公共政策的設計與變遷：以交通部觀光局觀光旅遊補助政策為例之研究（2018-2019） - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 公共政策的設計與變遷：以交通部觀光局觀光旅遊補助政策為例之研究（2018-2019）政治大立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：陳敦源博士研究生：蔡孟宏撰. 中華民國一百零九年十一月. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. The Design and Changes 治of Public Policy:. 政. 大. Taking the Tourism 立 Subsidy Policy as An Example. ‧. ‧ 國. 學. (2018-2019). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Advisor: Dr. Don-Yun Chen Graduate Student: Meng-Hong Tasi. November, 2020. DOI:10.6814/NCCU202001833.


(5) 謝辭從日月潭到貓空，好像昨天才看到 101 的高聳，卻要準備告別這個常下雨的文山，在政大公行短短兩年半的生涯，也隨著這本論文的完成而結束。回憶這段過程，雖然時而痛苦，但留下更多的是珍貴的的回憶。原本什麼工作計畫都不想接，只希望快點畢業的我，莫名的答應了各種工作，無論公行學報、課程助教、計畫助理等，也籌辦過各種研討會、參與實習，在與老師及同學的互動與學習中，學到了很多，也讓我明白自己當初選擇讀研究所，不是個錯誤的決定。特別感謝江明修老師，讓我對第三部門領域有基礎認識外，更多的是待人處事，雖然我的生活不是在院辦就是在前往院辦的路上；感謝陳敦源老師願意擔任我的指導老師，老師立刻就答應了指導是對學生莫大的肯定，在最危急的時候給予學生信心與回饋，並給我很大的寫作空間，讓我可以自己的筆調完成這本論文；. 政治大. 感謝口委蘇偉業老師與王紹旬老師，透過精闢的批判，讓我知道在研究上還有哪. 立. 些不足，提供了實務界的經驗，讓本研究更加貼近現實。此外還要感謝暨南大學. ‧ 國. 學. 的江大樹老師，啟蒙我對公共行政的熱忱也鼓勵我唸研究所，感謝詹中原老師花時間與我討論論文的初步方向；也謝謝所有在政大公行的老師，沒有這些課程的. ‧. 紮實訓練，我也沒有辦法完成這本論文。. 謝謝冠球老師、志偉學長、睿伶學姊的指點，讓我可以完成論文外，還能有. sit. y. Nat. 科技部計畫的參與經驗；謝謝濬誠學長，仔細評論我的初稿，讓我知道了學術之. io. er. 路不是條簡單的路；謝謝禧瓊、健廷、智維、順穆，拉我出門玩耍，豐富了我的碩士生活；謝謝一同在球場上努力的鼎翔、冠逸、浦彥、子益，讓我在研究所時. n. al. i Un. v. 期又撿了獎盃；謝謝懷文，聽我抱怨論文進度的挫折種種，無形中為我的論文推. Ch. engchi. 了一大把；謝謝俊瑋、德瑄，一起舉辦了各種活動，參與了各種課程，把公民社會中心當成自己家；謝謝蔚萱，鼓勵並支持我完成論文，也讓我知道自己仍有所不足；謝謝大學與高中同學們，歐陽、宙辰、永丞、政霖、嘉謙、敬群、承旻、冠穎，陪我玩。有你們在，讓我研究所之路非常充實。最後，致謝我的父親、母親與弟弟，願意支持我，讓我可以任性的前往台北，沒有後顧之憂地完成學業，也把這本論文獻給你們，沒有你們，我絕對無法完成這本論文。能完成這本論文，一路上要謝的人太多，還有諸多受訪者們的回饋，更是堅定了我對旅遊研究的熱情，希望本論文對於未來的研究能有一點點的貢獻，那對我來說會是至高的榮耀。孟宏 2020.12.03. DOI:10.6814/NCCU202001833.


(7) 摘要觀光旅遊已成為我國重要的產業，不僅創造許多工作機會，更帶來龐大的外匯，而隨著天災、國內外情勢等，讓國內觀光旅遊出現消退，政府隨而制定旅遊補助政策以挽救低靡的觀光。本研究分析從 2018 年到 2019 年間，交通部觀光局分別推出的「宜花東高屏暖冬遊」、「擴大國旅暖冬遊」、「春遊專案」、「擴大秋冬國民旅遊」等四個接續的政策，希望透過政策引導民眾前往旅遊以振興觀光產業。本研究以工具面、政治面、循環面，重新繪製了政策設計的概念，用以分析四次大型且連續的旅遊補助，希望能在政策設計過程中，理解政策轉變的原因，. 政治大並透過利害關係人訪談內容說明政策設計的過程與回饋。次級資料中，可以看到立並說明政策設計的限制與要素。透過次級資料可以觀察政策是否有達成其目標，. ‧ 國. 學. 在補助政策之下的旅遊人次、平日住房率都有所提升，可以宣稱政策有效果；而在訪談中也得知訪談對象認為旅遊補助政策雖然在短期間有助益，但對是否應持. ‧. 續推行則有所疑慮，擔心其產生負面效果，對觀光產業長遠發展造成不利。. sit. y. Nat. 回到政策設計的概念中，可以觀察到旅遊補助政策是個政策設計空間受限的. io. al. er. 政策。目標已經從過往的「救急」轉而「救窮」，在政策設計過程中，也往往會. iv n C hengchi U 被改變，設計者僅能在有限的空間中進行設計。本研究也認為當政策被越多人所 n. 受到其他關係人的影響，讓設計的空間受限，進而呈現出旅遊補助的大方向無法. 關注，就越不可能進行大刀闊斧的改革；被越多人注目，就代表著應該要有更多的努力與協調，才能讓政策順利運行。最後本研究認為旅遊補助的政策設計是在有限空間中被迫產出的調適，除了理性的分析外，更需要注意到非理性的層面與其他限制要素。在政策建議上，可以朝向建立旅客足跡與法規的明確化發展，讓政策更到位，並且重新反思旅遊的價值，為該政策提供正當性。. 〔關鍵詞〕：政策設計、政策變遷、國內旅遊、旅遊補助、補助政策. DOI:10.6814/NCCU202001833.


(9) Abstract Tourism has become an important industry in Taiwan. It not only creates many job opportunities, but also brings huge foreign exchange. With natural disasters and domestic and foreign situations, domestic tourism has faded, and the government has subsequently formulated tourism subsidy policies to save the tourism industry in Taiwan. This study analyzes four successive policies, namely "Warm-Winter Tour Project ", "Expanding Warm-Winter Tour Project ", "Spring Tour Project", and "Expanding Autumn and Winter National Tourism Project", which were launched by the Tourism Bureau of the Ministry of Transport in Taiwan from 2018 to 2019. Expecting that policies will guide people to travel to revitalize the tourism industry. This research redraws the concept of policy design from the aspects of tool,. 政治大. political, and circular to analyze four large-scale and continuous tourism subsidy,. 立. hoping to understand why these policies had changed in the process of the policy design,. ‧ 國. 學. and explain restrictions and elements of it. Through secondary data, we can observe that whether the policies had achieved their goals, and explain the process and feedback. ‧. of policy design through interviews with stakeholders. From the secondary data, we can tell that the number of tourists and the average housing rate under the subsidy policies. sit. y. Nat. did increase, and it can be claimed that the policies took effect. In the interview, it is. io. er. also learned that although the tourism subsidy policy is helpful in a short period of time, whether if it should continue to be implemented, there are doubts about the negative. n. al. i Un. effects that will be harmful to the development of tourism.. Ch. engchi. v. As for the concept of policy design, it can be observed that the tourism subsidy policy is a policy with limited space to change. Simultaneously, the process of policy design is strongly affected by other stakeholders, limiting the space that can be designed. The consequences not only show that the general direction of tourism subsidy cannot be changed, also designers can only design in a limited space. This research also finds that the more people pay attention to a policy, the less likely it is going to carry out drastic reforms, which means that more efforts and coordination are needed to make the policy run smoothly. In conclusion, this research believes that the policy design of tourism subsidy is the adjustment of forced output in a limited space. In addition to rational analysis, it is necessary to pay attention to the irrational level and other restrictive factors. In terms of policy recommendations, we can move towards the establishment of a clearer. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(10) development of passenger footprints and regulations, so that policies can be more on point, and the value of tourism can be reconsidered to provide legitimacy for policies. [Keywords]: Policy design, Policy change, Domestic tourism, Tourism subsidy, Subsidy policy. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(11) 目錄第一章緒論............................................................................................................. 1 第一節研究背景 ............................................................................................. 1 第二節研究目的與動機.................................................................................. 5 第二章文獻回顧 ..................................................................................................... 6 第一節政策設計 ............................................................................................. 6 一、公共政策與設計脈絡 ........................................................................ 6 二、設計領域回顧.................................................................................... 9 三、設計的公共行政視角 ...................................................................... 16 第二節旅遊補助專案政策視角分析 ............................................................ 33 一、觀光旅遊政策目標與現況 .............................................................. 33 二、觀光旅遊補助政策 .......................................................................... 36 三、補助政策下的政策工具使用 .......................................................... 43 四、補助政策的背後哲學 ...................................................................... 48 五、旅遊補助政策設計觀察 .................................................................. 50 第三章研究方法與設計 ....................................................................................... 51. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第一節研究架構 ........................................................................................... 51 第二節研究方法 ........................................................................................... 52 一、個案研究法 ..................................................................................... 53 二、次級資料分析法 .............................................................................. 54 三、深度訪談法 ..................................................................................... 55. io. sit. y. Nat. n. al. er. 第三節研究流程與資料蒐集 ........................................................................ 56 一、研究流程 ......................................................................................... 56 二、資料蒐集 ......................................................................................... 58 三、小結 ................................................................................................. 66 第四章研究資料分析與結果................................................................................ 67. Ch. engchi. i Un. v. 第一節國人旅遊調查報告的析探 ................................................................ 67 一、住房率的政策效果 .......................................................................... 68 二、在旅遊補助區域中的平日假日住房率轉移效果 ............................ 70 三、暖冬遊補助政策使用者輪廓分析 ................................................... 72 四、小結 ................................................................................................. 75 第二節利害關係人訪談資料分析 ................................................................ 77 一、旅遊設計環境概述 .......................................................................... 77 二、政策設計過程.................................................................................. 82 三、利害關係人的政策影響 .................................................................. 97 四、未來想像與政策延續再設計 ......................................................... 119 五、旅遊補助的政策設計限制與設計要素 ..........................................122 I DOI:10.6814/NCCU202001833.

