美國與加拿大技術性移民政策之研究 - 政大學術集成
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(2) 中文摘要 經濟全球化以及國際分工，形成跨國的人才競爭，許多國家意識到在新經濟 模式下欲維持競爭力，就必須吸納世界各國人才，對高技術人才的需求成為許多 已開發國家的共同現象，並將技術性人才的跨國招募視為國家政策的重要項目， 其中，美國和加拿大是最能成功吸引技術移民的國家，因此，本研究主要想要探 討：美國和加拿大能夠成功吸引技術移民的原因是否與美國和加拿大的技術性移 民政策有關。 本研究運用文獻研究法及比較研究法，先分析美國與加拿大的技術性移民政. 政 治 大. 策的發展趨勢與變化，瞭解美國和加拿大技術性移民政策吸引世界各國高技術人. 立. 才的方式，最後探討美國和加拿大技術性移民政策的成效及影響。. ‧ 國. 學. 本研究發現美國與加拿大技術性移民政策的變化，主要受到需求驅動的影. ‧. 響，針對不同時期的需求，會適時調整移民政策，而在基於經濟增長的長遠考慮. y. Nat. 下，必須有一套穩定、有計劃的招募人才的選擇性移民政策。美國與加拿大招募. er. io. sit. 技術性人才的方式，主要皆以招募永久移民與短期移民為主，永久性的技術移民 必須是國家需要的、有利於國家的高技術人才，並能長期為國家作出貢獻者；短. al. n. v i n 期移民目的是為了要解決國家短期急需，但雇主在國內卻又招不到高階人才而設 Ch engchi U 置的，但有工作年限的限制，不但解決了國家對極需人才的問題，也避免了當景 氣衰退時的勞工過剩現象。在技術性移民政策的成效上，美國與加拿大的技術性. 移民政策，無論是永久移民或是短期移民，皆呈現逐年增加趨勢，可見得美國與 加拿大的技術性移民政策在吸引各國技術人才上有明顯的成效。 本研究建議台灣政府學習美國與加拿大，調整技術性移民政策或配套措施， 減少嚴重的人才流失問題，有效吸引外國技術性人才。並期待國內能有更多與美 國及加拿大技術性移民政策的相關研究，作為台灣制訂技術性移民政策的借鏡。 關鍵字：技術性移民、美國、加拿大、長期移民、短期移民. . I.
(3) Abstract Due to economic globalization and international division of labor, contries compete for manpower cross the global. Many countries have realized the importance of recruiting labor forces over the world to maintain their competitiveness under this new economic trend. Especially the needs for high skilled professionals have become a common phenomenon in many developed countries. They regard the transnational labor recruitment is a crucial factor of their national policies. Among these countries, the United State of American and Canada are most success on recruiting skilled immigrants. Therefore, the purpose of this research is to explore a question - Are the policies of skilled immigrants of United State of American and Canada related to their success of skilled workers recruitment?. 政 治 大. This study utilizes literature review and comparative research method. Through analyzing the developmental trend and change of skilled immigrant policies of the United State of American and Canada, this study tries to understand the method of transnational skilled worker recruitment from these policies. Further, this study discusses the achievements and impacts of these policies.. 立. ‧ 國. 學. ‧. This study found the changes of skilled immigrant policies of the United State of American and Canada majorly were influenced by the demands of labor forces. Focusing on the demands in different periods, these policies were adjusted accordingly. Based the long term consideration on the economic growth, countries need to have a stable and planned selective immigrant policies on recruitment of skilled workers. The United State of American and Canada’s methods of recruiting skilled labors primarily are in two categories - “Permanent Immigration" and “Temporary Workers”. Permanent immigration is given to immigrants who are high skilled workers. They are needed by the country and will benefit to the country. Also they will contribute to the country for a long time. On the other hand, the temporary worker is given to skilled workers who are fulfilled the short-term needs of the country when these employers could not find employees from domestic labor force. Temporary worker status has limitation on the duration of stay that solves the shortage of domestic manpower and also avoids the excessive labor force in recession. Regarding the achievements of skilled immigrant policies of the United State of American and Canada, both “Permanent Immigration” and “Temporary Workers” policies have been brining skilled workers increasingly every year. This shows their policies have significant effects on recruiting skilled workers cross the world.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. This study suggests Taiwan government can learn from skilled immigrant policies of the United State of American and Canada. Taiwan government can adjust . II.
(4) its skilled immigrant policies or other supporting measurements. It can reduce seriously problem of losing skilled workers and effectively recruiting skilled workers from other countries. This study expects more related researches in Taiwan on skilled immigrant policies of the United State of American and Canada. It could provide references for designing skilled immigrant policies in Taiwan. Keywords：Skilled Immgration、The United States、Canada、Permanent Immigration、 Temporary Workers. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. III. i n U. v.
(5) 目錄 第一章. 緒論.............................................................................................................1. 第一節 研究動機與研究目的...........................................................................1 第二節 文獻回顧與探討...................................................................................5 第三節 研究方法..............................................................................................11 第四節 研究範圍與研究限制..........................................................................12 第五節 研究架構與章節安排………………………………………………..15. 政 治 大. 第二章 美國的技術性移民政策…………………………………………………..17. 立. 第一節 美國移民政策的發展歷程....................................................................17. ‧ 國. 學. 第二節 美國的技術性移民政策……………….……………………………...23 第三節 美國技術性移民政策的成效…………………………..……………..56. ‧. 第三章 加拿大的技術性移民政策………………………………………………..69. y. Nat. sit. 第一節 加拿大移民政策的發展歷程..............................................................69. n. al. er. io. 第二節 加拿大的技術性移民政策…………………………………………..77. i n U. v. 第三節 加拿大技術性移民的成效………………………………………….112. Ch. engchi. 第四章 美國與加拿大技術性移民政策的比較………………………………….123 第一節 美國與加拿大技術性移民政策歷史的比較…………………….…123 第二節 美國與加拿大技術性移民政策的比較………………………….…125 第三節 美國與加拿大技術性移民政策的影響與特點……...………..…....141 第五章 結論……………………………………………………………………….159 第一節 研究發現……………………….……………………………………159 第二節 研究啟示與後續研究建議………………………....……………….165 參考文獻…………………………………………………………………………...167 附錄………………………………………………………………………………...182 . IV.
