第四章 美國與加拿大技術性移民政策的比較
第三節 美國與加拿大技術性移民政策的影響與特點
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增加，雖然增加速度較溫和，從 2001 年的 185,948 人到 2010 年的 278,146 人。
2.短期簽證移民素質不齊
在加拿大，最近的技術勞工移民的主要來源國在經濟類別是：中國、印度、
菲律賓、巴基斯坦、羅馬尼亞，這些國家由於資源貧乏的教育系統，在加拿大的 就業的成果往往是令人失望。雖然加拿大雇主對來自美國、英國、法國、澳大利 亞（雇主贊助臨時方案）的工人表現出強烈的偏好，但加拿大政府迄今仍選擇平 等對待所有程度的移民，不管國內對移民水平的認知。32
有鑑於在的歷史上，加拿大依賴永久移民作為國家建設的基石，臨時工作簽 證的快速增加，對於維持公眾力量繼續支持移民，可能會成為一個問題。在一些 評論家的眼中，這個問題更加複雜，在這個意義上，過多的短期簽證構成了隱憂，
並在小行的公眾諮詢或在議會中辯論此議題。大量利用臨時簽證的舉動，對於移 民，可能會產生有問題的結果，尤其是如果在他們的簽證到期後，他們可能就會 轉向了地下經濟。33
第三節 美國與加拿大技術性移民政策的影響與特點
美國與加拿大的技術性移民政策，對人才接收國及人才輸出國造成了一定的 影響。對於人才輸出國而言，人才外移是人力資本的損失；而人才接收國雖然得 以直接享受他國在教育上的投資成果，但這只是短期利益，長期而言，因為坐享 他國的人力資源之利，但對於國內高等教育反而因此有低度投資的傾向。對人才 輸出國而言，專業研究人員的大量外移，雖然衝擊了研發與創新系統，然而由於 移民很少切斷與原籍國之間的關聯，因此，高技術移民者因本身教育或工作因
32 Lesleyanne Hawthorne,“The Growing Global Demand for Students as Skilled Migrants, ” Migration Policy Institute,(2008)：5-6.
33 Irene Bloemraad,“Understanding “Canadian Exceptionalism” in Immigration and Pluralism Policy,”Migration Policy Institute, (2012)：7-8.
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素，與原籍國的教育單位維持良好連繫，並藉由國際網絡的形成與知識交換，促 使人才歸國，反而為人才輸出國帶來效益，產生人力資本循環(brain circulation) 現象，多少抑制或扭轉了人才輸出國的負面影響。34
因此本節將要探討美國與加拿大技術性移民政策對人才移入國，以及人才流 失的國家所造成的影響。
ㄧ、美國與加拿大技術性移民政策的影響
曾嬿芬認為：「過去二十年來，各工業先進國家的移民政策都有朝向越來越 以技術、甚至投資能力為篩選移民的原則，有技術或有財力的移民被認為可以帶 給地主國經濟立即的好處，這使得一些原本不接納移民的國家，開始進行社會的 說服工程讓社會接受移民的正面價值。」35可見得高技術移民對於已開發國家而 言，是解決高技術人力不足的重要來源，也就是「人才獲得」（Brain Gain），
然而對輸出人才的國家而言，則是「人才流失」（Brain Drain）。全球性的人才 移動對人才輸出國以及人才接收國的影響是雙重的，即有正面影響也有負面影 響，但對全球可能造成的影響則多為正向的。36
(ㄧ)「人才流失」（Brain Drain）
高技能的移民在不同的時代所定義的方式也不同。「人才流失」主要盛行於 20 世紀 50 年代和 60 年代，由於歐洲國家對高技術人才自然流到傳統的移民國 家，如美國、加拿大、澳大利亞等，產生了不確定的悲觀影響，因此這個詞是用 來表示人力資本（主要是以犧牲納稅人的錢為代價培訓的發展中國家的人才）從
34 Cervantes, M, “Attracting, Retaining and Mobilizing High Skilled Labour, ”Global Knoweledge Flows and Economic Development, (Paris: OECD, 2004).
35 曾嬿芬，〈誰可以打開國界的門？移民政策的階級主義〉，《台灣社會研究季刊》(2006 年)，
頁 7。
36 李其榮，〈發達國家技術移民政策及其影響－以美國和加拿大為例〉，《史學集刊》，第二 期，
(2007 年)，頁 74。
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短缺，在經濟合作與發展組織（The Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）的國家中，已經有一些國家的政府開始落實於政策，促進「人才流失」（Brain Drain）。
目前，大多數經濟合作與發展組織（OECD）國家仍然重視國際化的研究與
37 Chaudhuri, Bhaskar,“Skilled migration from India to the United States: contextualizing in the backdrop of global economic crisis ,＂Indian Journal of Economics and Business 10,
No.2-3(2011).
〈http://www.freepatentsonline.com/article/Indian-Journal-Economics-Business/267808352.html〉
accessed 12 March 2014.
