01 我國總統大選 蔡政府上台，中國大陸觀光客
維持限縮 2016.09 百萬觀光產業自救大遊行 業者對政府施加壓力 2016.11 啟動三億旅遊 N.A.
2017.06 宣布通過年改 國內市場縮減，公務人員減少 旅遊活動
2018.02 花蓮地震 造成花蓮觀光受損 2018.03 開始花蓮遊、花蓮加油 N.A.
2018.05 開始南灣旅遊計畫 N.A.
2018.10 普悠瑪事故 事件後，成為推動暖冬遊契機 2018.11 開始前進宜花東高屏暖冬遊 N.A.
2018.11 地方首長選舉 民進黨大敗，隱性加劇補助政策 2018.12 宣布希望推動常態國旅21 為後續政策立碁正當性 2019.01 開始擴大國旅暖冬遊 N.A.
2019.04 開始春遊專案 N.A.
2019.08 中國禁止陸客自由行 因應選舉而禁止中國大陸觀光客 2019.09 開始擴大秋冬國民旅遊 N.A.
2020.01 總統大選 蔡政府連任
註：
資料來源：本研究自製
21 上報（2018）。擴大觀光局暖冬旅遊方案，蔡英文：推動常態性國旅補助。2020 年 9 月 30 日，取自：https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=55026。
：為外界環境事件發生
：為旅遊補助政策啟動
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（四）小結
從本部分旅遊環境的概述中，可以看出政策受到外在環境所影響，而產生出 來的政策也會有所差異，如過去在大範圍補助之前，可能是在補助對象、補助方 式或補助區域上有所限制；到了 2018 年的暖冬遊開始，開啟了對全體（旅宿業 與旅行社）、大範圍（非特定區域），且是針對提升觀光發展為目標的補助政策（非 因應特定事件），並且隨後延續了三次，可以發現政策已經被定型，唯一有不同 的是政策內容有漸進式的調整。因此在研究上針對初始設計的過程便是很有價值 的討論，並且後續也將會討論為什麼在政策細部的內容中，每一次的補助會有略 為不同的差異。
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二、政策設計過程
本研究所討論的旅遊補助政策是個連續發生的政策，因此本部分將細緻的 分析在各階段的旅遊補助政策中，其設計思維、過程與調整以適應下一次的政 策。本部分將分為旅遊補助政策設計過程、政策內容設計中的疑慮、政策設計 的轉變與思維三部分。
（一）旅遊補助政策各階段設計過程
在旅遊補助政策各階段設計過程中，將會從政策設計環境、暖冬遊、擴大 暖冬、春遊、秋冬遊四個部分進行論述，並且將說明政策的啟動背景與其中轉 變過程，藉此以釐清各階段的關係與政策設計的滾動式改變。
1.政策設計的環境
旅遊補助政策早在馬政府的「遊園精采行實施計畫」便開啟了自由行的補助
（2015 年底）。第二次因為政治因素，中國大陸觀光客的限縮，業者出來對政府 施壓（百萬觀光產業自救大遊行），最後才制定出三億補助對特定旅行社的補助
（2016 年底）。
在
104、105 年的時候，還是馬英九政府的時代，那時候有個政策叫消
費提振措施，觀光是其中一個子計畫，從那時候開始出現像現在會見到 的住宿之類的補助，就是我們自由行的補助。(B1-0-1)那時候會有三億，因為政黨輪替所以有來自陸方的壓力，還有一些團客 的限縮，那旅行業、飯店業就開始有一些聲音出來。我印象中
9 月（105
年）還有一個觀光產業大遊行，類似集會的方式，有點是在對政府施壓，所以才會衍生出這個三億的部分。(B1-0-1)
那時候銜接點就是政黨轉換，陸客來台牽扯到國內非常多觀光業者，不 是只有旅行跟旅宿業。一旦陸客不來，他們就會受到很大的損失，想說 那我們來用什麼方法來維持觀光業者的生計，一開始出來最大的補助就 是三億元的旅遊補助，後續就是一些比較區域型的…那其實我覺得要去 看背後比較大的背景必須要看到陸客縮減這件事情。(A1-0-1)