(6) 表目錄 表 2-1. 1900 年至 1960 年美國出生地百分比…………………………….….25. 表 2-2. 1900 年至 1970 年美國外來移民的職業百分比……………………..26. 表 2-3. 2001 年至 2012 年進入美國就學的國際學生人數及比例…………..30. 表2-4. 2008至2012年美國職業優先類別移民簽證數佔移民簽證總數 比例………………………………………………………………….....57. 表 2-5. 2012 年美國已核發之第一、二、三類職業優先類別來源地區. 政 治 大. 簽證數量及比例…………………………………………………….…58. 立. 2012年美國已核發之第一、二、三類職業優先類別簽證數量. 學. ‧ 國. 表2-6. 統計-亞洲主要核准國家……………………………………………..…59 表2-7. 2008至2012美國已核發之非移民類簽證(短期工作簽證)數量. ‧. 統計…………………………………………………………………..….60. y. Nat. 表 2-9. 2010 年美國 25 歲以上人口的教育程度分布………………………..63. 表2-10. 2010年美國25歲以上科學和工程學位的外國出生人口出生. n. al. er. sit. 美國 2008 至 2011 年依請願類型批准的 H-1B 簽證的請願書……..62. io. 表 2-8. Ch. engchi. i n U. v. 地百分比…………………………………………………………..…...65 表2-11 2010年美國25歲以上在外國出生的科學和工程學位的學位 領域百分比……………………..……...……………………..………..68 表 3-1. 1967 年到 2005 年加拿大評分制度的變化………………………......81. 表 3-2. 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民六大評分項目 及分數……………………………………………………………….....88. 表 3-3. 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民教育程度評分 標準及分數……...…………………………………………………..…91. 表 3-4 . 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民工作經驗評分 V.
(7) 標準及分數…………..………………………………………...…...….92 表 3-5. 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民年齡評分標準 及分數..………………………………………………………...………93. 表 3-6. 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民就業安排評分標 準及分數………………………………………………….………..…..94. 表 3-7. 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民適應能力評分標 準及分數……………………………………………………………….96. 表 3-8. 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民安家資金規定.……...97. 表 3-9. 2013 年 8 月 1 日公佈之魁北克技術移民評分項目及積分………..100. 表 3-11. 魁北克技術移民工作經驗項目積分…………………………….…103. 學. ‧ 國. 表 3-10. 治 政 大 魁北克技術移民訓練評分項目及積分……………………..….…..101 立 魁北克技術移民年齡項目積分…………………………………….104. 表 3-13. 魁北克技術移民語文能力項目積………………………………….104. 表 3-14. 魁北克技術移民 魁北克停留及魁北克親屬 評分項目及. ‧. 表 3-12. y. Nat. 表 3-17. er. 魁北克技術移民 配偶的個人特質 評分項目及積分..….…………106. al. v i n 魁北克技術移民有效的工作雇用證明項目積分……………….…107 Ch engchi U n. 表 3-16. io. 表 3-15. sit. 積分………………………………………………………………….105. 魁北克技術移民子女項目積分…………………………………….107. 表 3-18. 2007-2012 年加拿大永久居民類別人數分佈(主申請人)…………113. 表 3-19. 2007-2012 年加拿大永久居民類別百分比分佈(主申請人)………114. 表 3-20. 2007-2012 年加拿大永久居民的職業技能等級分佈……………...115. 表 3-21. 2007-2012 年加拿大經濟類永久居民人數分佈…………………...116. 表 3-22. 2007-2012 年加拿大經濟類永久居民的來源地……………….…..117. 表 3-23. 2007-2012 年加拿大短期居留人數分布統計……………….……..118. 表 3-24. 2007-2012 年加拿大外國工人成為永久居民申請類別…………...119. 表 3-25. 2007-2012 年加拿大外國工人成為永久居民申請類別百分..…….119. . VI.
(8) 表 3-26. 2007-2012 年加拿大外國學生成為永久居民申請類別統計...........120. 表 3-27. 2007-2012 年加拿大外國學生成為永久居民申請類別百分比…..120. 表 4-1. 2011 年加拿大從臨時外籍勞工轉換成為永久居民類別的數量….132. 表 4-2. 1992-2014 年，美國 H-1B 簽證每年簽證限額…………………….135. 表 4-3. 美國申請第三優先類別(EB-3)綠卡的預計等待期……………...…137. 表 4-4. 加拿大 2003 年到 2012 年的移民類別百分比……………………..138. 表 4-5. 2007 年至 2012 年加拿大短期外國工人成為永久居民申請類 別數量統計……………...…………..…...……………………….….140. 表 4-6 表 4-7. 治 政 大 美國 1989~2009 年國外科技與工程(S＆E)博士學位獲得者的 立. 2011 年美國 H-1B 簽證請願書批准數量及百分比..........................144. 來源國或經濟體..................................................................................147. ‧ 國. 學. 2007-2012年加拿大外國工人成為永久居民申請技術類別,,,,….....148. ‧ y. Nat. 附錄. sit. 表4-8. 附錄二. 加拿大聯邦技術移民第一官方語言能力計分方式……...….........183. 附錄三. 加拿大聯邦技術移民第二官方語言能力計分方式 ..............…...183. 附錄四. 加拿大聯邦技術移民第一官方語言能力計分方式－雅思............184. 附錄五. 加拿大聯邦技術移民第二官方語言能力計分方式－雅思...…....184. 附錄六. 加拿大思培-一般組別第一官方語言能力評分標準－思培...…...184. 附錄七. 加拿大思培-一般組別第二官方語言能評分標準－思培….….....185. 附錄八. 思培官方語言水平與加拿大語言基準(CLB)水平的對照表 .......185. 附錄九. 加拿大 TEF 第一官方語言能力評分標準………………..…….....186. n. al. er. 2013 年 5 月 4 日公佈之加拿大聯邦技術移民之合格行業…......182. io. 附錄一. Ch. engchi. i n U. v. 附錄十 加拿大 TEF 第二官方語言能力評分標準………………………..186. . VII.