(12) 第五章結論..........................................................................................................128 第一節研究發現 ..........................................................................................128 一、國人旅遊調查報告研究發現 .........................................................128 二、訪談資料分析研究發現 .................................................................129 第二節研究結論 ..........................................................................................134 一、政策工具面 ....................................................................................134 二、政策政治面 ....................................................................................135 三、政策循環面 ....................................................................................136 四、結論：設計空間受限的旅遊補助政策 ..........................................137 第三節研究建議 ..........................................................................................138 一、政策設計再反思 .............................................................................138 二、政策建議 ........................................................................................139 第四節研究限制與後續研究建議 ...............................................................141. 政治大. 一、研究限制 ........................................................................................141 二、後續研究建議.................................................................................142 參考文獻 ...............................................................................................................144 附錄 .......................................................................................................................153 附錄一、訪談提綱 ........................................................................................153. 立. ‧ 國. 學. ‧. 附錄二：受訪者身分、訪談時間地點、質化資料字數...............................155 附錄三、旅遊補助相關法規 .........................................................................156 附錄四、旅宿旅行業相關法規 .....................................................................160. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. II DOI:10.6814/NCCU202001833.

(13) 圖目錄圖 1 成長之路圖 .....................................................................................................11 圖2 圖3 圖4 圖5 圖6. 設計創新概念分類 ........................................................................................ 12 政策設計下的政策與政治關係交互影響示意圖 .......................................... 20 旅遊補助機制的效果與分類 ......................................................................... 44 直接補助與間接補助機制的經濟面差異 ...................................................... 46 研究架構圖 .................................................................................................... 52. 圖 7 研究流程圖 .................................................................................................... 57 圖 8 旅遊補助時間區隔表 .................................................................................... 60 圖 9 利害關係人類型圖 ........................................................................................ 63 圖 10 補助區域旅遊比例趨勢分析（105-107 年） .............................................. 68 圖 11 補助區域旅遊比例趨勢分析（107-108 年） .............................................. 69. 政治大. 圖 12 利用平假日前往宜花東高屏區域比例（105-108 年） .............................. 71. 表目錄. 學. ‧ 國. 立. 表 1 旅遊補助彙整 .................................................................................................. 4. ‧. 商業領域設計與政策設計比較表 ................................................................. 15 政策工具設計分析表 .................................................................................... 23 人口社會建置分類 ........................................................................................ 26 解釋政策變遷的變數 .................................................................................... 28 政策變遷關係表 ............................................................................................ 30. er. io. sit. y. Nat. 表2 表3 表4 表5 表6. 表 7 旅遊補助一覽表 ............................................................................................ 37 表 8 近期旅遊補助比較表 .................................................................................... 42 表 9 市場觀點與官僚觀點統整表 ......................................................................... 43 表 10 直接補助與市場導向間接補助的比較........................................................ 47 表 11 研究問題分析表 .......................................................................................... 53. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 12 表 13 表 14 表 15 表 16. 調查期間表 .................................................................................................. 58 各季樣本套數配置 ...................................................................................... 59 次級資料應用方式 ...................................................................................... 60 問項編碼簿 .................................................................................................. 61 國人國內平均旅遊次數 ............................................................................... 61. 表 17 表 18 表 19 表 20. 國人至少從事 1 次國內旅遊的比率 ........................................................... 62 國內旅遊利用日期 ...................................................................................... 62 訪談單位列表 .............................................................................................. 65 補助區域旅遊比例趨勢分析（105-107 年） .............................................. 68. 表 21 補助區域旅遊比例趨勢分析（107-108 年） .............................................. 70 III DOI:10.6814/NCCU202001833.

(14) 表 22 利用平假日前往宜花東高屏區域比例（105-108 年） .............................. 71 表 23 使用者人口統計 .......................................................................................... 73 表 24 使用者活動型態統計................................................................................... 75 表 25 大範圍補助之前旅遊補助彙整 ................................................................... 78 表 26 大範圍補助的旅遊補助彙整 ....................................................................... 79 表 27 整體旅遊補助與大環境檢視 ....................................................................... 80. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV DOI:10.6814/NCCU202001833.