值得一提的是使用補助政策的方式，並不是一開始業者就要求使用補助政策 的，而是觀光局主動看到問題，所以希望透過旅遊補助的方式協助業者度過暫時
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性的危機，並鼓勵其轉型做國內旅遊，以減少其損失。
主要怕觀光外匯損失，所以做了這樣的補助，那時候其實也不是業者主 動提的，比較像是我們看到了這個問題。(A8-1-1)
在三億的時候是只有補助旅遊團嘛，那時候是因為陸客來台自由行的比 例比較低，大部分是透過申請入台證吧，是團進團出的方式，所以旅遊 團跟自由行的旅遊模式是很不一樣的，所以我們就會鼓勵那些做陸客的 旅行社可以轉型做國內旅遊，所以一開始只有補助旅行團。(A6-0-1) 而在三億補助之後，因應花蓮強震而推出了新的旅遊補助措施「花蓮遊、花 蓮加油」，納入了自由行補助的部分，主要是希望可以提振民眾對花蓮旅遊的信 心。
花蓮的時候首次加入自由行的補助，其實台灣自由行的比例其實一直都 是比較多，在花蓮的效果就很好，然後民眾的反應也不錯。(A6-0-1) 花蓮旅遊補助的背景是因為地震的關係，那時候有兩家飯店受損，為了 花蓮旅遊信心的問題，才會又提出這個補助政策。(B1-1-2)
另外在旅遊補助設計上，當時還有對於不同區域的差異設計存在，雖然中國 大陸觀光客的流失對整體觀光業都受到影響，但北部地區因為仍有其他國家的觀 光客，所以影響相對較小，所以也促使交通部後來的政策設計是往協助其他區域 的觀光旅遊提振，所以如後續的南灣旅遊與宜花東高屏的暖冬遊都有這層涵義在 其中。
2018 年那時候就是在政黨輪替之後受到陸客的影響，是系統性的衝擊。
可是相對來講北部的影響比較沒那麼大，因為他還有其他國家的旅客，
例如說日韓旅客還是集中在北部，所以比較沒有什麼影響。(B1-1-7)
2.暖冬遊背景與設計
回到本研究欲分析的內容第一個初始政策為「前進宜花東高屏暖冬遊」。在 暖冬遊補助上觀光局藉由普悠瑪號事故為契機，而且當時還有南灣旅遊補助的狀 況不佳，所以在前述的背景之上揉合出了新的大區域、多種方法的補助措施，希
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望能夠藉由推出旅遊補助提振宜花東高屏的旅遊狀況。
那時候台鐵發生普悠瑪出軌事故，我們就藉這個當引子，說因為台鐵發 生普悠瑪事故所以要振興宜花東高屏這五個縣市，還有一些比較不會被 提及的點是
2018 海灣旅遊年。在海灣旅遊年上半年我們有推一個南灣
旅遊補助，南灣旅遊補助只限旅客到南部地區幾個國家風景區去旅遊，所以那個補助政策跟效益其實沒有很好。那我們就是說為了要延續這個 海灣旅遊年，又因為普悠瑪事故，所以我們要來振興宜花東高屏這幾個 縣市，所以我們才推了暖冬旅遊補助。(A1-0-3)
那時候普悠瑪事件，才會說再把東部納進來，然後高屏是因為它還是有 受到陸客的影響。那台南一直住房率都很好，所以就沒有放進來。總結 普悠瑪、高屏的住房狀況，才會有宜花東高屏暖冬遊。(B1-1-7)
另外因為暖冬遊的範圍主要在東南部地區，所以在政策設計上當時還有交通 費補助，希望能鼓勵其他地區的人口往這些地方移動旅遊。
暖冬遊當時補助的縣市是宜花東高屏，最仰賴的大眾運輸其實是台鐵，
本來宜花東在交通就比較不便，那我們為了鼓勵旅客去宜花東高屏，尤 其是屏東，要搭高鐵還要搭客運才有辦法到，所以那時候才有交通費的 部分，就是鼓勵大家去比較遠的地方。(A2-1-1)
北部人口還是最多，出遊的人當然也最多，這些北部人到宜花東高屏當
然會有一些交通成本，所以才會說那時候有把交通費補助放進來。(B1-1-7)
暖冬遊政策在吸取了過去的經驗之後，推出全新的政策大型政策，補助對象 分為過去成功的自由行補助與團體旅遊補助；補助範圍則是橫跨許多縣市，而在 暖冬遊補助核銷上是由交通部觀光局全權處理，較沒有地方政府的角色，地方政
暖冬遊政策在吸取了過去的經驗之後，推出全新的政策大型政策，補助對象 分為過去成功的自由行補助與團體旅遊補助；補助範圍則是橫跨許多縣市，而在 暖冬遊補助核銷上是由交通部觀光局全權處理，較沒有地方政府的角色，地方政