(9) 第一章 緒論 1. 第一章 緒論 第一節 研究動機與研究目的. 一、研究動機 全球化、自由化的發展趨勢，對全球勞動市場最大的影響，就是人才流動不 再受限於國境疆界，原本在一國勞動市場內部就業的人才，得以在阻礙更少的情 況下，前往其他國家尋求更好的就業機會，形成跨國人才流動的現象。特別是在. 政 治 大 成無法立竿見影，故許多國家莫不透過各種優渥的條件，積極延攬並爭取優秀的 立. 二十一世紀的今日，多數國家都面臨人口老化、勞動人口減少的問題，而人才養. ‧ 國. 學. 人才，甚至是掠奪性的挖角。 1 經濟全球化以及全球分工，加深技術人才的自由 流動，形成一個跨國競爭的人才大市場，也使國際人才競爭對於一個國家發展的. ‧. 影響，具有前所未有的重要性與關鍵性，在全球化的背景下，人才的培養與引進. sit. y. Nat. 密不可分，一個國家即使無意或者無力在全球人才市場上競爭國際人才，也要保. n. al. er. io. 護自身培養的人才不流失到海外，確保國際競爭力。. i n U. v. 有些國家為維持競爭力，已注意到人才的跨國移動，將嚴重影響移出國的社. Ch. engchi. 會與經濟發展，因此，人才移出國的人力資本流失，被視為影響該國在國際發展 中的不利因素與危機。由於技術人才及工作機會的移轉對人才移出國所造成的人 力資本流失，也成為現今移民政策中一項重要的要素。有鑒於此，各國透過簽訂 雙邊、多邊或是區域人口遷移的互惠協定，以保障權益，包括：世界貿易組織( The World Trade Organization, WTO )及亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)等，已將「自然人移動」納入談判議題，顯見國際專業技術 移民已成為全球關注焦點。 2 1. 2. 林嘉慧， 〈由跨國人才流動現象看企業的人才策略〉， 《全球台商 e 焦點電子報》，207 期，2012 年。 〈http://twbusiness.nat.gov.tw/epaperArticle.do?id=171147267〉 行政院經濟建設委員會，《聯合國國際遷徙趨勢報告分析》(臺北：中華民國行政院經濟建.
(10) 第一章 緒論 2. 許多國家意識到在新經濟模式下欲維持競爭力，就必須吸納世界各國人才， 例如新加坡、德國等國家，為提昇該國產業素質，皆大力招攬優秀科學家、企業 家、藝術家、學生以及回流人才，致力制定相關的政策法規，包括：修訂移民政 策，希望吸引更多海外人才，以強化國家競爭力。近年來，許多工業化國家接受 技術移民的機動，主要是考量國家的政治與經濟發展，對移民進行有規劃的篩 選，用以補足勞動力之缺口或支援特定產業的發展，並因應全球化經濟對國內產 業及市場之衝擊。這種透過明確的類別的與數額規劃，以解決國內勞動力缺口並 緩和移入人口對社會及文化衝擊，已成為美、加、澳、紐等主要移民國家移民政. 政 治 大 在 Shachar 的研究中分別舉出目前全球人才競爭中，最有競爭力的幾個已開 立. 策選擇之趨勢。 3. ‧ 國. 學. 發國家，包括：美國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、德國、英國，在人才招募政 策上的比較，並將這種競爭稱為「人才公民交易所」( The Talent-for-Citizenship. ‧. Exchange)，而這些主要人才招募國所面對的最大競爭對手是美國，但由於各國. y. sit. n. al. er. io. 生了衝擊。 4. Nat. 在面對美國的競爭之下，皆各自提出了不同的招募人才的方式，以致於對美國產. i n U. v. 在人才競賽中，加拿大在 1967 年創立了一種新的、有影響力的一套招募高. Ch. engchi. 技能人才的標準－「評分制度」(Point System)，在這個制度下，人才會因為他 們所受的教育、訓練、技能與其他的特殊資格移民加拿大，而加拿大移民局則可 藉由及格分數的調整，獲取加拿大在不同時期所需要的不同人才。 5 澳大利亞在 1973 年引進類似加拿大的「評分制度」，且在不開放官員的自由裁量權之下， 進行更客觀的人才選擇方式。 6 其錄取的選擇標準，包括語言能力、年齡、具體 設委員會，2005 年)。 內政部，《內政部人口政策白皮書》(臺北：中華民國內政部，2008年)。 4 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：106-108. 5 Kelley Ninette and Michael Trebilcock, The Making of The Mosaic：A History of Canadian Immigration Policy.( 2nded. Toronto, Buffalo, and London: University of Press,2010), 358. 6 Patrick Ongley and David Pearson, “Post-1945 international migration : New Zealand, Australia 3.
