第一章 緒論
第一節 研究背景
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第一節 研究背景
根據聯合國世界觀光旅遊委員會（World Travel & Tourism Council, WTTC）
的報告指出2019 年觀光產業為全球提供了 3.3 億的就業機會（全球的十分之一）， 並創造了全球約10.3%的 GDP（WTTC, n.d.），可見觀光已成為國家創造就業機 會與外匯的重要來源。
觀光旅遊發展有很大程度的與政府的法令、政策或計畫的推行有關，在不同 時期也會呈現出不同特色，還會受到國際情勢、外交、政治、環境等影響（石慶 賀、蔡漢生，2018），包括 1996 年成立了「行政院觀光發展推動小組」，開啟了 政府跨部門整合觀光事業的推動；1998 年的「周休二日」，讓旅遊活動更加盛行，
雖然也某些程度的造成了熱門景點的壅塞；2003 年的「挑戰 2008：觀光客倍增 計畫」透過套裝旅遊與整合國內觀光路線等手段希望有效提升觀光人次。針對總 體性的大方向規劃則是有交通部主導的 2000 年的《觀光政策白皮書》、2017 年 的《Tourism 2020—台灣永續觀光發展計畫》等。在 2020 的《Tourism 2030 台灣 觀光政策白皮書》更是提出希望在 2030 年可以達到兩千萬人次的外國旅客來台 觀光，這些例子都能看出國家對於觀光的重視。觀察我國觀光外匯收入也可以看 出在觀光旅遊上有明顯的提升，自 1977 年外國旅客的 1,110,182 人，帶來 527,492,000 美 元 的 收 入 至 2018 年 的 11,066,707 的 外 國 旅 遊 人 次 ， 帶 來 13,705,000,000 美元的收入（交通部觀光局，2020a：19），也有效吸引更多觀光 客以創造更多外匯。
單靠國際旅客並不足以支撐旅遊產業，在政策規劃時也需要注重國內旅客，
有國內旅遊的扎實發展才能夠有效發展國際觀光（交通部觀光局，2000），也可 以認為唯有國內旅遊有穩定的發展後，觀光產業才能夠穩定的發展。針對國內旅 遊的相關的政策提出了，如「補助接待大陸地區人民來臺觀光業務受衝擊之旅行 業辦理國內旅遊實施要點」、「辦理國內旅遊宣傳整體行銷推廣案」、「結合國民旅
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遊卡新制」等，配合觀光特色活動的扶植計畫，以活絡國內旅遊（交通部觀光局，
2017）。並定調 4 年的旅遊推廣主軸，分別為 2017 年的生態旅遊年、2018 年的 海灣旅遊年、2019 年的小鎮漫遊年與 2020 年的脊梁山脈旅遊年透過與環境結合，
推動永續發展（周永暉、歐陽忻憶、陳冠竹，2018）。
對於我國觀光發展的實際狀況，可以國人旅遊調查報告知道通常前去旅遊是 因為該景點有極具吸引人的特色與交通硬體的充足，如有特殊美食、景點或交通 方便等，旅遊阻力以「沒時間」、「無法負擔費用」、「無法解決交通問題」為主因
（交通部觀光局，2019a）。陳欽春（2018）指出在桃園蓮花季的需要有（1）政策 設計應須更周延；（2）業者心態應該與時俱進；（3）硬體條件與基礎建設尚待補 強。張秦瑞、孫同文、郭瑞坤、沈逸晴（2013）在研究中指出地方觀光面臨的相 關課題如下：（1）法令缺失問題；（2）交通可及性問題；（3）財政匱乏問題；（4）
行銷不足問題；（5）遊憩品質猶待提升問題；（6）觀光發展願景不清楚問題，並 以南投縣觀光發展為例，歸納出有缺乏治理概念、本位主義、公私部門間缺乏實 質策略性溝通等問題。周靜宜（2011）針對大鵬灣風景區進行研究發現旅客以公 共設施與服務品質最為不滿意。歸納上述文獻可以發現的是硬體設施與遊憩品質 是在觀光發展上當前最為不足的部分，此外對於地方觀光的共榮觀念也是政府與 業者居民需要共同努力的部分。
而針對當前旅遊市場的分析在「Tourism 2020—台灣永續觀光發展方案（106-109 年）」特別將來臺旅客市場、國民旅遊市場、旅行業、旅宿業、觀光遊樂業、
觀光產業人力、觀光遊憩景點環境、旅遊安全等進行更深度的說明與檢討，以下 簡述：
1. 來臺旅客市場：來臺旅客市場正處於結構調整階段，包括中國大陸市場與非 中國大陸市場來臺旅客之消長，及旅遊模式、旅客特性與偏好之改變等。如 自由行的旅客逐年上升，已經與過往注重團體旅遊的時代已有所改變，在經 營重心上勢必需有所調整，如重視深度旅遊等。
2. 國民旅遊市場：國內旅遊產品可複製性高，鮮少有深度開發，因此在國內旅