(15) 第一章緒論第一節研究背景根據聯合國世界觀光旅遊委員會（World Travel & Tourism Council, WTTC）的報告指出 2019 年觀光產業為全球提供了 3.3 億的就業機會（全球的十分之一），並創造了全球約 10.3%的 GDP（WTTC, n.d.），可見觀光已成為國家創造就業機會與外匯的重要來源。觀光旅遊發展有很大程度的與政府的法令、政策或計畫的推行有關，在不同時期也會呈現出不同特色，還會受到國際情勢、外交、政治、環境等影響（石慶. 政治大. 賀、蔡漢生，2018），包括 1996 年成立了「行政院觀光發展推動小組」，開啟了. 立. 政府跨部門整合觀光事業的推動；1998 年的「周休二日」，讓旅遊活動更加盛行，. ‧ 國. 學. 雖然也某些程度的造成了熱門景點的壅塞；2003 年的「挑戰 2008：觀光客倍增計畫」透過套裝旅遊與整合國內觀光路線等手段希望有效提升觀光人次。針對總. ‧. 體性的大方向規劃則是有交通部主導的 2000 年的《觀光政策白皮書》、2017 年. Nat. sit. y. 的《Tourism 2020—台灣永續觀光發展計畫》等。在 2020 的《Tourism 2030 台灣. n. al. er. io. 觀光政策白皮書》更是提出希望在 2030 年可以達到兩千萬人次的外國旅客來台. i Un. v. 觀光，這些例子都能看出國家對於觀光的重視。觀察我國觀光外匯收入也可以看. Ch. engchi. 出在觀光旅遊上有明顯的提升，自 1977 年外國旅客的 1,110,182 人，帶來 527,492,000 美元的收入至 2018 年的 11,066,707 的外國旅遊人次，帶來 13,705,000,000 美元的收入（交通部觀光局，2020a：19），也有效吸引更多觀光客以創造更多外匯。單靠國際旅客並不足以支撐旅遊產業，在政策規劃時也需要注重國內旅客，有國內旅遊的扎實發展才能夠有效發展國際觀光（交通部觀光局，2000），也可以認為唯有國內旅遊有穩定的發展後，觀光產業才能夠穩定的發展。針對國內旅遊的相關的政策提出了，如「補助接待大陸地區人民來臺觀光業務受衝擊之旅行業辦理國內旅遊實施要點」、「辦理國內旅遊宣傳整體行銷推廣案」、「結合國民旅 1 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(16) 遊卡新制」等，配合觀光特色活動的扶植計畫，以活絡國內旅遊（交通部觀光局， 2017）。並定調 4 年的旅遊推廣主軸，分別為 2017 年的生態旅遊年、2018 年的海灣旅遊年、2019 年的小鎮漫遊年與 2020 年的脊梁山脈旅遊年透過與環境結合，推動永續發展（周永暉、歐陽忻憶、陳冠竹，2018）。對於我國觀光發展的實際狀況，可以國人旅遊調查報告知道通常前去旅遊是因為該景點有極具吸引人的特色與交通硬體的充足，如有特殊美食、景點或交通方便等，旅遊阻力以「沒時間」、「無法負擔費用」、「無法解決交通問題」為主因（交通部觀光局，2019a）。陳欽春（2018）指出在桃園蓮花季的需要有（1）政策設計應須更周延；（2）業者心態應該與時俱進；（3）硬體條件與基礎建設尚待補. 政治大. 強。張秦瑞、孫同文、郭瑞坤、沈逸晴（2013）在研究中指出地方觀光面臨的相. 立. 關課題如下：（1）法令缺失問題；（2）交通可及性問題；（3）財政匱乏問題；（4）. ‧ 國. 學. 行銷不足問題；（5）遊憩品質猶待提升問題；（6）觀光發展願景不清楚問題，並. ‧. 以南投縣觀光發展為例，歸納出有缺乏治理概念、本位主義、公私部門間缺乏實質策略性溝通等問題。周靜宜（2011）針對大鵬灣風景區進行研究發現旅客以公. y. Nat. er. io. sit. 共設施與服務品質最為不滿意。歸納上述文獻可以發現的是硬體設施與遊憩品質是在觀光發展上當前最為不足的部分，此外對於地方觀光的共榮觀念也是政府與. n. al. Ch. 業者居民需要共同努力的部分。. engchi. i Un. v. 而針對當前旅遊市場的分析在「Tourism 2020—台灣永續觀光發展方案（106109 年）」特別將來臺旅客市場、國民旅遊市場、旅行業、旅宿業、觀光遊樂業、觀光產業人力、觀光遊憩景點環境、旅遊安全等進行更深度的說明與檢討，以下簡述： 1.. 來臺旅客市場：來臺旅客市場正處於結構調整階段，包括中國大陸市場與非中國大陸市場來臺旅客之消長，及旅遊模式、旅客特性與偏好之改變等。如自由行的旅客逐年上升，已經與過往注重團體旅遊的時代已有所改變，在經營重心上勢必需有所調整，如重視深度旅遊等。. 2.. 國民旅遊市場：國內旅遊產品可複製性高，鮮少有深度開發，因此在國內旅 2 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(17) 遊各地的產品或體驗同質性高，自然無法打造觀光景點獨有的風采以吸引國內旅客，在觀光活動上多偏向短期操作，缺乏長期效益，以致於觀光業者無心深度經營觀光地點，因此需打造旅遊亮點外，在國內旅遊也需要持續推廣跨區、過夜、平日時段的旅遊與在地體驗以打造觀光的多樣化。 3.. 旅行業與旅宿業：我國旅行業多為中小企業規模，品牌程度較不足，且旅遊產品複製性高，又面對線上旅行社或國際大型旅遊平台的衝擊，對此應思考如何推動旅行業品牌化與專業化發展，鼓勵旅行業透過在地深度與精緻旅遊打造其品牌並整頓不肖旅行業者以保障旅遊安全。. 4.. 觀光遊樂業：該領域屬於資本密集度高、投資金額龐大、回收期長、進入門. 政治大. 檻不易的產業，在內需市場趨近飽和的現況，業者多對新投資的信心不足，. 立. 加上法令規範與投資計畫的審查複雜，與近來興起的休閒農場或觀光工廠瓜. ‧ 國. 學. 分旅遊市場，在與相關產業合作上是需要被規劃的。. 觀光產業人力：觀光業多面臨的狀況是缺乏基層穩定人才與人力素質不足，. ‧. 5.. 欠缺有能力規劃多樣化產品的人才，相關內容可以透過辦理人才培訓課程或. y. Nat. er. io. sit. 由觀光相關的公會或協會共同建立培養觀光人才的培訓基地，以培訓出優良的人才並投入到觀光產業。. n. al. 6.. Ch. i Un. v. 觀光遊憩景點環境：觀光景點因過去觀光建設多未利用在地優勢，即整合軟. engchi. 硬體配套資源，造成景點多缺乏特色，許多業者也缺乏對於永續經營的思維，因此需要積極輔導地方營造特色遊程與共生的思維，藉以增加對地方的認同，並提升遊憩的服務品質。. 近幾年來隨著天災與政治因素，觀光客減少，政府開始出現了不同方向的決策方式，將「旅遊補助」回饋給人民，以增加國人旅遊的意願，自 2018 年 2 月花蓮地震，交通部觀光局推動了「花蓮遊，花蓮加油」活動，鼓勵民眾前往花蓮. 3 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(18) 旅遊；1 5 月推動開始南灣旅遊獎勵計畫，涵蓋了台南、高雄、屏東、澎湖、台東；7 月嘉義則配合澎湖海灣旅遊年活動，推出「山海戀獎勵措施」；2 在 11 月配合宜花東高屏一系列的觀光活動再推行了「前進宜花東‧高屏暖冬遊」國民旅遊獎勵方案等，為延續「前進宜花東･高屏暖冬遊」補助的效益，交通部觀光局加碼推出「擴大國旅暖冬遊」，延長至 2019 年 1 月；2019 年 4 月至 6 月配合了「地方創生元年」與「小鎮漫遊年」推出了「春遊專案」；2019 年 9 月至 2020 年的 1 月底又推出了時間最長，配套最多的「擴大秋冬國民旅遊獎勵計畫」。. 表 1 旅遊補助彙整. 治區域政花蓮遊花蓮加油花蓮大立南灣旅遊獎勵計畫南高屏澎湖東名稱. 宜花東高屏. 2019.01. 擴大國旅暖冬遊. 全台. ‧ 國. 宜花東高屏暖冬遊. 全台. 擴大秋冬國民旅遊. 全台. 安心旅遊. 全台. ‧. 春遊專案. Nat. io. 2020.07~2020.10. 原先設計受縣市長不滿，調整為全國補助. 2019.04~2019.06 2019.09~2020.01. 配合區域系列活動. 學. 2018.11~2018.12. 配合海灣旅遊年. 全國補助外，新增地方政府加碼. y. 2018.05. 因應花蓮地震. 新增各部會參與. sit. 2018.02. 意涵. er. 時間. 因應疫情. n. a l資料來源：研究者自製 i v n Ch U engchi. 在 2018 至 2019 年，陸續出現了一連串的旅遊補助，可以看到的是政府對於觀光旅遊業的投入與重視，政府也號稱此類補助政策帶來許多成效，然而後面應該好奇的是到底政策帶來了什麼樣的實質影響，諸如該政策的施行有沒有達成其宣稱的成效，甚至是在某些季推動區域的觀光，是否能夠有效地吸引觀光客前往重點旅遊的地點旅遊，抑或是這些補助都只流向了特定的觀光景點，變成少數的. 新頭殼 newtalk（2018）。振興花蓮觀光，觀光局：每人補助 500 元，2020 年 3 月 20 日，取自：https://newtalk.tw/news/view/2018-03-07/116475。 