(11) 第一章 緒論 3. 的工作經驗和職業技能等。紐西蘭在 1991 年加入全球人才競爭，學習加拿大和 澳大利亞經驗，開發了自己的評分制度 7 ，提供技術移民機會，尤其是行業正在 經歷成長的地區。評分制度的設計，是為了吸引那些想要到紐西蘭生活和工作高 素質的移民，他們所擁有的技能，能幫助紐西蘭的國內和國際繁榮，實現可持續 的經濟增長和鼓勵創新。 8 歐洲國家也在 21 世紀加入了競賽。德國官方長期以來一直禁止招聘勞動力 移入，最早和最戲劇性的舉動發生在 2000 年，德國推出了具開創性的「綠卡」 (green cards)計劃。提供工作許可證給在資訊科技產業領域中的高素質外國專. 政 治 大 HSMP） ，並於 2003 年的英國移民修正法案中規定，任何人只要具備合格的條 立. 家。 9 英國在 2002 年推出的高技術移民計劃（Highly Skilled Migrant Programme, 10. ‧ 國. 學. 件都可以移民到英國，而且沒有任何年齡、性別和職業類別的限制。這完全符合 了有競爭力的移民框架，英國政府表示，要招聘數量更多高技能移民，以維持國. ‧. 家經濟增長和創新。. y. Nat. sit. 在各國積極招募技術移民的同時，傳統上，在全球招募人才享有無與倫比優. n. al. er. io. 勢的美國，卻被美國國家科學委員會( National Science Board, NSB )的研究警告. i n U. v. 說：在歐洲和歐洲以外主要的工業國家正積極不斷的從其他的國家招募留學生和. Ch. engchi. 研究生，與美國競爭。今天，優秀的學生和高技能工人在其他國家的工作機會越 來越多，尤其其中許多國家皆已發展戰略，用良好的移民政策，以吸引和留住可 能會被美國的教育和工作機會所吸引的科學家和工程師。因此，人才的全球競爭 and Canada compared.”International migration review : 29(1995)：765、772. Te Ara: The Encyclopedia of New Zealand,“Immigration Regulation: 1986–2003: Selection on Personal Merit.” 〈http://www.teara.govt.nz/NewZealanders/NewZealandPeoples/ImmigrationRegulation/5/en 〉 browsed on April 1, 2014. 8 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：131-132. 9 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：140. 10 Workpermit.com, Highly Skilled Migrant Programme, HSMP, 〈http://www.workpermit.com/uk/highly_skilled_migrant_program.htm〉, asessed April 6, 2014. 7.
(12) 第一章 緒論 4. 已經趨於激烈。 11 自二十世紀80年代以來，幾個已開發國家移民法的核心由親屬移民、人道主 義移民轉向了技術性移民，12 在這些已開發國家之中，美國和加拿大是最能成功 吸引技術移民的國家，美國和加拿大的平均薪資，居住環境、社會福利政策、教 育水準、自由民主……等一向是吸引世界各國移民的主要因素，但本研究主要想 要探討：美國和加拿大能夠成功吸引技術移民的原因是否與美國和加拿大的技術 性移民政策有關，並分析美國和加拿大的技術性移民政策的內容、發展、變遷、 成效及其對美國和加拿大及其他國家所造成的影響。. 立. 二、研究目的. 政 治 大. ‧ 國. 學. 在經濟全球化的背景下，國際人口遷移呈現出明顯的特點。其特點之一是技. ‧. 術移民劇增。技術移民的增長，反映了國際移民的新趨勢；而技術移民在全球備. y. Nat. 受青睞，與已開發國家制定的技術移民政策有密切關係。13 二十世紀末迄今方興. er. io. sit. 未艾的人力資本跨國流動，對國家社會經濟發展，也產生相當深遠的影響。這新 一波的移民現象，先進國家如美國、加拿大、澳大利亞及紐西蘭等，皆採行有條. al. n. v i n 件性的移民政策，以適度吸納國外人才及資金，藉以促進經濟繁榮，進而增加就 Ch engchi U 業機會。 14. 根據國際移民組織(International Organization for Migration, IOM)的統計，截 至2009年，全世界約有2.14億人在出生國以外生活與工作，占世界總人口的 3.1%，並保持著每年約3%的增長率。換句話說，全世界每33人當中就有1個人是 11. Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：148. 12 劉建雄、朱雄兵， 〈技術性移民的國際經驗與中國改革趨勢〉 ， 《中國杭州市委黨校學報》 ，第 6 期，(2010 年)，頁 10。 13 李其榮，〈發達國家技術移民政策及其影響－以美國和加拿大為例〉，《史學集刊》，第二 期， (2007年)，頁65。 14 內政部，《內政部人口政策白皮書》(臺北，中華民國內政部，2008 年)。.
(13) 第一章 緒論 5. 移民。而其中約1.28億的移民是移動至較發達的區域，約佔總移民數近六成，根 據2010年的估計，美國接納的移民約佔全球的20％，換算下來，大約每5個移民 當中，就有1個前往美國。15 而加拿大接納移民人口估計為720萬，相當於其總人 口的21％，移民主要來自亞洲（尤其是中國和印度），義大利和英國。 16 由此可 知，美國及加拿大對於移民具有極大的吸引力，為世界主要移民接受國。因此本 研究希望藉此機會深入瞭解美國和加拿大的技術性移民政策。 本研究的主要目的如下： 一、分析美國和加拿大技術性移民政策的發展趨勢及變化。. 治 政 大 二、說明美國和加拿大技術性移民政策吸引世界各國高技術人才的方式。 立 ‧. ‧ 國. 學. 三、探討美國和加拿大技術性移民政策的成效及影響。. y. sit. Nat. 第二節 文獻探討. n. al. er. io. 高技術的國際移民在最近的幾十年中迅速成長。針對高技術性人才的相關文. i n U. v. 獻探討，以下分為三大方向做討論。第一部分，由於世界各國對技術性移民的需. Ch. engchi. 求，而制訂足以吸引高技術人才的移民政策，並因此而有「人才爭奪」的趨勢。 第二部分，分析技術性移民的貢獻及重要性。第三部分，討論技術性人才的跨國 移動所造成的影響。 關於技術性移民政策的重要性，Guthridge等人認為高技術人才是當代世界經 濟最有價值的生產要素。 17 他們在2008年為麥肯錫諮詢公司 18 所做的報告全球調 15. International Organization for Migration,“Fact＆Figures-Global Estimates and Trends”, 〈http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/about-migration/facts-figures-1.html〉 16 International Organization for Migration,“Central and America and the Caribbean-Migration Trends”, 〈http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/where-we-work/americas/central-and-north-america-andth.html〉 17 Guthridge, M., Komm, A., & Lawson, E.〝Making talent a strategic priority. 〞The McKinsley.
