第五章 結論
第一節 研究發現
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第五章 結論
本章節將研究內容歸納整理，並試圖回答本研究所提出的幾個研究問題，包 括旅遊補助政策的設計思維與要素、政策設計的效果等。首先，本研究重新定義 了「設計」的概念，把設計的概念分成工具、政治、循環三個面向；並以旅遊補 助為案例觀察設計在其中的轉變與調整，以此說明政策設計者在進行設計中需要 注意哪些要素與政策設計者在設計中的侷限及成效。
第一節 研究發現
在檢視旅遊補助政策後，其政策目標主要有三，分別為：旅遊人次的提升、
離峰（平日）旅遊與對合法旅宿的推廣，並且透過住宿補助、限制在平日使用與 僅對合法旅宿給予補助申請為政策工具。在排序上，本研究將先針對國人旅遊調 查報告進行成效的實證分析，並試圖從中發現其他政策設計上的缺失與難題；接 著進行與利害關係人的訪談，以說明後續政策設計與變遷的分析與補助政策對於 實務上運作的深入成效。
一、國人旅遊調查報告研究發現
在分析國人旅遊調查報告的結果中，由於資料中並沒有針對旅遊補助進行問 卷設計，因此本研究的資料呈現主要僅能以假設近幾年的旅遊狀況相似的前提進 行推論，將近三年的資料進行比較，並以「宜花東高屏暖冬遊」的補助內容進行 分析。
使用趨勢圖呈現之後，可以發現在提升住房率的效果上，基本上每個時間點 民眾旅遊比例大致上是非補助區域高於補助區域，不論是否為旅遊淡旺季皆然，
而在宜花東高屏暖冬遊實施的 107 年 11 月與 12 月可以看出補助區域與非補助 區域的民眾旅遊比率趨於一致，可以說在補助政策下，確實有效帶動補助區域的 觀光住宿。而納入了108 年的資料一併分析後，可以發現在全台補助之下，原有
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對補助區域的效果便散失了，雨露均霑的結果就是讓遊客的選擇回到了沒有補助 引導的時候，雖然仍會刺激國內旅遊，但效果就會顯得不集中；進一步針對平假 日進行分析，近幾年間在有補助區域的暑假期間（7~9 月）平日旅遊的比例會超 過在假日旅遊的比例，其他月份皆是假日旅遊比例超過平日旅遊比例，但在有旅 遊補助之下，則出現了反轉，在補助政策下，平日旅遊的比例超越了假日旅遊的 比例，也能說明離峰旅遊的成效。
在暖冬遊補助的使用者統計上，使用者以 60~64 歲為多，並以退休人員與家 管兩個職業佔了大宗，推測應是其較有時間可以安排平日旅遊，相對的其他職業 可能因為工作的因素，要在平日旅遊較為困難，因此在政策執行上可能會出現只 有特定族群受益。在活動型態上，以自然賞景活動為主，而在旅遊考量因素上，
最高的前三名為沒去過、好奇（17.9%）、有主題的活動（17.0%）、交通便利（16.7%）， 也顯示了旅遊中遊客真正關心的要素，並且說明活動與軟硬體建設的必要性。
透過國人旅遊調查報告，在旅遊補助政策下，可以看出確實有效帶動國內的 觀光旅遊旅客與帶動離峰旅遊的成效存在，但在使用者上差異大，僅有少數的職 業別較有機會使用旅遊補助；在活動上，大家傾向主題活動、交通便利與新奇為 主要考量，並且以自由行為主要行程規劃方式，也是未來政策要注意的方向。
二、訪談資料分析研究發現
旅遊補助政策可以追溯到2015 年，當時針對旅宿業者推動了自由行的補助，
直到2018 年 5 月的政策都是只有單針對自由行或團體旅遊或因應特定事件特定 區域的補助。到了2018 年 11 月，才開啟了大範圍的補助，針對旅宿業者與旅行 業者進行補助，區域也橫跨了數個縣市至全台，後續的三次大範圍補助政策雖然 在內容有些微的調整，但政策大框架已經被定型，因此也值得分析政策設計中為 何會產生這幾次的政策與之中的調整差異性。
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（一）政策設計過程與關係人認知
政策設計者在進行政策設計時會受到諸多的內外力影響，進而在不同時間出 現不同的轉變。政策開啟的因素多元，就國內因素言，因應我國政府在近期進行 了多項的改革，諸如年改因素，使得原本是旅遊大宗的公務人員減少旅遊行為；
而中國大陸旅遊局對自由行觀光客的限縮也對觀光旅遊造成一定的影響，所以推 動了多次的旅遊補助。