2 自由時報（2018）。南灣旅遊獎勵 7 月加入嘉、澎「山海戀」，2020 年 3 月 20 日，取自： https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1204419。 4 1. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(19) 熱門觀光景點獲益，都是當前觀光旅遊研究中少被探討的課題，也是本研究希望關注的重點。其中最令本研究好奇的是在短短兩年中，推出了不同的旅遊補助政策，這之間政策是如何產出、變遷與成效。. 第二節研究目的與動機在 2018 至 2019 年短短兩年間出現了四次大型的旅遊補助專案，3 且每次的旅遊補助配套措施都不同，而比較詳細內容後可以發現補助政策多是從前一次的政策實施後進行「滾動式修正」，也就是後面的政策會有一定程度依循著前政策. 政治大「少」了什麼的配套，欲回答為什麼會「多」或「少」了什麼配套，勢必須要先立. 進行設計，本研究想知道的是在設計新方案的過程中，為什麼會「多」了什麼或. ‧ 國. 學. 回答前政策與宣稱目標間的關係，才會有後續設計的價值存在，主要核心價值將會圍繞在「政策為什麼這樣轉變？」，而從該問題延伸出本研究的研究問題。. ‧. 因此，本研究主要的研究問題如下：. sit. y. Nat. 1. 旅遊補助的政策設計思維與要素為何？. io. al. n. 3. 旅遊補助的政策設計是否能達成其宣稱的目標？. Ch. engchi. er. 2. 在政策設計後，是否能有效帶來新的效果？抑或是受到前一個政策所束縛？. i Un. v. 本文主要分析「前進宜花東高屏暖冬遊」、「擴大國旅暖冬遊」、「春遊專案」與「擴大秋冬國民旅遊獎勵計畫」四項區域較大的補助專案，前幾次的旅遊補助政策皆屬於較小型且單一的政策，之間沒有延續性，故非本研究研究的重點。 5 3. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(20) 第二章文獻回顧本章將先從政策設計的概念出發，引用當前學術界對於政策分析的概念與意涵，並以此做為分析旅遊補助政策的框架，本研究將會試圖跳脫過往學界常使用的分析概念，並釐清「什麼是設計？」與「有了設計後，政策會如何轉變？」；而政策設計的執行工具必須要談到「政策工具」（policy tools）的使用，政策工具是連接政策目標與政策後果的手段，在旅遊補助上的政策工具使用也有其邏輯與獨特性，在本文中將試圖區分為官僚觀點與市場觀點分別論述；最後本章將討論現在旅遊補助政策的流變與不同的簡易比較，以說明每一次的補助政策中，「多」. 政治大. 了什麼或「少」了什麼的政策設計，以及政策與宣稱目標間的關係是否能有效達成。. 立. ‧ 國. 學. 第一節政策設計. ‧. 一、公共政策與設計脈絡. Nat. sit. y. （一）公共政策定義與基本檢視. n. al. er. io. Dye（1972）認為，公共政策是政府選擇作為與不作為的行動；Anderson （1994：. i Un. v. 5）將公共政策定義為：「一個或一群行動者為處理問題或其關注的議題，進而採. Ch. engchi. 取目的性的行動或不行動」；Easton（1955）認為公共政策是指政府對社會價值所做的權威性分配。吳定（2017）的綜合觀點認為公共政策是「政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為、不作為或如何作為的相關活動」。進一步擴大來看，公共政策具有系絡性，「鑲嵌」（embed）於政策過程之中（林水波、王崇斌，1996），不論是在政治、經濟、社會等外在環境或是利害關係人，都是政策系絡中的構成要素，也是政策與環境相互激盪所產生的結果。丘昌泰（2013）對於公共政策的定義大致可以分為以下幾點： 1. 公共政策是公權威當局所進行的活動：公共政策的來源來自於人民權力的賦予，因此在執行上需要有將全體人民考量進去的必要，因此由公權威當局制 6 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(21) 訂與執行上最為合理，且公權威當局任何作為或不作為都可能影響著人民，所以可以說公權威當局的活動都可以是公共政策的一環。 2. 公共政策的選擇行動是一種有意圖的行為：政府機關採取某一選擇行動，理論上都會先經過深思熟慮的設計過程，建立一套完整的標準作業程序，以制定出符合社會多數民眾需要的公共政策，以解決社會問題。因此會有政策目標，並利用各種工具或手段促使公共政策達成決策者的意圖。 3. 公共政策包括公權威當局的行動或不行動的行為：很多人誤以為公共政策僅指政府機關「積極的」採取某項行動，但消極的不作為也會對人民產生影響，例如禁止外銷即為不行動的政策。. 政治大. 4. 公共政策是問題導向的：公共政策的存在是為了解決社會問題，如果這個社. 立. 會沒有任何問題，公共政策就沒有存在的必要，因此公共政策的價值在於其. ‧ 國. 學. 解決社會問題的能力而定。. ‧. 對於該如何檢視政策成效與交互作用，許多學者提出了政策分析的概念，. y. Nat. er. io. sit. Dunn（2002）認為政策分析是由各個學科及專業領域統合而成，主要是依據三種途徑為分析主軸，透過價值、事實、行動可以分析出公共政策的要素，即為這項. n. al. Ch. i Un. v. 政策希望達成什麼結果、這項政策目前的狀況如何、這項政策將怎麼被施行等核心的問題：. engchi. 1.. 價值（values）：檢測問題是否獲得解決. 2.. 事實（facts）：可用以限制或強化價值所發揮的作用. 3.. 行動（actions）：採取某種行動，將可以造就某種特定價值. Weimer 和 Vining（2004）也對政策分析的界線區分出了問題分析、解決方案分析、溝通、資料蒐集等區塊，可以理解政策分析是對於整個政策的整體性分析，並以問題解決為導向。徐仁輝、郭昱瑩（2014）整理了各家學者的定義，認為政策分析強調理論與實務的結合，而內涵包括了問題診斷、目標研擬、政策工 7 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(22) 具選擇、備選方案選發展、政策行動推薦、政策結果追蹤及政策行銷設計等七個階段。江明修、曾冠球（2020）認為政策評估需要分析公共政策的內在邏輯，與評析各種決策背後的價值脈絡，必須從行動者著手進行政策分析，並以實證論與詮釋論兩種典範分析應該如何理解政策評估，並主張「實踐主義的評估策略」，認為社會科學的研究應該趨近其研究對象－人文社會的本質，不應以自然世界的研究標準加諸於人文社會上。. （二）聚焦在行動者脈絡 Meltsner（1972）強調政策分析需要注意政治的系絡，包括外在政治環境與. 政治大. 政治可行性分析，並關注行動者的動機、信念、資源、地點與交易都是需要被分. 立. 析的；吳定（2013）認為政治可行性是指政策方案在政治上受到支持的可能性，. ‧ 國. 學. 包含所有利害關係人，例如誰受害？誰受益？誰制定等核心問題。如同 Easton. ‧. （1955）詮釋對政治概念的理解，「政治是對社會價值的權威性分配」一句，那後面需要思索的內容即是，「誰」的價值被政策制定者所分配？這是當前政策研. y. Nat. io. sit. 究的中心問題，直指環境中權力關係的理解。近期公共行政的研究也多聚焦在各. n. al. er. 利害關係人與環境的交互關係，如美國過去著名的「鐵三角理論」（iron triangle），. Ch. i Un. v. 到後來 Heclo（1978）與 McFarland（1987）都指出了過去鐵三角理論的不足，認. engchi. 為網絡是具有開放途徑且有更多元複雜的參與者；英國學者 Marsh 和 Rhodes （1992）提出政策網絡的一概念，對公共行政學界的啟發甚深，開啟了對網絡的研究。王光旭（2005）則是對政策網絡分析提出了反思，認為當前政策網絡大多為靜態的結果呈現，需要更聚焦在權力互動的過程中，孫同文、林玉雯（2011）在研究中證明了一個政策可能會同時包含許多政策網絡，可能會在分析上出現理論的詮釋不足性，王光旭、熊瑞梅（2014）在研究中也試圖利用社會網絡分析進行分析，希望能補足在政策網絡上對於動態性不足與詮釋性不夠的缺失。可以看出，以網絡的觀點仍是無法回答對於政策分析的全觀性，如在前段所提到 Dunn （2002）的政策分析觀點，對於回答價值、事實與行動三者關係時，似乎應該使 8 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(23) 用其他的視角分析，但至少在網絡分析上，重視行動者的權力關係與交互作用是在網絡分析上值得被重視的內容；在陳敦源、劉宜君、蕭乃沂、林昭吟（2011）也說明在民主社會中的決策最困難的議題是「誰的意見應該被考量？」