38 B. Lindsay Lowell and Allan Findlay,“Migration of Highly Skilled Persons From Dvelopment Countries：Impact and Policy Responses, ＂International Migration Paper 44, Geneva, Switzerland: International Labour Office(2002)：7.
39 Solimano, A.“The International mobility of talent and its impact on global development: an overview,＂Discussion Paper No. 8 (2006)：7.
〈http://www.wider.unu.edu/stc/repec/pdfs/rp2006/dp2006-08.pdf〉, browesed on March 10, 2014.
40 OECD,“International Mobility of the Highly Skilled,＂Policy Brief. Paris: OECD (2002)：1 .
41 OECD,“The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled,＂Paris: OECD (2008)：18.
42 OECD,“The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled,＂Paris: OECD (2008)：19.5
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根據表 4- 6，2011 年美國持 H-1B 簽證的短期移民的來源國，我們可以看出 遷移至美國的技術性移民最主要的來源國為印度與中國，換言之，印度與中國的 人才流失的問題相當嚴重。
表4- 6 2011年美國H-1B簽證請願書批准數量及百分比
國家
2011 年美國 H-1B 簽證請 願書平均批准數
請願書年批准數百分比
印度 156,317 58.0
中國 23,787 8.8
加拿大 9,362 3.5
菲律賓 7,582 2.8
韓國 6,689 2.5
英國 4,629 1.7
日本 3,473 1.3
墨西哥 3,274 1.1
台灣 2,937 1.0
巴基斯坦 2,653 0.9
註：僅選取前十名的國家。
來 源 ： Department of Homeland Security,“Characteristics of H-1B Specialty Occupation Workers, Fiscal Year 2011 Annual Report to Congress October 1, 2010 – September 30, 2011, ” U.S. Citizenship and Immigration Services(2012) ： 7.
〈 http://www.uscis.gov/sites/default/files/USCIS/Resources/Reports%20and%20Stud ies/H-1B/h1b-fy-11-characteristics.pdf〉, browesed on May 13, 2014.
技術性移民對原籍國有三種主要的反饋效果。第一種，返回原籍國的移民，
帶回他們從國外學到的技能和工作經驗，提高生產率。第二種，如果是留在國外 的移民，會透過匯款，回饋原籍國。第三種，許多觀察家認為，移民的知識或技
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43 B. Lindsay Lowell and Allan Findlay,“Migration of Highly Skilled Persons From Dvelopment Countries：Impact and Policy Responses,”, International Migration Paper 44, Geneva, Switzerland: International Labour Office, (2002).
44 M.Hunger, “Brain Drain and Brain Gain：The Recent Debate,”Migration Citizenship Education, (2013). Browesed on May 13, 2014
〈http://migrationeducation.de/52.1.html?&rid=229&cHash=a88df187d699c9927ce83fa2e651e21b〉
45 IOM, Mainstreaming Migration into Development Agendas, International Organisation for Migration, Geneva, Switzerland, (2005).
〈http://www.ppl.nl/books/ebooks/IOM_Red_Book_08.pdf. 〉, browesed on March 12, 2014.
46 OECD,“The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled,”Paris:
OECD ,(2008)：18.
47 OECD,“International Mobility of the Highly Skilled,”Policy Brief. Paris: OECD, (2002)：1 .
48 Industry Canada and Human Resources and Social Development Canada, “International Mobility of Highly Skilled Workers: A Synthesis of Key Findings and Policy Implications,”Skills Research Initiative Working Paper Series, Ottawa: Micro-Economic Policy Analysis Branch, Industry Canada, (2008)：1.
49 Victor Yan,“International Mobility Trends of Highly Skilled Workers: An Analysis of the Transnational Migration of Highly Skilled Immigrants for both Receiving and Sending Countries and Their Role on Innovation in a Knowledge-Based Economy,”(Master of Art,diss., Simon Fraser University, 2009), 25.
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才獲得」（Brain Gain）。
根據經濟合作與發展組織關於移民和外籍人士的數據庫，自2000年到2001 年，主要經濟合作與發展組織（OECD）國家，包括美國、加拿大、澳大利亞、
法國、英國和德國，是受過高等教育的工人的淨進口國。50在發達國家，從1995 年至2005年，移民的總量增長了23％，現在這是60％的國際移民的家。51
美國在吸引高技術移民的接受國之中，是傳統的領導者，但在過去十年中，
面臨了來自加拿大和澳大利亞強大的競爭，因為這兩個國家都實施選擇性的移民 計劃，制定了評分制度，旨在吸引高技能工人。而法國、瑞典、英國和其他歐盟 國家已經實施了對高技能工人的“Fast Track＂錄取工作，特別是在資訊科技
（IT）產業工作。這些方案的設計，讓那些具有專業知識資本的快速融入接受國 的勞動力。52
表4-7列出美國1989~2009年國外科技與工程(S＆E)博士學位獲得者的來源 國或經濟體，很明顯的，一樣是以印度及中國的數量最多，換言之，印度及中國 為美國主要的人才獲得的來源國。
50 Industry Canada and Human Resources and Social Development Canada, “International Mobility of Highly Skilled Workers: A Synthesis of Key Findings and Policy Implications,”Skills Research Initiative Working Paper Series, Ottawa: Micro-Economic Policy Analysis Branch, Industry Canada, (2008)：11.
