第三章 加拿大的技術性移民政策
第一節 加拿大移民政策的發展歷程
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第三章 加拿大的技術性移民政策
加拿大也是成功吸引技術移民的國家，自1980年代中期以來，全球化的自由 主義興起，使得加拿大政府，跟世界其他地區的國家一樣，更加重視招募技術移 民，以加強國家在全球經濟中的競爭力。移民政策的實施，使得所有15歲或以上 擁有大學學位的移民比例，從1992年的17％增長到2004年的45％，自1986年至 1997年的十年間，加拿大移民的計算機科學家的增長了15倍，工程師增長了10 倍，自然科學家增長8倍，管理人員增加了4倍。1本章節先概述加拿大移民政策 的演變過程，從中瞭解技術性移民政策的起源與發展，並探討加拿大技術性移民 的影響。
第一節 加拿大移民政策的發展歷程
加拿大一直是一個移民國家，至少在十六世紀之後，移民的比例佔總人口從 未低於八分之一，從 1911 年到 1930 年代，近四分之一的加拿大人為移民2。自 1867 年聯邦建國迄今，移民一直是加拿大國家政策的主軸之一。在不同的歷史 時期，加拿大為了國家建設和社會經濟發展的需要，不斷地制定、調整各種不同 的移民政策和條例。儘管有些學者的研究指出，單靠移民本身無法符合加拿大勞 動力市場長期所面臨的挑戰，3尤其在應對高等技術性勞力短缺時，相較於吸引 高階技術性移民進入加拿大勞動力市場，似乎存在著其他更好的政策工具，如透 過訓練提高國內的技術水平；4話雖如此，在克服勞動力市場短缺時，移民政策
1 Stuart Tannock,“Points of Prejudice: Education-Based Discrimination in Canada’s Immigration
System,” Antipode 43, no.4(2011)：1334.
2 Matthew G. Yeager,”Rehabilitating the Criminality of Immigrants Under Section 19 of the Canadian Immigration Act-Histoy of the Immigration Act” International Migration Review 36,No.1, (2002)：
178.
3 Stan Kustec, “The Role of Migrant Labour Supply in the Canadian Labour Market,” Research and Evaluation, (2012)：25.
4 Alan G. Green and David A. Green, “The Economic Goals of Canada's Immigration Policy: Past and
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Present,” Canadian Public Policy-Analyse DePolitiques, Vol. XXV, No. 4, (1999)447-448.
5 Matthew G. Yeager,”Rehabilitating the Criminality of Immigrants Under Section 19 of the Canadian Immigration Act-Histoy of the immigration act” International Migration Review 36,No.1, (2002)：
178.
Stan Kustec, “The Role of Migrant Labour Supply in the Canadian Labour Market,” Research and Evaluation, (2012)：25.
6 朱紅，《轉換‧融合-中國技術移民在加拿大》，(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 19。
7 王昺，《文化馬賽克‧加拿大移民史》，(北京：民族出版社，2003 年)，頁 21-25。
8 Jay Makarenko, “Immigration Policy in Canada: History, Administration and Debates,”
Mapleleafweb,〈http://www.mapleleafweb.com/features/immigration-policy-canada-history -administration-and-debates〉, August 12, 2010.
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不列顛哥倫比亞省(British Columbia)的鐵路。在 1880 年代，共招募約 15,000 中 國勞工來修建太平洋鐵路。11自 1869 年加拿大聯邦政府通過了第一部移民法( Immigration act 1869)，建立 加拿大移民政策的基本框架後，一開始對移民的限制非常少。然而中國工人從未 被視為是一種契約勞工，在加拿大太平洋鐵路修建完成後不久，加拿大華裔遭受 到嚴重的歧視、排斥。最明顯的立法歧視即是1885 年的華人「人頭稅」12和1923 年的「華人移民法」(The Chinese Immigration Act, 1923)13。14直到1962 年通過新 的移民法之後，加拿大才真正廢除對中國移民的限制。
9 Chinese Canadian National Council Toronto Chapter, available:〈 http://www.ccnc.ca/toronto/history /info/content.html〉, June 12, 2013.
10 Ninette Kelley and Michael Trebilcock, The Making of The Mosaic: A History of Canadian Immigration Policy, 2nded. (Toronto, Buffalo, and London: University of Toronto Press, 2010)：95.
11 Chinese Canadian National Council Toronto Chapter, available: http://www.ccnc.ca/toronto/history /info/content.html, June 12, 2013.