，直指行動者脈絡的重要性。整體而言，行動者的分析在政策分析領域是個備受重視的問題，而網絡分析雖然能帶來一定程度的理解，但其靜態性的描述卻往往無法帶來更多具體的解釋，通常只能描述網絡的變遷，但卻無法解釋為什麼變遷與其含義，是網絡分析在應用上的可惜之處，Linder 和 Peters（1984）即提出了在價值、因果關係、工具手段三者在分析上的複雜性，因此認為需要從「設計」的觀點來分析政策才能夠跨越目前的不足。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 二、設計領域回顧. 「設計」最大的優勢在於目前在學界中並沒有單一不變的定義，那些已經有. ‧. 明確定義的專業領域，多已被視為真理而無法挑戰，進而失去了發展性（Buchanan,. Nat. sit. y. 2001）。設計的概念在近代被靈活的運用，舉凡是設計、商業、地方規劃、建築. n. al. er. io. 乃至於政策領域都融進了設計的要素。甚至在我國的公部門也開始追求把「設計」. i Un. v. 的元素加入政府行政，4 這個詞儼然成為最新的潮流，彷彿沒有與設計一詞接軌. Ch. engchi. 就落伍了，能看到許多公部門相競提出創新設計等比賽活動，希望能藉由設計與人民更加接近，並推出人民需要的公共服務。對此研究者認為應該先從設計概念的初始運用討論，最後之後再分析公部門進行設計應該要注意到哪些面向的限制，並說明兩者的差異，在釐清兩者的差異之後，將「政策設計」獨立出來討論才會有意義。. 如，未來城市（2019）。【設計改變台灣】從公部門思維開始，設計推動「有感」公共服務， 2020 年 4 月 28 日，取自：https://futurecity.cw.com.tw/article/956。上報（2016）。【國際設計政策論壇】設計思維進入公部門，設計之都只是改變的起點，2020 年 4 月 28 日，取自：https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=5801。 9 4. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(24) （一）設計的概念本部分將從文獻中找尋對於設計的想法與定義，包含商業界、工藝界、社區設計等做為對一般設計的理解。Simon（1996: 111）認為，設計是採取行動，將現況改變到較好的狀態的方式，就稱為設計，可以得知設計是一種變得「更好」的過程。在 Stickdorn 與 Schneider（2013）的《這就是服務設計思考！》中運用了簡單的文字介紹各領域設計的目的，如：產品設計的目的是將服務應用融入產品設計中；平面設計是為產品做視覺的說明；互動設計是將服務視為一連串的互動過程；社會設計是指透過設計傳遞正面的影響力。第一個步驟即是分析「顧客想要. 政治大. 什麼？」，進而帶出了服務設計的概念，可以說進行設計思考的緣由即是為了改. 立. 善或增強消費者的使用體驗。. ‧ 國. 學. Brown（2010）就商業的角度分析，認為設計與創新是相連結的，建構「成. ‧. 長之路」（Ways to Grow）的工具，評估組織內部的創新努力。縱軸代表現有產品供應到新產品供應，橫軸代表從現有使用者到新使用者，建構二乘二的方格，將. y. Nat. er. io. sit. 內容區分為拓展、管理、創造、改版等四個要素，例如對現有使用者提供現有產品，那稱為管理；對現有使用者提供新產品稱為拓展；要向新使用者推廣現有產. n. al. Ch. i Un. v. 品，稱為改版；而對新使用者提供新產品則稱為創造。在這之中也說明了「產品」. engchi. 與「使用者」是商業領域上的設計思考的重要分析要素（如圖 1）。. 10 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(25) 新產品供應. 拓展（漸進性）. 創造（革命性）. 管理（增值性）. 改版（漸進性）. 現有產品供應. 現有的使用者. 資料來源：Brown（2010: 212）. 學. ‧ 國. 立. 新使用者治政大圖 1 成長之路圖. ‧. Verganti（2013）在回顧過往的管理學文獻後，將設計創新的概念分為三種，. sit. y. Nat. 第一種是透過突破性技術，使產品性能大幅躍進；第二是更詳盡的分析使用者需. io. er. 求，進而改善產品解決方案。前者是屬於技術推力的激進式創新（ radical. al. iv n C U h e ninnovation）第三種則是設計力創新（design-driven g c h i ，也就是在意義上做出激進式 n. innowation），後者則屬於市場拉力的漸進式創新（incremental innovation）。至於. 的改變，例如對舊東西提出新的詮釋（如圖 2），可以發現這些內容都是對使用者友善的開發方式，與上述的「成長之路」不同的是，增加了「漸進式」改變的思維，並且將「漸進式」改變的來源分為不同的力量，並對不同力量進行命名，也可以看出在技術、使用者的改變都是設計的一環。. 11 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(26) 激進式改變. 技術推力. 設計力（以設計為推力）. 市場拉力漸進式改變. （以使用者為中心）. 激進式改變. 漸進式改變. 政治大. 資料來源：Verganti（2013: 102）. 學 ‧. ‧ 國. 立圖 2 設計創新概念分類. 在社區設計相關的內容中，山崎亮（2018）在解釋進行社區設計的時候以四. Nat. sit. y. 個問號貫穿整體理念，分別是（1）社區設計如今為何受到矚目；（2）何謂設計. n. al. er. io. 人際連結；（3）透過專家與人結識的趣聞軼事；（4）如何推動社區設計，均聚焦. i Un. v. 在與標的團體互動過程中產生的意義，認為需要重新思考「社區」的定義，不只. Ch. engchi. 設計空間，更需要設計「人與人之間的連結」，透過建立人與人的連結拉近彼此關係，以促進未來在社區發展上的共好合作。觀察各領域的設計概念，本研究在此做一個簡單的統整。設計是以「人」為出發點並帶有目的性的進行思考方式，例如建築或設計師所設計出的產品是需要以實用性作為起點考量，若是跳脫的目的性，那就會與設計的初衷相悖離，放到政策設計的概念也是如此，我們應該分析的是這項政策的實施，可能會對標的團體帶來什麼樣的影響，並且可能造成什麼樣的效果。. 12 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(27) （二）公共政策的設計思維在公共政策制定，有著比一般設計更多需要被注意與探討的要素，這些內容大致可以從公共行政與企業管理的相異處進行比較，也可以說明為何公部門進行設計思考時，會觸發到更多難點與限制，也更加具有複雜性。張潤書（2017）在《行政學》一書中對行政與企業管理提出了十點的比較，分別為目的與動機的不同、一貫與權變的不同、獨占與競爭的不同、政治考慮與管理因素的不同、對外在環境因應的程度不同、所有權的不同、管理的重點不同、組織目標的評估不同、決策的程序不同、受公眾監督的程度不同；丘昌泰（2014： 22）引用了 Denhart 的文獻，則將公共管理與企業管理的差異性分為含糊性、多. 政治大. 元決策制定、可見性等，其中更認為「公共性」才是公共行政的核心，進而衍伸. 立. 出公部門在做政策決策上需要考量的許多要素，也大致可以包含公私部門間的決. ‧ 國. 學. 策差異，以下將彙整研究者認為比較值得觀察的差異要素並進行說明（丘昌泰，. ‧. 2014；張潤書，2017；林淑馨，2015）：. 1. 含糊性：就私人企業言，其目標是為了「私人利益」，以營業收入、利潤. y. Nat. 益」，但在目標上通常是多元且含糊的。. n. al. Ch. er. io. sit. 等，為組織績效的唯一指標；而政府推行公共政策是為了謀求「公共利. i Un. v. 2. 多元決策制定：企業管理的決策者單純，企業組織的高層決策者可以依. engchi. 個人想法決策企業組織的發展與行動；但公共組織所面對的決策者多元，如公民、民意代表、利益團體、非營利組織、其他政府部門等，在多元決策的情境下，達成共識的難度非常大。 3. 可見性：公共決策在社會中的可見度比起企業管理更高，所作所為都會被攤在陽光下檢視，受到傳播媒體、民意代表與公民社會的監督，因此在決策上中就像是「金魚缸效應」（goldfish- bowl effect），一舉一動都受到公眾評論。. 13 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(28) 政策規劃的問題 Kaplan（1973）提出了七點的政策規劃時應注意的事項，5 希望可以彌平「沉默輸家」（silent losers）的議題，所以公共政策在決策的過程中，往往需要考量的不是「能不能做到」的問題，而是「能不能這麼做」的問題，因而在公共政策上才會有了談論「可行性」的必要。