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遊各地的產品或體驗同質性高，自然無法打造觀光景點獨有的風采以吸引國 內旅客，在觀光活動上多偏向短期操作，缺乏長期效益，以致於觀光業者無 心深度經營觀光地點，因此需打造旅遊亮點外，在國內旅遊也需要持續推廣 跨區、過夜、平日時段的旅遊與在地體驗以打造觀光的多樣化。
3. 旅行業與旅宿業：我國旅行業多為中小企業規模，品牌程度較不足，且旅遊 產品複製性高，又面對線上旅行社或國際大型旅遊平台的衝擊，對此應思考 如何推動旅行業品牌化與專業化發展，鼓勵旅行業透過在地深度與精緻旅遊 打造其品牌並整頓不肖旅行業者以保障旅遊安全。
4. 觀光遊樂業：該領域屬於資本密集度高、投資金額龐大、回收期長、進入門 檻不易的產業，在內需市場趨近飽和的現況，業者多對新投資的信心不足，
加上法令規範與投資計畫的審查複雜，與近來興起的休閒農場或觀光工廠瓜 分旅遊市場，在與相關產業合作上是需要被規劃的。
5. 觀光產業人力：觀光業多面臨的狀況是缺乏基層穩定人才與人力素質不足，
欠缺有能力規劃多樣化產品的人才，相關內容可以透過辦理人才培訓課程或 由觀光相關的公會或協會共同建立培養觀光人才的培訓基地，以培訓出優良 的人才並投入到觀光產業。
6. 觀光遊憩景點環境：觀光景點因過去觀光建設多未利用在地優勢，即整合軟 硬體配套資源，造成景點多缺乏特色，許多業者也缺乏對於永續經營的思維，
因此需要積極輔導地方營造特色遊程與共生的思維，藉以增加對地方的認同，
並提升遊憩的服務品質。
近幾年來隨著天災與政治因素，觀光客減少，政府開始出現了不同方向的決 策方式，將「旅遊補助」回饋給人民，以增加國人旅遊的意願，自2018 年 2 月 花蓮地震，交通部觀光局推動了「花蓮遊，花蓮加油」活動，鼓勵民眾前往花蓮
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旅遊；1 5 月推動開始南灣旅遊獎勵計畫，涵蓋了台南、高雄、屏東、澎湖、台 東；7 月嘉義則配合澎湖海灣旅遊年活動，推出「山海戀獎勵措施」；2 在 11 月 配合宜花東高屏一系列的觀光活動再推行了「前進宜花東‧高屏暖冬遊」國民旅遊 獎勵方案等，為延續「前進宜花東･高屏暖冬遊」補助的效益，交通部觀光局加 碼推出「擴大國旅暖冬遊」，延長至2019 年 1 月；2019 年 4 月至 6 月配合了「地 方創生元年」與「小鎮漫遊年」推出了「春遊專案」；2019 年 9 月至 2020 年的 1 月底又推出了時間最長，配套最多的「擴大秋冬國民旅遊獎勵計畫」。
表1 旅遊補助彙整
時間 名稱 區域 意涵
2018.02 花蓮遊花蓮加油 花蓮 因應花蓮地震 2018.05 南灣旅遊獎勵計畫 南高屏澎湖東 配合海灣旅遊年 2018.11~2018.12 宜花東高屏暖冬遊 宜花東高屏 配合區域系列活動
2019.01 擴大國旅暖冬遊 全台 原先設計受縣市長不 滿，調整為全國補助 2019.04~2019.06 春遊專案 全台 全國補助外，新增地
方政府加碼 2019.09~2020.01 擴大秋冬國民旅遊 全台 新增各部會參與 2020.07~2020.10 安心旅遊 全台 因應疫情
資料來源：研究者自製
在2018 至 2019 年，陸續出現了一連串的旅遊補助，可以看到的是政府對於 觀光旅遊業的投入與重視，政府也號稱此類補助政策帶來許多成效，然而後面應 該好奇的是到底政策帶來了什麼樣的實質影響，諸如該政策的施行有沒有達成其 宣稱的成效，甚至是在某些季推動區域的觀光，是否能夠有效地吸引觀光客前往 重點旅遊的地點旅遊，抑或是這些補助都只流向了特定的觀光景點，變成少數的
1 新頭殼 newtalk（2018）。振興花蓮觀光，觀光局：每人補助 500 元，2020 年 3 月 20 日，取 自：https://newtalk.tw/news/view/2018-03-07/116475。
2 自由時報（2018）。南灣旅遊獎勵 7 月加入嘉、澎「山海戀」，2020 年 3 月 20 日，取自：
https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1204419。
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熱門觀光景點獲益，都是當前觀光旅遊研究中少被探討的課題，也是本研究希望 關注的重點。其中最令本研究好奇的是在短短兩年中，推出了不同的旅遊補助政 策，這之間政策是如何產出、變遷與成效。