12 人頭稅（poll tax 或 head tax）是一種向每一個人課相同、定額的 稅種 （有別於所得之 百分比
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除加拿大內部經濟因素與國際外部環境的轉變外，克利福特·西夫頓(Clifford Sifton)於 1896 年出任加拿大內務部長，積極的推展西部定居運動，更是為加拿 大移民歷史寫下了嶄新的一頁。西夫頓堅信，大規模的農業移民是加拿大繁榮的 關鍵，如果透過移民的勞動力開發出所需的資源後，工業與貿易活動將會跟隨在 他們身後到來。15此外，為使移民政策更具吸引力與可行性，他大幅簡化移民許 可的行政程序並降低貸款利率；增加在英國與美國的移民辦事處及其行政人員。
據統計，在1874-1905 年間，約有 20 萬戶家庭單位移居加拿大。16
繼任的弗朗克‧奧立弗(Frank Oliver)並沒有繼承他的信念，他認為移民的種 族和文化背景比他們的工作技能更加重要。他迅速地將加拿大移民政策導向一個 趨於嚴苛的方向。1906 年的移民法( The Immigration Act of 1906)重新定義「移民」
一詞，該法提高政府驅逐特定種類移民出境的權力，禁止移民的類別數顯著增 加，並進一步强化移民管理系統，開始在加拿大與美國邊界實施邊境管制。17
隨著第一次世界大戰爆發，移民加拿大的人口數急遽地往下滑落；移民人數 在1913 年創下超過 40 萬的高峰後，到 1915 只剩下不到 3 萬 4 千人，雖然在戰 爭結束後移民人數開始增加，但再也沒回到1914 年的水準。僅管如此，在 1911 到1921 年之間，淨移入人數仍對加拿大的人口成長貢獻約 20%的比例。18
1930 年代的大蕭條使得加拿大移民的進程受到嚴重地打擊，經濟問題成了 加拿大公衆最大的焦慮，並立刻反映在移民政策上。1931 年 3 月，加拿大頒布
15 Citizenship and Immigration Canada, “Archived-Forging Our Legacy: Canadian Citizenship and Immigration, 1900–1977,” available: http://www.cic.gc.ca/english/resources/publications/legacy /chap-2.asp, June 19, 2013; Ninette Kelley and Michael Trebilcock, The Making of The Mosaic:
A History of Canadian Immigration Policy, 2nded. (Toronto, Buffalo, and London: University of Toronto Press, 2010)：120.
16 Ninette Kelley and Michael Trebilcock, The Making of The Mosaic: A History of Canadian Immigration Policy, 2nded. (Toronto, Buffalo, and London: University of Toronto Press, 2010)：
120-121.
17 Citizenship and Immigration Canada, “Archived-Forging Our Legacy: Canadian Citizenship and Immigration, 1900–1977,” available: http://www.cic.gc.ca/english/resources/publications/legacy /chap-2.asp, June 20, 2013.
18 Monica Boyd and Michael Vickers, “100 Years of Immigration in Canada,” Canadian Social Trends, Autumn, No. 11-008, (2000)：5-6.
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新的移民標準，蕭條的經濟狀況加上緊縮的移民控制，移民加拿大的人口數再一 次大幅下降，19總而言之，1930 年代和 1940 年代初，加拿大的移民總數降至 20 世紀最低水平。20
二、第二次世界大戰後的移民政策
第二次世界大戰結束後 ，加拿大經濟歷經了前所未有的增長，勞力短缺舒 緩了廉價的外國勞動力可能衝擊加拿大工人就業機會的關注。平等主義思想抬 頭，社會上對不同族群展現更大的寬容，並提高對種族和宗教歧視的關注，加拿 大近代 多元文化 社會的特徵逐漸成形。加拿大的決策者在二次大戰後重新審視 移民對經濟增長的重要性，951 年，參議院移民及勞工常務委員會（The Senate Standing Committee on Immigration and Labour）提交了一系列的聯邦移民政策報 告，要求政府放棄以往對移民採取嚴格限制的傳統，並回到一個更加開放的政策 軌道。21
加拿大移民政策的轉變，最具代表性且最常被提及的莫過於 1947 年 5 月 1 日總理麥肯基‧金（William Lyon Mackenzie King）的政策聲明。直到 1962 年，
麥肯基的宣示一直是加拿大移民政策制定的基石。
麥肯基建立的新移民政策可歸納出六大前提：22
前提 原則
1 .加拿大移民政策的目的必須以擴大人口成 透過移民實現人口成長 長為前提。人口不足將使得「我們所繼承
19 Ninette Kelley and Michael Trebilcock, The Making of The Mosaic: A History of Canadian
Immigration Policy, 2nded. (Toronto, Buffalo, and London: University of Toronto Press, 2010)：120.