51 OECD, “The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled,”Paris:
OECD ,(2008)：18.
52 Shachar,“The Race Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”
Research Paper No. 883739. Bonn：University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：151.
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表 4-7 美國 1989~2009 年國外科技與工程(S＆E)博士學位 獲得者的來源國或經濟體
國家或經濟體 數量 百分比
所有外國人士人數 223,245 100.0
前十名國家人數總數 149,774 67.2
中國 57,705 25.8
印度 24,809 11.1
南韓 21,846 9.8
台灣 17,848 8.0
加拿大 7,193 3.2
土耳其 5,391 2.4
泰國 4,003 1.8
日本 3,806 1.7
墨西哥 3,589 1.6
德國 3,584 1.6
其他 73,471 32.9
資料來源：National Science Foundation,“Higher Education in Science and Engineering,” in National Science and Engineering Indicators 2012 ,( National Center for Science and Engineering Statistics, 2012),2-29.
〈http://www.nsf.gov/statistics/seind12/pdf/c02.pdf〉Browesed on May 13,2014.
注：國外博士學位獲得者包括永久和臨時居民。
從 2007 至 2012 年，加拿大外國工人成為永久居民中申請技術類別的比例，
我們可以看出技術類移民比例一直是最高的，此外，從 2007 年的 58.0％到 2012 年的 74.8％，每年比例不斷增加，這代表加拿大除了「人才獲得」現象明顯外，
亦為「人才獲得」的受益國。(見 表 4-8)
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表 4-8 2007-2012 年加拿大外國工人成為永久居民申請技術類別百分比 2007 2008 2009 2010 2011 2012 家庭團聚移民 23.2 19.8 16.5 13.7 15.5 14.5 技術類移民 58.0 56.5 62.3 62.0 66.2 74.8 住家保母 17.0 22.4 19.8 23.3 17 9.8 其它經濟類移民 0.6 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2
難民 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
其他 1.0 0.8 0.8 0.6 1.0 0.6
註：技術類移民包括技術工人、加拿大經驗類以及省/地區提名人的總和。
資料來源：CIC, Fact and Figures 2012-Immigration Overview: Permanent and Temporary Resident, Transition from foreign Workers to Permanent Resident Status by Category, browesed on March 11, 2014, 百 分 比 由 作 者 自 行 計 算 。
〈http://www.cic.gc.ca/english/resources/statistics/facts2012/temporary/33.asp〉
(三)「人力資本循環 」（Brain Circulation）
1.「人力資本循環」（Brain Circulation）的意義：
有競爭力的移民返回原籍國，或是人力資本循環，為人才輸出國重新提供了 受過良好的教育、較高的生產力的人力，提高了來源國的生產力。此即所謂的「
人力資本循環」（Brain Circulation）。現今，新興經濟體如中國和印度現在鼓勵高 技能的科學家、工程師以及受益於國際研究生教育的研究人員和有海外工作經驗 的人。因為改進的就業機會、基礎設施的發展、更好的生活條件和經濟增長，以 及當地更多的工作積會，吸引這些高度熟練的技術人才回國。53
2.「人力資本循環」（Brain Circulation）的實例與影響：
在亞洲許多發展中經濟體和新興經濟體，都試圖吸引他們的高技能僑民能回
53 OECD,“The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled,”Paris:
OECD ,(2008)：18.
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54 Damtew Teferra, “Brain Circulation: Unparalleled Opportunities, Underlying Challenges, and Outmoded Presumption,”Center for International Higher Education ,Lynch School of
ducation .Boston College. (2004)：12.〈http://www.wes.org/ewenr/symp/damtewteferrapaper.pdf〉
, browesed on March 11, 2014.
55 Victor Yan,“International Mobility Trends of Highly Skilled Workers: An Analysis of the Transnational Migration of Highly Skilled Immigrants for both Receiving and Sending Countries and Their Role on Innovation in a Knowledge-Based Economy,”(Master of Art,diss., Simon Fraser University, 2009), 32.
56 Séguin, Béatrice., Leah State, Peter A. Singer and Abdallah S. Daar,“Scientific diasporas as an option for brain drain: re-circulating knowledge for development, ”Int. J. Biotechnology 8, No.
1/2(2006):80.
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究人員及其家屬，每年卻只有12萬個永久居民的簽證名額。有些人的等待時間甚 至超過了10年。在這段期間內，這些人員被困在「移民無人過問」的困境之中。
如果他們換了工作，甚至升遷，都會冒著被被推到永久居留權隊列的後面的風
如果他們換了工作，甚至升遷，都會冒著被被推到永久居留權隊列的後面的風