余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩（2008）針對認為政治可行性與經濟可行性是在公共政策討論中更為重要的環節，經濟可行性指從事政策方案設計時，需要考量財政預算與資源是否充足；政治可行性則是評價備選方案在政治系統中被接受的程度，還會受到制度、政治資源、分配的限制，也大幅度的影響著政策設計的產出結果。柯于璋（2009）認為政治可行性必須分析參與者的偏好，預測政策備選方案的限制與機會與行動者. 政治大. 的可能性，藉以推測政策成功機率與代價，並修改研擬可行的政策；謝宗學（2003）. 立. 也認為政策工具的選擇往往是受到外界政治環境的牽連，工具選擇是種政治過程，. ‧ 國. 學. 也凸顯了上述「能不能這麼做」的重要性，也足以看出在進行公共政策設計與決. ‧. 策時，需要負擔更多的時間與成本去探索與協商各環節以確保該項政策是可以被接受並可以被執行的。. n. al. Ch. er. io. sit. y. Nat （三）設計思考與公共政策設計的比較. i Un. v. 根據上述文獻，本研究在此試圖先比較設計思考與政策設計在應用上的侷限. engchi. 與差異，如上述文中所歸納出的：設計是以「人」為出發點並帶有目的性的進行思考方式，而放到政策設計的概念也是如此，只不過對「人」的概念略有不同，探討的是「公民」或「標的團體」，所以在進行政策設計時，我們應該分析的是這項政策的實施，會對標的團體帶來什麼樣的影響，並且造成什麼樣的效果。本研究採階段論的思維作為分析商業領域設計與政策設計的區別，在兩者的差異中本研究歸納如下表。. Kaplan 的七項原則為：公正無私原則、個人受益原則、弱勢者利益最大原則、分配普遍原則、持續進行原則、人民自主原則、緊急處理原則等，主張所有規畫都是在處理人的價值問題。 14 5. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(29) 表 2 商業領域設計與政策設計比較表階段過程設計的成本. 商業領域設計非零和賽局. 政策設計多為零和賽局或半零和賽局. 設計初始階段改善消費者的問題或提升其為標的團體帶來利益或增加成便利性，增加黏著度或品牌本打造設計規劃階段由企業高層決策為主. 途徑多元6. 設計內容執行由上而下執行，較無外界阻基層公務人員執行，易受到外界力. 阻力. 政治模糊且多元，包含民眾滿意度、大. 設計成效評估清晰且單一，以績效為考量. 績效、綜合評價等. 受消費者檢視. 學. 課責對象. ‧ 國. 立. 受大眾檢視，公開透明. 資料來源：本研究自製. ‧ y. Nat. io. sit. 通常在商場上運用設計會關注在消費者是否得到滿意的品質服務，對於非顧. n. al. er. 客的其他人並不在其考量範圍；而公共政策在設計上可能會有零和或半零和的賽. Ch. i Un. v. 局出現，因此「應該怎麼分配？」立刻成了公共政策面對的第一個問題，也是在. engchi. 思考的起始點差異。在決策過程中，企業可以有更簡潔與迅速的方式制定執行方針；而公共政策的制定往往受到許多關係人的協商與妥協，無形中也會使得決策效率較緩慢，且途徑多元在整合上有可能有難度。在執行過程中，公共政策主要仍是由基層公務人員執行，而中央制定的決策與地方實際需求的落差，是問題一；又各單位執行的效果可能會不一，是問題二。最後在檢視成效評估時，公共政策的評估方式模糊且多元，可能是透過如平衡計分卡、民眾滿意度、績效、預算消耗率、觀看數或閱覽人次等，而許多表層的評估方式也都未必能夠描述實際的政. 6. 在公共政策領域中，決策途徑可以有由上而下、由下而上與混合等多重途徑。 15 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(30) 策成效，該如何回饋也是與企業不同之處。因此在執行設計的時候，決策者需要非常清楚的理解自己目前正在進行商業設計抑或是政策設計，也將會產生不同的思維。如當今政府部門喜歡談的設計思考，即也需要把更多政策設計思維在其中，才會是優良的政策設計，而非人云亦云。. 三、設計的公共行政視角（一）公共政策領域的政策設計要回答政策會帶來什麼後果，Lowi（1972）與 Wilson（1989）的類型學都給予研究者一定的啟發，Lowi（1972）提出「政策創造政治」的概念，認為公共政. 政治大. 策的施行會影響利害關係人，以改變其在政治中的優劣勢，區分出「分配型政策」. 立. （distributive policies）、「管制型政策」（regulatory policies）、「重分配型政策」. ‧ 國. 學. （redistributive policies）、「自我管制型政策」（self-regulatory policies），每一個政策類型都相當於一個「權力場所」（arena of power），並認為每一類型的政策都有. ‧. 其預期的成果，意即如果知道政策種類就可以推斷其在政治環境中各行動者間的. Nat. sit. y. 交互關係（Smith & Larimer, 2016: 29）；Wilson（1989）則是依據美國的環境說明. n. al. er. io. 不同類型的政策如何產生參與的模式，透過政策是分配收益或成本與政策分配的. i Un. v. 集中情形構建出四種不同類型的政策分類，分別為「多數型」（majoritarian）、「企. Ch. engchi. 業家型」（entrepreneurial）、「客戶型」（client）、「利益團體型」（interest group）。這些類型學架構嘗試以通則化的方式觀察政策與政治間的影響，對於政策研究的理解有很深的貢獻。後世學者檢視前兩位學者的分類方式時，均提出質疑，認為其分類方式不夠完善也不夠全觀，很難將其實踐與正確歸類（Schneider & Sidney, 2009；Smith & Larimer, 2016）。例如就社會福利政策言，應該屬於分配政策或重分配政策，會因政策論述方式而轉變（如政府利用菸捐挹注長照與單純說明政府推廣長照兩種論述），從而導致此類的類型學在歸類上有疑慮，並且也使後續的政治環境更難以描述。雖然類型學的觀察方式有不少的爭論，但「政策創造政治」的觀察途徑似 16 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(31) 乎成為政策研究中的重要視角，更被後來的學者沿用，接而完備了公共行政對於「政策設計」的論述。政策設計為政策研究中的一個領域有著悠久的歷史，自 1950 年被提出，包括政策的基本要素或設計的集合與結構體系。就像任何建築物、街道、公園、運動場等組成設計一樣，任何公共政策都包含了設計。就像可以從多個構面來分析城市的設計（美學、交通、環境友善、安全性等），公共政策也可以由多個構面來評析，因此識別出政策的結構是研究政策設計理論的第一步（Schneider & Sidney, 2009）。 Dahl 和 Lindblom（1953）是最早注意到政策設計重要性的人，他們指出過. 政治大. 往政策需要在左派（社會主義與共產主義）或右派（資本主義）中選擇，而在政. 立. 策工具的出現後，這種極端的二分法就變得不那麼重要了。早期的設計學者會將. ‧ 國. 學. 「設計」聚焦在邏輯性與合理性的部分，而忽略了實際運作中的矛盾、基本原理. ‧. 和其他設計要素，雖然 Dahl 和 Lindblom 並未發展出用以描述具體政策設計的類別，但他們也提出了一些對於政策設計應該考量的要素，例如：自由、理性、效. y. Nat. er. io. sit. 率、政治平等與實質平等項目。Schneider 和 Ingram（1997）認為在分析公共政策的基本要素可以分為九點要素，7 認為在政策設計的流程中，是有必要循序漸. n. al. Ch. i Un. v. 進且先後釐清要素間的關係，如首先應對問題與標的人口的特性進行了解，接著. engchi. 尋求脈絡進而提出備選方案，並選擇合適的執行單位，最後才設計實際政策與實際採用。政策設計是根據政策結構的邏輯編排，必須以標的團體的需求為基本結構邏輯，並且進行政策方案的設計，政策工具的選擇，才能發生實質的解決問題的效果，進而將政策設計的公式整理如下（丘昌泰，2015）： PD = E(O, T, A, S) + L(t, r, a) PD 表示政策設計（policy design），E 表示政策設計的要素，其中包含了 O. 分別為：(1)問題的定義與目標追求；(2)要分配的利益與成本的負擔；(3)標的人口；(4)制定規則；(5)政策工具；(6)執行框架結構；(7)理解社會結構；(8)政策理由（政策的合法性與陳述）； (9)基本假設。 17 7. DOI:10.6814/NCCU202001833.