(14) 第一章 緒論 6. 查指出：在未來五年，人才競爭加劇，將造成重大影響…沒有其它的全球性趨勢， 被認為比這有意義。Hart 19 指出：在商業世界裡，無論是在職人員（incumbents） 或者是國家的新加入者（new entrants），政府皆強調要吸引和保留住這一些高技 術人才。加拿大和澳大利亞為了吸引這些高技術工人繼續修改他們的移民政策已 經有幾十年了。而英國和法國在最近制定新政策，他們的政策制定者希望他們所 制訂的政策，能讓他們更有效地與其它以開發國家競爭全球技術性人才。即使是 歷史上不歡迎移民的德國和日本，也都開始調整政策接受新的現實。 Shachar認為這種國際人才競爭( Race for Talent)，是因為在一種新的、全球. 政 治 大 參與這個層次越來越多的人才競爭遊戲。而這些政策必須能夠同時解決國內的利 立 高度競爭的激烈環境之下，國家政策制定者必須設計一種多層次的移民政策，以. ‧ 國. 學. 益集團，也能面對他們的國際同行的競爭激烈的壓力。然而，Shachar認為這種 競爭行為並沒有導致各國失去對自己的移民政策的控制權。相反的，它創造了一. ‧. 個更複雜的競爭環境，各國的移民機構都採取了更積極的作用。他們必須設計政. sit. y. Nat. 策已因應越來越多的跨越國界的、更大的範圍的人力招募，因應與其他國家的競. al. er. io. 爭。20 由以上敘述，我們可以看出：對於高技術人才的需求已成為許多已開發國. v. n. 家的共同現象，而這些已開發國家也都將技術性人才的跨國招募視為國家政策的 重要項目。. Ch. engchi. i n U. 雖然技術性移民對於移民接收國可能同時會產生正面及負面的影響，但移民 接收國之所以制定技術性移民政策，多是看中技術性移民對於國家的正面影響， 本論文也將研究重點放在技術性移民對一國的正面影響。至於技術性移民對ㄧ國 經濟發展所扮演的角色，大部分的正面看法如下：Iredale研究發現：許多國家將 Quarterly, 1, (2008)：49–59. 麥肯錫公司（McKinsey & Company，簡稱麥肯錫）為一所 管理諮詢 公司，營運重點 是提供公私部門的高階管理層級人士正確的解決方案。 19 David M. Hart, “Global Flows of Talent: Benchmarking the United States.”Washington, DC: The Information Technology and Innovation Foundation,(November 2006)：1-18. 20 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes, ”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：106-108. 18.
(15) 第一章 緒論 7. 技術性移民視為填補移入國技術勞動短缺的主要來源，並用以確保移入國短期內 的經濟能穩定地成長；而部分國家則利用技術移民作為移入國改善人力資本的途 徑之一。21 Mahroum研究認為專業移民在跨國的移民中扮演著重要的角色，移民 逐漸形成國家科技政策中不可分割的一部分，而科技發展被認為是國家經濟發展 的重要關鍵。 22 而根據Elizabeth等人 23 的研究則指出，以下四項論點可支持政策決策者制定 與高技術移民相關的政策：首先，高技術移民可以帶來經濟方面的利益；其次， 高技術勞工對於本國勞工的衝擊較低，可以活絡其他類型的勞工就業；而相較於. 政 治 大 社會較少產生負面影響；最後，高技術移民促進知識的交換與普遍化，帶動知識 立. 低技術移民勞工，高技術移民勞工較容易融入移入國當地的社會，且對移入國的. ‧ 國. 學. 累積與創新。. Demetrios 等人認為移民在任何提高經濟增長和繁榮的策略中，都是不可缺. ‧. 少的一塊。除了投資在教育和員工培訓系統、研究和開發、公共基礎設施、周到. y. Nat. sit. 的監管政策，以減少就業障礙，移民政策可以直接促進創新、技術進步、人力資. n. al. er. io. 本水平上升。它可以提供雇主獲得他們建立自己的企業所需要的競爭力，並能增. i n U. v. 加從醫療保健到資訊科技產業的重要服務。此外，移民的最直接的效果是人口和. Ch. engchi. 勞動力規模的增加。有一個比較明確的、積極的影響就是它使國內生產總值 （GDP）經濟規模增加。24 更多的勞動力可能會增加稅收，使某些政府支出更容 易融資，如退休金負債、償還債務，以及其他公共物品。但最終移民的影響，更 重要的是技術的進步、生產力的長期增長、消費和收入。 21. Iredale Robyn ,“Migration Policies For The Highly Skilled In The Asia-Pacific region, ” International Migration Review,no. 3(2000)：882-906. 22 S . Mahroum, “Highly skilled globetrotters: The International Migration of Human Capital, ”R and D Management 1, no. 30 (2000) 168-185. 23 Elizabeth Collett and Fabian Zuleeg, “Soft, Scarce and Super Skills: Sourcing the Next Generation of Migrant Workers in Europe,” Migration Policy Institute-Economic Competitiveness and International Migration,(2008). 24 Demetrios G. Papademetriou, and Madeleine Sumption,“The Role of Immigration in Fostering Competitiveness in the United States, ” Washington, Migration Policy Institute, (2011)：1..