在暖冬遊的初始設計上，觀光局藉由普悠瑪事件為契機，並結合過去成功的 經驗推出了大範圍且全面性的補助，並有交通費的設計希望可以希望其他區域的 觀光客到東部與南部旅遊；擴大暖冬遊將旅遊補助效益擴大的全台，同時取消了 交通費補助；春遊中為了配合地方特色，因此觀光局給予地方政府行政費以推動 地方觀光並將核銷業務全權交由地方政府負責；最後的擴大秋冬遊則是又加入了 各部會的加碼，並且將核銷業務重新劃分，地方受理旅宿業的核銷，中央負責旅 行社的核銷。
在政策設計者的決策空間中，會受到不同因素影響，如政治上的可行性促使 政策無法依照其原本設計進行，需要考量政策是否能順利運行而不被阻撓。補助 期間與額度也會隨著實際的民意與使用上被迫延續，能看出唯一有空間的在於內 部流程如核銷轉變或交通費取消的設計。在連續四次的旅遊補助設計與變遷中，
可以看到的是在工具使用上的複製，政策內部流程的優化設計，但其在初始精神 的暫時性政策可能已經有所轉變為常態性政策。
在政策實施過程中，牽涉地方政府、旅宿業、旅行業等，其對於政策的成效 基本上都持正面態度，而對於政策的隱憂在於對於長補補助的擔憂與政策不穩定 性的擔憂。雖然業者也認為旅遊補助對其真的有帶來效益，但長期補助的後果是 依賴效應，一旦習慣了補助，就會很難脫離，不僅是業者有此疑慮，在設計政策 的交通部觀光局、地方政府等都對此感到擔心；另外對於政策不穩定的擔憂則是 因為不確定政策是否會還有下一波，所以讓所有人（包括民眾），在出遊之前永 遠不知道還有沒有補助款，以及不知道需不需要為了下次的補助提前進行營運上
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的調整。
整體而言，在旅遊補助政策上還有其他的困境與癥結，例如旅遊補助政策目 標難以被測量、在實際運作中，仍有部分不肖業者會試圖從中牟利、觀光局對於 觀光旅遊發展的態度、旅遊補助的暫時性與常態性問題等，也都讓旅遊補助運作 上，除了利害關係人交互間出現的問題外，還有其他部分的困境存在。
（二）旅遊補助政策設計的限制與要素
在經過層層的政策變遷後，可以看到遭遇許多限制與阻礙，也促使政策無法 更完善的被設計。可以回歸政策設計的工具面、政治面、循環面觀察之，而每個 問題可能橫跨不同面向，是故也難以區分出每個限制所屬的面向。本研究歸納的 政策設計限制有七點。
1. 重複簡便工具的後遺症：在過去政策曾經使用過補助工具，並且能帶來迅速 的效果，對政策設計者言是最不需思考的工具，對業者來說也是最簡潔的獲 利方式，並且容易產生依賴效應，因此政策重新設計難以被全盤推翻。
2. 時間因素：設計時間不足是在政策設計上很大的問題，有些政策準備時間可 能只有一個月不到，這時候構思新方案的時間就已經被侷限，為了確保政策 能順利運行，所以僅能在現有的架構下做微幅的調整。
3. 缺乏明確評估機制：在旅遊補助政策中，並沒有正式的評估，觀察政策論述 就只有帶動多少旅次與促進多少效益，雖然這些都是正式的數字，但沒有對 更深入的關係人進行評估與調整，讓整體的政策成效不明確，也難以為下次 的政策背書。
4. 政治因素：有時候產出的政策可能非出於設計者自身專業的判斷，而是受政 治力的影響，例如在敏感時機端出的政治牛肉，美名上是協助產業，但實質 上可能是與執政者希望討好產業有關。
5. 觀光政策討論門檻低：觀光政策特殊之處在於「討論門檻低」，因為其貼近 民生且關係人多元，產生人多嘴雜，在政策設計過程中常會遭受指指點點，
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也讓政策設計過程中更難施力。
6. 政策不患寡而患不均：政策公平性也是設計政策時的一大挑戰，雖然在專業 判斷上考量各區域差異是合理的，但就會使得其他沒有獲益的業者或地方認 為不公平，除非能有很堅定的執行者與完整的論述，否則政策排除任何人都 是會被挑戰的。
7. 政策執行層級與管轄權的分割：觀察旅遊補助政策的執行單位是觀光「局」， 在先天的資源與人力上就不如一個「部」或「署」有利，而在協助其他機關 的能力上也會有所限制。另外中央與地方都對觀光產業有一定的管轄權，此 時造就地方政府遇到的困境可能會難以立刻反映給中央，讓政策修正上延遲。
最後，針對本研究的研究問題進行回答。在討論完政策設計的限制與阻礙後，
接著政策設計者在面對這些外力的束縛時，會需要主義哪些要素與內容才能使政 策最有力的被推展。同時在此回答第一個研究問題，「旅遊補助政策的政策設計 思維與要素為何？」，本研究歸納出政策設計的有四：
接著政策設計者在面對這些外力的束縛時，會需要主義哪些要素與內容才能使政 策最有力的被推展。同時在此回答第一個研究問題，「旅遊補助政策的政策設計 思維與要素為何？」，本研究歸納出政策設計的有四：