(32) （結果）、T（標的團體）、A（執行機構）、S（法規）；而為了能將這些要素相連（L），需要透過 t（工具）、r（規則）、a（假定）才得以成功。. 1. 四項政策設計的要素 (1) 結果（outcome）：政策設計結構邏輯中的結果有兩種，一種是指設計政策方案時，我們預期發生的政策效果；另一是指政策實際所產生的效果。因為政策環境的複雜性，所以就設計者言，兩種的結果落差越小越好，也才能證明出這項政策設計是有效的。 (2) 標的團體（target groups）：政府的決定與行為將直接或間接影響的個人或團. 政治大. 體，即稱為標的團體，由於公共政策必須在人群中執行才能獲得成果，因此. 立. 標的團體是否遵從政策的規定，對於政策成敗有很大的影響。. ‧ 國. 學. (3) 執行機構（agency）：這是指負責執行政策方案的政府相關單位，希望政策能. ‧. 具體落實尚需考量執行機構的資源、組織、結構、內部溝通等組織因素，良好的組織才有辦法將政策完整落實，以減小結果的落差。. y. Nat. er. io. sit. (4) 法令（statute）：指政策方案所必須依據的法令基礎。任何公共政策的設計都需要有法令基礎，有法令基礎才算在法律面上具有正當性，在執行上也才不. n. al. Ch. 會有疑慮，以順利推展政策。 2. 三項政策設計的連鎖. engchi. i Un. v. (1) 工具（tools）：將政策目標轉化為具體政策行動的工具或機制作用，常見的政策工具例如 Howlett 和 Ramesh 和 Perl（2009）利用政策工具光譜，將政策工具區分為自願性工具、混合性工具、強制性工具；Weimer 和 Vining（2004）將政策工具分為加強市場機能、改變誘因、建立規則、非市場提供、提供保險與救助等，會因為不同的類型劃分方式進而提出不同的工具分類方式。 (2) 規則（regulation）：政策制定者、執行者與標的團體必須遵守的遊戲規則，在民主社會中若沒有明確的公平規則可以依循，那麼公共政策很容易淪為黑箱作業，成為私人利益的競逐場所，而破壞了民主社會。 18 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(33) (3) 假設（assumption）：意指對政策因果關係的陳述，通常包含技術的、行為的、規範性的假設，透過各種架設的建立，以達成政策目的，使政策發生效果。技術性假設是指政策應使用何種技術才能使政策發揮預期效果；行為性假設代表政策該如何促使標的團體行動以使政策發生結果；規範性架設是指政策應該運用何種法律規範，才能使政策發生結果。. 從以上要素的設計可以知道的是政策設計並非各階段獨立的，而是環環相扣聯的，這也考驗政策設計者如何將這些要素以合理的手段相連，以達成其希冀的政策目標。. 政治大. Schneider 和 Sidney（2009）指出政策設計的中心是對社會結構的關注與對. 立. 政策後果（反饋）的關注及規範性（normative）與實證性理論（empirical）的整. ‧ 國. 學. 合，其認為政策設計上在某些方面是規範性的（例如理論與目標），但在其他方. ‧. 面卻未必是明顯的規範性（例如工具或實施結構）。一旦確定的所有的結構要素，便可以對設計進行評估，根據研究問題與目標，可以選擇出不同的維度進行評估。. y. Nat. er. io. sit. 政策設計理論認為，政策設計的特徵來自政治和社會過程，反映了政治和社會價值，而這些特徵反過來又回饋到政治過程與社會過程中。當學者試圖理解為什麼. n. al. Ch. i Un. v. 我們政策會產生特定影響時，政策設計即成為中心焦點，也需要理解政策設計差異所引發的後果。. engchi. 政策設計理論的主要優勢和貢獻在於將社會建構過程納入了政策制定過程（Ingram & Schneider, 2006; Ingram, Schneider, & DeLeon, 2007）。社會建構是指對社會世界的潛在理解，將意義的產生置於中心位置，也就是人類對世界的解釋產生社會現實。人們間的共同理解產生了規則、規範、身分、概念和制度。政策設計的方法指引研究者研究誰建構政策問題？他們如何做？以致使政策參與者與公眾接受特定的政策分配，進而加強其建構與制度化規範。. 19 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(34) 標的團體. 政策設計. 政治環境. 反饋圖 3 政策設計下的政策與政治關係交互影響示意圖資料來源：本研究自製. Howlett（2014；2018）統整「舊」與「新」的政策設計所談及的內容，認為. 政治大. 政策設計可以在「概念」與「過程」兩方向觀之，「過程」的政策設計思維是過. 立. 去學者側重的政策分析方式，對於政策產出結果進行事後評估，主要是工具性的. ‧ 國. 學. 思維，對當時代學者言，若對於政策工具有更縝密的設計與檢視將可以帶來更好的政策成果（Linder & Peters, 1984；Salamon, 1989）；「概念」上的政策設計主要. ‧. 是針對治理的分散性而出現，希望能得到更良善的治理而生，如同「設計」一詞. Nat. sit. y. 的使用方式，其是針對「人」而進行目的性的設計，Schneider 和 Ingram（1993）. n. al. er. io. 運用了建構主義與行為的視角來分析公共政策，注重對於標的團體的分析與影響，. i Un. v. 並且強調設計是具有動態性的，如同執行評估中，在設計的過程需要時時監測對標的團體或政治環境的改變。. Ch. engchi. Schneider 和 Sidney（2009）認為下一代政策研究應包括對公共政策設計進行系統分析，不僅需考量政治權力、倡導團體、機會之窗等影響，還必須考量現實社會結構的作用。政策設計的範圍包括社會群體的觀點和積極建構，以及手段與目的間的邏輯聯繫。不僅包含政策的技術方面，還包括其內在的思想、價值和社會中更廣泛的意涵，促使學者重視政治聲音、權力、民主回應等。. 20 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(35) （二）政策設計的分析框架鑒於上述文獻的梳理，對於整體政策設計的分析單位，本研究試圖整合前述學者所框定出的政策設計框架，並思考政策與政治的交互關係，彙整出數個要素作為本研究的分析框架。Fischer（1980: 71）認為政策評估過程都應該被描述為「政治評估」（policy evaluation），許多政策執行和評估理論往往忽略了政策內容或對其進行解釋，從而導致政策影響的評估過於狹窄，只將重點放在政策的因果關係，認為政策失敗是源自於對政策問題的錯誤假設（Linder & Peters，1984； Schneider & Sidney，2009）；Linder 與 Peters（1984）說明政策設計需有價值、因果關係、工具手段三者才得以完成一個良好的政策設計；Schneider 與 Ingram. 政治大. （1993）指出了政策會帶來新政治，並針對標的團體的形象轉移提出深刻的見解；. 立. Stone（2002）認為理性選擇理論的經濟架構並不適合評估公共政策，認為評估公. ‧ 國. 學. 共政策的背後應該是「觀念的鬥爭」（struggle of ideas）；Schneider 與 Sidney（2009）. ‧. 指出政策設計需要注重其反饋效應與漸進的效果；Howlett（2014）所提出的政策設計的概念與過程兩個面向觀察之，在觀念上的政策設計針對標的團體作分析，. y. Nat. er. io. sit. 而其中不應該忽略政治環境所帶來的影響，而在政策過程上的政策設計則視需要檢視政策工具與政策目標的相聯結性；政策制定者應從價值面與社會的理念出發. n. al. Ch. i Un. v. 來處理公共政策的要素，而非從客觀的社會問題及系統性分析政策方案的角度出發（Smith & Larimer, 2016）。. engchi. 由上述學者所提出的理論框架中，本研究將政策設計的部分分為三點，分別為：政策設計的工具面、政策設計的循環面、政策設計的政治面。 1. 政策設計的工具面對於政策工具，有人被認為政策工具是系統性的探討問題癥結與解決方案之因果關係的過程（Ingraham, 1987）；其是目的導向的，是實踐政策目標的連結工具（Schneider & Ingram, 1990），在不同場合運用不同組合方式，以實踐政策目標（Hood, 1983）。李允傑與丘昌泰（2007：112）彙整了上述的觀點，認為政策工具是政策設計與政策執行間的連鎖，是經過系統思考的行為，還需要標的團體的 21 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(36) 參與，才能完整地將政策方案執行。