(16) 第一章 緒論 8. Demetrios 等人以美國為例，發現移民－尤其是高技能移民－使國家經濟充 滿活力，提高生產力和生活水平。技術移民可以在大學推動知識，建立並提供美 國企業的研究和開發團隊先進的技術技能和國際文化知識，使雇主得以填補技能 和經驗上的空缺，為美國頂級公司的行政高層帶來額外的視角和專業知識。移民 有著使國家更創新和更繁榮的能力，特別是在美國對經濟前景及其在不斷變化的 全球經濟中的地位深刻的不安全感的時候，特別有吸引力。 此外，Demetrios 等人也指出：技術移民被認為是影響經濟生產力的要素之 一，並且擴大了雇主可以聘請的人才範圍，它使雇主得以選擇來自世界各地、具. 政 治 大 質量，才是提高技能，進而提高生產力和經濟活力最終、最有效的方式。 立. 有高技能的移民。不過，移民並不能完全代替本土人才。提高本國勞動力的教育 25. 從上. ‧ 國. 學. 述幾位學者的研究中，我們可以歸納出：對移民移入國而言，重視的是高技術移 民對移民移入國的經濟、科技與國家發展的貢獻。. ‧. 關於技術性人才的跨國移動所造成的影響，大致可分為三大類：包括「人才. y. Nat. sit. 外流」（brain drain）、「人才獲得」（brain gain）以及「人力資本循環」(brain. n. al. er. io. circulation) 。Ted Davis等人 26 認為技術人才是在當今世界經濟中最有價值的生產. i n U. v. 要素，因此ㄧ國技術性人才的「人才外流」（brain drain），可能是移出國的人力. Ch. engchi. 成本損失。Iredale指出「人才外流」(brain drain)源自於1960年代部分已開發國家， 如加拿大、美國、澳洲與紐西蘭等國，大幅接受亞洲移民所產生的現象，這些新 移民在已開發國家裡，以知識為基礎的產業中貢獻昂貴的技術，進一步促成這些 人才移入國可觀的經濟成長，此為「人才獲得」（brain gain）。 27 關於「人才獲得」（brain gain）的概念，Chiswick 28 進一步指出：技術移民 25. Demetrios G. Papademetriou, and Madeleine Sumption,“The Role of Immigration in Fostering Competitiveness in the United States, ” Washington, Migration Policy Institute, (2011)：3. 26 Davis, Ted and David M. Hart.“International Cooperation to Manage High-Skill Migration: The Case of India–U.S. Relations,”Review of Policy Research, 27, No. 4 (2010)：509. 27 Iredale Robyn ,“Migration Policies For The Highly Skilled In The Asia-Pacific region, ” International Migration Review,no. 3(2000)：882-906. 28 Chiswick,Barry R. “High Skilled Immigration In The International Arena, ”The Institute for.
(17) 第一章 緒論 9. 有助於人才接收國創造經濟資本，因為技術人才在生產中可以協助一般技術人員 增加生產力、提高其薪資及增加物質資本；對於減少整體社會所得不均衡、政府 社會福利與失業救濟金支出有很大的幫助。而跨國的技術性人才為人才接收國帶 來技術，增加該國技術的品質及多樣性，降低技術勞工成本，同時由於知識產業 規模增加，產生了外溢效果，促進對科學技術人才需求擴充，增強原有的知識產 業發展，例如：更多的外國企業投入、引領國內新興產業並增加國內或國際科技 人才需求。 另外，Regets發現：當技術人員遷移形成移動形式的一部分時，會造成「人 力資本循環」(brain circulation). 立. ，Mahroum認為，這一類型的技術性人才的移 治 政 大. 29. 動，通常被正面地視為可提供知識移轉的管道。 30 Salt認為隨著工作機會的自由. ‧ 國. 學. 化與全球化，許多國家認為人才移動也是科技轉移的現象，同時視某些技術的流 失為國家在全球競爭力的喪失。因此，許多國家已致力於國際技術人員的招募，. ‧. 藉著運用專家技術人員資源增加跨國企業營運價值。 31. y. Nat. sit. Cervantes 32 認為在高等教育與研究體系方面，對人才移出國而言，人才外移. n. al. er. io. 是人力資本的損失；而人才接收國雖然得以直接享受他國在教育上的投資成果，. i n U. v. 但這只是短期利益，長期而言，因為坐享他國的人力資源之利，但對於國內高等. Ch. engchi. 教育反而因此有低度投資的傾向。對人才輸出國而言，專業研究人員的大量外 移，雖然衝擊了研發與創新系統，然而由於移民很少切斷與原籍國之間的關聯， 因此，高技術移民者因本身教育或工作因素，與原籍國的教育單位維持良好連 繫，並藉由國際網絡的形成與知識交換，促使人才歸國，反而為人才輸出國帶來 The Study of Labor Discussion Paper No. 1782(2005)：7. M. Regets ,“Research and Policy Issues In High-Skilled International Migration: A Perspective With Data From The United States, ”Discuss Paper ,no. 366. Bone：Institute For The Study of Labor (2001)：1-35 . 30 S . Mahroum, “Highly Skilled Globetrotters: The International Migration of Human Capital, ”R and D Management 1, no. 30 (2000) ：168-185. 31 John Salt, “International Movement of the Highly Skilled”, OECD Social, Imployment and Migration Working Paper No. 3, London: International Migration Unit,(1997)：1-45. 32 Cervantes, M, “Attracting, Retaining and Mobilizing High Skilled Labour, ”Global Knoweledge Flows and Economic Development, (Paris: OECD, 2004). 29.
(18) 第一章 緒論 10. 效益，產生人力資本循環(brain circulation)現象，多少抑制或扭轉了人才輸出國 的負面影響。 而關於技術性移民政策的選擇制度與方式，國內學者曾嬿芬認為這是一種 「階級篩選」的方式，她指出：當國家在制定移民政策時，會將移民回饋地主國 經濟的利弊放在首要考量，因此會針對不同階級的移民設計不同的移民管道，階 級較高的人比較受到移民政策的歡迎，因此經濟社會地位高的或外國的高技術人 才皆被視為可被接受的移民；而社會地位低的外國人或低技術的勞工階層，則被 視為與移入國經濟、社會、文化與政治生活不相容或幫助較小，而被排斥在國門. 政 治 大 技術人才永久居留權或公民權，曾嬿芬認為，這就是國界管理政策中與「誰是我 立 之外。33 在這個原則之下，國家在制定移民政策時，會賦予高階層外國人以及高. ‧ 國. 學. 們」以及「誰可以成為我們」的國族政治有更多互動的部份。而對於勞工階層移 民則只賦予短期移民的資格。 34. ‧. 綜合以上的論述，無論是對技術性移民政策重要性的討論，或是技術性移民. y. Nat. sit. 對ㄧ國經濟發展重要性的檢視，以及技術性人才跨國移動所造成的影響，雖然國. n. al. er. io. 外研究的資料不少，然而在同時討論美國與加拿大兩國技術性移民政策方面，卻. i n U. v. 鮮少有人做有系統的研究，至於國內對於這兩個國家的技術移民探討的研究更是. Ch. engchi. 付之闕如，因此，本文擬對美國與加拿大兩國技術性移民政策做比較有系統的研 究。. 33. 曾嬿芬，〈誰可以打開國界的門？移民政策的階級主義〉，《台灣社會研究季刊》，2006 年， 頁 2。 34 曾嬿芬，〈誰可以打開國界的門？移民政策的階級主義〉，《台灣社會研究季刊》，2006 年， 頁 5。.