20 朱紅，《轉換‧融合-中國技術移民在加拿大》，(北京：社會科學文獻出版社，2008 年)，頁 20。
21 Jay Makarenko, “Immigration Policy in Canada: History, Administration and Debates,”
Mapleleafweb, http://www.mapleleafweb.com/features/immigration-policy-canada-history -administration-and-debates, browsed on August 12, 2010.
22 Freda Hawkins, Canada and Immigration: Public Policy and Public Concern, 2nded. (Kingston, Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1988)：92-93.
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的如此巨大的遺產」面臨危險。
2 .如果規劃得宜，接受移民將改善加拿大人 透過移民促進經濟發展 的生活水準。擁有足夠的人口，將有利於
我們開發加拿大的自然資源、擴大國內市 場並且減少對農產品出口的依賴。
3 .謹慎篩選移民是基本原則 移民必須經過篩選
4 .根據國家的吸納能力制定移民政策是至關 接受移民必須考量吸納能 重要的。移民政策應依據每年的經濟狀況 力
進行調整。過去嚴重的人口外流─特別是 受過良好教育與訓練的年輕人才流失─已 讓我們有所警惕，那就是接受移民人數一 定不能超出我們所能吸納的上限。
5 .移民計畫是一項服從於議會控制的國內政 移民是一項有關國內事務 策。帶有歧視性的條款必須從現有的法律 的政策。對移民的控制為 中移除，但加拿大仍保有挑選她所需要移 國家特權。
民者的權利。「異己者」並不具有進入加 拿大的基本人權。這是我們的一項特權。
6 .加拿大人民不希望因為接受大量移民而使 移民不能扭曲加拿大的人 得其人口特徵有了基本上的轉變。所以， 口特徵。對亞洲移民的限 政府不贊成來自東方的大規模人口移入， 制必須予以維持。
因為這可能導致社會與經濟問題的惡化，
並將引起嚴重的國際困擾。在其他有效的 控制措施產生之前，政府沒有打算改變目 前對亞洲移民的管制。不過，在平等與互 惠的原則下，政府已準備與其他國家就移 民管制的問題進行特別的磋商。
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在六大原則之下，吸引了成千上萬的歐洲人來到加拿大，此一時期移民人口 主要來自美國和歐洲國家，對亞洲移民的歧視則沒有多大變動，直到1962 年，
加拿大經濟上的需求再次驅動了新移民條例的產生替代了舊的移民政策。
三、推行評分制(The Points System，1967)、吸引技術性移民
1960 年代，加拿大的工業化使國家對職業技術人員和技術工人的需求產生 變化。在此一時期，移民政策形塑過程的民主化程度扮演著最為關鍵的角色。加 拿大的移民政策由於政客、特殊利益團體、教會組織、民族團體、加拿大民眾、
學術界與媒體的廣泛參與，其所發揮的影響力也開始與日俱增。231966 年，加拿 大聯邦政府人力與移民部門(The Department of Manpower and Immigration)在移 民政策上提出了一份白皮書(The 1966 White Paper)明確指出，聯邦政府應提高移 民政策與勞工需求的整合度，移民政策必須在國家經濟政策、人力需求與社會政 策各方面的目標保有一貫性；根據這份白皮書，意味著加拿大勢將揚棄在移民法 規上根深蒂固的種族歧視觀念，而發展出一套穩定且長期能與國家經濟發展相結 合的移民制度，241967 年的移民評分制(或稱積分制、打分制)即在這樣的背景下 產生。
1967 年的移民評分制，是加拿大聯邦政府有史以來，第一次採用同樣的評 估標準在全球的範圍內挑選與吸納移民；此一制度不分種族、宗教與國家背景，
適用於世界上所有的移民申請人，主要的原則包括：(1)必須接受符合加拿大經 濟與勞動市場需要的任何移民；(2)必須為放諸四海皆為一致的評分標準，不得
適用於世界上所有的移民申請人，主要的原則包括：(1)必須接受符合加拿大經 濟與勞動市場需要的任何移民；(2)必須為放諸四海皆為一致的評分標準，不得