政策工具的類型多樣，也是跨學門的整合，從 Lasswell 在 1936 年的《Politics: Who Gets What, When, How》開始出現了政策工具的研究，爾後政策工具的研究開始從過往單純描述使用與影響一直到近來可以用以理解決策者背後的理由（Howlett, Ramesh, & Perl, 2003；Howlett, 2009）。Hood（1983）提出四種工具，分別為：節點（nodality）、權威（authority）、財政（treasure）、組織（organization）並合稱 NATO；Weimer 和 Vining（2004）將政策工具分為加強市場機能、改變誘因、建立規則、非市場提供、提供保險與救助；Howlett 和 Ramesh 和 Perl（2009）利用了政策工具光譜，將政策工具區分為自願性工具、混合性工具、強制性工具；. 政治大. Linder 和 Peters（1989）提出了較大的框架，融合了經濟途徑與政治途徑，將國. 立. 家能力高低與政策次級體系複雜程度區分為四個象限，代表著市場工具、管制工. ‧ 國. 學. 具、自願工具、混合工具；Leowenstein 和 Chater（2017）更是以工具應用的理. ‧. 由與工具類型構成了九宮格，從中可以看出政策工具的切入思維不同，就會產生不同的區分方式。如當前政策工具發展最有成就的即為「類型學」（typology），. y. Nat. er. io. sit. 而因為理論基礎與分類原則不夠確實而受到批評；另外也有批評當前的政策工具思維過於狹隘，忽略了政治複雜性，流於機械式的思考（丘昌泰，2013），因此. n. al. Ch. i Un. v. 在政策工具的探討上需要有更全面的探索方式，需要有複雜性思考與跳脫框架式的分類方式。. engchi. 在政策工具的應用上，各個學門均有其不同的評估方式，例如經濟學門著重於成本效益分析，法學著重於合法性，公共行政注重課責與公平等問題，因此在判斷政策工具的好壞也難有完整的論述方式。Linder 與 Peters（1984）的研究中認為政策設計的觀點需有（1）政策問題的描述（包括規模、影響）；（2）政策目標的描述；（3）工具的特性；（4）工具的使用成效等，並彙整出一張政策設計分析表，注重在評估政策工具使用面上，意即政策制定者是否能夠順利的操作政策使之成功運行。. 22 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(37) 表 3 政策工具設計分析表標準相關性失真. 政策. 工具. 是否描述了政策內容？. 工具與現實之間是否存在偏該工具會導致其他社會或經濟差？. 結構完整性. 過程的扭曲嗎？. 政策設計是否基於完整性一該工具是否基於內部內部一致致的原則？. 重現性. 是否與政策問題直接相關？. 的原則？. 在過往政策的成效如何？可該工具在類似情況下是否成否重現？. 功？. 可牽引性. 該政策好用嗎？. 工具容易使用嗎？. 輔助功能. 政策的輸入和輸出是否熟悉是否有可用的資訊來使工具運. 治行並監視其效果？政政策設計是否可以快速進行工具可以在不斷變化的環境中大立修正？運作嗎？且易於理解？. 政策的預期結果是否違背了理論上這種工具應該有效嗎？. 學. 常識. ‧ 國. 靈活性. 基本直覺？. 政策制定者與決策者之間是那些管理該工具的人是否相信否存在共鳴？. y. Nat. io. 少？. 少？. n. al. sit. 與運行政策相關的成本是多執行政策工具相關的費用是多. er. 效率. 它會有效？. ‧. 信譽度. v. 資料來源：Linder & Peters（1984）. Ch. engchi. i Un. Mees、Dijk、van Soest、Driessen、van Rijswick 與 Runhaar（2014）在分析氣候環境議題中，則是從常見的有效性、效率性、公平性、問責制、法律確定性和合法性上，納入了氣候適應治理的四個挑戰：不確定性、空間多樣性、爭議與社會複雜性，而歸納出九種不同的評估標準。在許多學者都提出對於政策工具的評估框架下，本研究欲回答的內容為為什麼會這麼選擇這種政策工具與政策制定者如何自我評估？所以各家學者的分類方式均可以為本研究所參考，但判斷政策工具的好壞非本研究的重點。Capano 與 Lippi（2017）對於政策工具的選擇有更詳盡的說明，政策工具的選擇是決策者在 23 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(38) 對環境複雜性，不確定性和政治場域中交織出來的成果，透過在特定制度背景下，根據問題來選擇與設計解決方案，也會凸顯出制定者的價值觀、利益、偏好等，也說明了在政策工具選擇上不可能會全然理性，因此在分析決策者選擇政策工具時，可以從合法性與工具性兩者思考。在合法性的論述上，政策工具的出現意味著對於現有環境的調解，使工具可以被政治環境所接受，也包括著決策內部者與外部環境的認可；另一個為工具性的論述，政策工具的技術性質，即為追求目標與手段間的連貫性與有效性，在政策制定中是由決策者的認知而產生，雖然大多決策者是基於專業技能與知識而選擇政策工具，但仍可以解讀其中決策者在制定政策中的選擇思維。. 政治大. 針對本研究的政策工具探討而言，細部區分出旅遊補助政策應符合何位學者. 立. 的何種名稱意義不大，但值得注意的是在上述幾乎所有學者都有提到的是傳統的. ‧ 國. 學. 兩大分析機制：市場機制與官僚機制，也是最基本的治理邏輯（Howlett，2011:. ‧. 9），而本文也將主要以較廣泛的分類方式探討本研究主題，另外在政策工具的使用中特別在補助方面談及了利用補助改變誘因的供給面課稅、供給面補助、需求. y. Nat. io. sit. 面補助、需求面課稅等四種補助方式與透過非市場機制的直接供給及簽約外包的. n. al. er. 架構，也為本文提供了更加詳盡的分析方式（Weimer & Vining, 2004；徐仁輝、郭昱瑩，2014）。. Ch. engchi. i Un. v. 整理本部分的文獻探討，本研究在此將政策設計在工具面的訪談問題整理如下，主要問題在於理解政策設計者在設計過程中如何選擇與使用政策工具： (1) 是什麼樣的因素決定透過補助的方式推動旅遊？ (2) 對於補助的方式，當時是否還有其他考量？例如補助業者或由各地方政府分配。 (3) 透過補助政策是否可以有效達到政策目標？ (4) 未來是否還有可能以這種方式刺激旅遊？. 24 DOI:10.6814/NCCU202001833.

(39) 2. 政策設計的政治推動面在政治推動面又可以分為政策制定者與政策影響者兩個層面予以分析，針對制定者的分析通常會思考政治可行性，其中 Weimer 與 Vining（2004: 497）特別指出了在政策執行階段影響的成敗要素，分別為：（1）政策的邏輯：政策所依據的理論合理嗎？我們可以把政策當成一連串的假設，在政策產出過程中，每一個階段都是需要被質疑的，如果有任何一個環節我們無法明確的指出政策設計的理由或預期結果，並將其合理化的話，就該視該政策不合邏輯，且需要更審慎的評估是否真的有其執行必要。. 政治大. （2）資源的聚合：誰擁有重要的要素？. 立. 在政策執行中，執行者自身需要有合法性的權威外，還需要考量到利害關. ‧ 國. 學. 係人的政治性行為，在考量這些問題時還需要考量需要用到哪些資源？誰. ‧. 控制這些資源？他們的動機為何？有哪些工具或手段可以使這些資源擁有者提供重要的資源要素，並會達成什麼結果？並實際評估執行上的狀況。. y. Nat. er. io. sit. （3）「安排者」的可得性：誰管理資源的聚合？. 在政策執行過程中，政治所扮演的角色非常重要，因而瞭解執行者的動機. n. al. Ch. i Un. v. 與政治資源非常重要，並且應該尋求動員政策的潛在支持者，以彙整資源並促使政策能順利推行。. engchi. 謝宗學（2003）以政治經濟學的觀點將政策工具的選擇要素區分為：利益、觀念、個人、制度、國際環境等五個要素分析，指出這些工具選擇具有政治性格，並這些要素會隨環境改變而重組或廢止。還有其他學理探討了如何使得政策如何在政治中被完整的推動，所以在各階段的政策設計上都有其重要的要素，諸如政策順服的討論或政策行銷的推廣，能看出這是以「決策者」為主要分析對象，其在進行可行性分析的過程更是需要被清楚描繪的，諸如分析利害關係人中的誰受益與誰受害，還有實質在推動上的問題與效果。 25 DOI:10.6814/NCCU202001833.