(19) 第一章 緒論 11. 第三節 研究方法. 本研究主要採用文獻研究法與比較研究法。 一、. 文獻研究法： 文獻研究法是根據一定的研究目的或課題，透過文獻調查獲得資料，而全面. 地、正確地了解、掌握所要研究的主題的一種方法。主要作用包括：能了解有 關問題的歷史和現狀，幫助確定研究課題；能形成關於研究對象的一般印象， 有助於觀察和訪問；能得到現實資料的比較資料；有助於了解事物的全貌。. 治 政 大 搜集研究文獻的方式多樣，由於文獻的類別不同，搜集方式也不盡相同。本 立. 研究搜集文獻的主要方式有：圖書館、學術會議資料、美國與加拿大移民相關網. ‧ 國. 學. 站，如加拿大移民與公民部（Citizenship and Immigration Canada）及美國公民及. ‧. 移民服務局（U.S.Citizenship and Immigration Service）...等、國內外相關論文期. y. Nat. 刊，如移民政策研究所(Migration Policy Institute)、專書、研究報告、統計資料. er. io. sit. 等作為分析參考。再將搜集來的資料，經過分析後歸納統整，分析事件淵源、原 因、背景、影響及其意義。依據對過去和現今研究成果，分析現今狀況、應當解. al. n. v i n 決的問題和未來的發展方向，最後提出自己的觀點、意見和建議。 Ch engchi U 二、比較研究法：. 比較研究方法是對相同事物的不同方面，或同一性質事物的不同種類，透過 比較而找出其中的共同點或差異點，深入認識事物本質的一種方法。35 本文採用 以下步驟： 36 敘述（Description）：搜集資料，對欲研究的事項、制度等加以敘述。需具 35 36. 王玉民，《社會科學研究方法原理》，(臺北：洪葉文化出版社，1994年)，頁247。 薛理桂主編，《比較圖書館學導論》，(臺北：台灣學生出版社，1994年)，頁82-83。.
(20) 第一章 緒論 12. 備足夠且有系統的資料，才能具備正確而客觀的了解。需先確立研究的計畫大 綱，以便正確蒐集資料。本研究主要將美國與加拿大技術性移民政策，分三大部 分做敘述：技術移民歷史、技術移民政策發展，以及技術移民政策比較。 解釋（Interpretation）：從各種不同的觀點說明敘述內容、產生的原因、意 義及影響。本研究主要以美國與加拿大技術性移民政策變遷，做橫向的比較，分 析在同一時期因應歷史發展，美國與加拿大如何修定移民法案，以分析其中的因 果關係。. 立. 治 政 第四節 研究範圍 大. ‧ 國. 學. 本研究範圍以美國及加拿大技術性移民政策為主要討論範圍，並檢視其相關 配套措施、其他有助於該項策略之政策及美國及加拿大技術性移民政策有關形成. Nat. io. 一、技術移民的定義：. al. er. sit. y. ‧. 緣由、值得學習及借鏡之處，說明如下：. n. v i n 本論文主要研究技術移民，指的是高技術移民，在英文相關研究或文獻中有 Ch engchi U. 部分使用 Professional Immigration(專業移民)，但使用 High-Skilled Immigration 或 High-Skilled Workers 的稱呼比較多，用來相對應於低技術移民或無技術移民。 文獻中包括各種各樣的高技術移民的定義。這也會因國家不同而有所不同。 但高技能移民通常被定義為「具有在特定領域中具有大學學位或同等經驗」。此 外，定義也考慮教育程度、職業、甚至工資。高技能移民經常在私部門或具國際 競爭力的行業工作，也會在公部門工作。 37. 37. Lucie Cerna, “Policies and practices of highly skilled migration in times of the economic crisis”, International Labour Organization, International Migration Papers No. 99, 2010..
(21) 第一章 緒論 13. Grea 稱技術移民為 High-Skilled Workers，並為它定義為「個人從事知識密 集型的專業工作，如科學與技術（S＆T）的工人、工程師、資訊產業（IT）專 家醫生、護士、研究生和博士後研技生、學者和研究人員，以高層管理者與被管 理者。」 38 2009 年的歐盟定義高技術移民( highly skilled migrants )為「高度專業 資格」，指的是至少三年學士學位課程的高等教育文憑，或者本身教育能從事的 工作達五年的專業經驗。 39. 二、研究時間：. 政 治 大 國會亦基於當時農業勞動力不足的考慮，將精於農業耕作技術的農民視為國家急 立. 美國技術移民政策的起源可追朔至1924年移民法，除確立了移民限額制度，. ‧ 國. 學. 需之人才，列為優先入境的範疇。「雖然這種界定失之狹窄，沒有順應工業化發 展需要高科技人才的形勢，但它畢竟標誌著吸引外來人才的原則被納入政府法律. ‧. 的開始。從此之後，吸引外來人才就成為20世紀美國移民政策的一項重要內容。」 而在政策上明確與技術性移民相關的移民法則為1965年的美國移民法。在加. sit. y. Nat. 40. n. al. er. io. 拿大的移民法中與技術性移民最相關的為評分制度( The Points System)，通過於. v. 1967年。因此，本研究主要的時間為1960年代之後的美國及加拿大的技術性移民 政策。. Ch. engchi. i n U. 三、研究對象： 本論文主要研究美國與加拿大的技術性移民政策，而在美國與加拿大的技術 38. Surendra Gera, Samuel Laryea, and Thitima Songsakul, “International Mobility of Skilled Labour: Analytical and Empirical Issues, and Research Priorities”, Skills Research Initiative Working Paper Series. No. 2004-D-01. Industry Canada, Human Resources and Skills Development Canada, and Social Science and Humanities Research Council , Government of Canada, (2004). 39 Hristina Petrova, “Policies towards Highly Skilled Immigrants Comparative Analysis of Cacada USA and EU,”Selected Works, (2011)：〈http://works.bepress.com/hristina_petrova/9〉 browsed on 1 April 2014. 40 梁茂信，〈美國吸引外來人才政策的演變與效用〉，《東北師大學報》，(第1期，1997年)， 頁54-60。.
(22) 第一章 緒論 14. 性移民政策中，主要的移民方式可分為以下項目： (一)美國可分為兩大類型： 1.第一種為永久移民的職業移民( Employment Based Immigration)，主要可 分為五個優先類別 41：而其中屬於技術性移民的包括以下三類：職業移民 第一優先類別，為傑出人才，其簽證代碼為 EB-1；職業移民第二優先類 別，為高等學位或特殊能力的專業人士，其簽證代碼為 EB-2；職業移民 第三優先類別，為專業人才、技術性人員及其他工作者，其簽證代碼為 EB-3。. 治 政 大 Workers)，其中最主要的 2.第二種為短期工作者( Temporary /Nonimmigrant 立. 是 為了從事特殊職業工作而發行給專業的臨時工人（Temporary Workers）. ‧ 國. 學. 的 H-1B 簽證 。. ‧. (三)加拿大也可分為兩大類型：. y. Nat. sit. 1.第一種為為永久移民，主要可分為五大類，分別為：聯邦專技移民( Federal. n. al. er. io. Skilled Workers,簡稱FSW )、省提名( Provincial Nominees)的專技移民、魁. i n U. v. 北克專技移民( Quebec-Selected Skilled Workers，簡稱QSW ) 、聯邦技能. Ch. engchi. 類別計畫( Federal Skilled Trades Program )及加拿大經驗類( The Canadian Experience Class，簡稱CEC )的專技移民等五類。 2.短期移民：最主要臨時性的外國勞工加拿大的工作經驗類移民（Canadian Experience Class, CEC）。. 41. USCIS, Permanent Worker Visa Preference Categories , 〈http://www.uscis.gov/portal/site/uscis/menuitem.eb1d4c2a3e5b9ac89243c6a7543f6d1a/?vgnexto id=cdfd2f8b69583210VgnVCM100000082ca60aRCRD&vgnextchannel=cdfd2f8b69583210Vgn VCM100000082ca60aRCRD〉 , browesed on July 19, 2013..
(23) 第一章 緒論 15. 第五節 研究架構與章節安排. 一、研究架構 本論文的研究架構如下：美國與加拿大的技術移民來源主要可分兩大類，即 永久性移民、暫時性(或稱短期或非移民)移民，因此，本研究首先研究美國與加 拿大的移民政策的歷史發展；接著討論美國的永久性移民及短期移民的政策內 容，再探討美國技術移民的成效；然後探討加拿大的永久性移民及短期移民政策 及其成效；最後探討美國與加拿大的技術移民政策的影響，並根據前面的討論做 出研究發現，以及研究建議。. 立. ‧ 國. 學. 二、章節安排. 政 治 大. 根據研究架構，本研究共分為五章，章節安排如下：. ‧. y. Nat. 第一章為緒論。分別介紹本論文的研究動機與研究目的、文獻探討、研究方. er. io. sit. 法、研究範圍、研究架構與章節安排。在文獻探討部份，將闡述並介紹與技術性 移民相關的研究文獻，且針對本論文將研究的主題予以陳述、解釋。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第二章為美國技術性移民政策的討論。首先說明美國移民政策的發展歷史， 再從美國移民政策的發展歷史中找出與技術性移民相關的政策，說明這些政策制 定的背景。在美國技術性移民政策方面，主要分為永久性移民及短期移民(又稱 暫時移民或非移民)，將與這兩大類移民政策的要求資格及相關規定分別闡述。 最後，由於移民政策的制定是來自於國家對不同移民的需求，所以我們將從由官 方網站獲取的各種相關數據，分析美國的技術性移民的制定是否獲得相對應的成 效。 第三章為加拿大技術性移民政策的討論。一樣先說明加拿大移民政策的發展 歷史，再從加拿大移民政策的發展歷史中找出與技術性移民相關的政策，說明政.
(24) 第一章 緒論 16. 策制定的源由。在加拿大，技術性移民一樣可分為永久移民以及及短期移民(臨 時外籍勞工, Temporary Foreign Workers, TFW)，本章將分兩節分別說明這兩種類 型不同的資格要求，以及相關規定。最後我們將藉著由官方網站獲取的移民各種 相關數據，分析加拿大的技術性移民的制定獲得否獲得相對應的成效。 第四章為美國與加拿大的技術性移民的比較。首先比較美國與加拿大的技術 性移民政策的歷史發展，接著討論美國與加拿大的技術性移民政策中短期移民與 永久性移民的內容及其優缺點。最後探討美國與加拿大的技術性移民政策造成的 影響及選取技術性移民的方式。. 政 治 大. 第五章為結論。本章將回顧前四章的成果，並針對緒論中所提出的研究目的. 立. 中所提出以及待解決的問題作出回答與結論。最後陳述本研究不足的地方。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(25) 第二章 美國的技術性移民政策 17 . 第二章 美國的技術性移民政策. 美國是一個由移民及其後裔組成的國家，除了原來的土著居民－印第安人 外，所有美國人不是外來移民，便是外來移民的後裔。 1 歷史上，歐洲人最早移 居美洲且多來自於西歐，如英國、法國、及荷蘭等地。而非洲人則以奴隸的身分 進入美國。十九世紀愛爾蘭人和德國人大量移居美國；二十世紀初，義大利人、 東歐人和猶太人也湧入美國。此外，還有大批的華人作為苦力被賣到美洲，成為 建造橫跨美國東西部的太平洋鐵路及加州淘金的主要勞力。. 政 治 大. 在美國建國過程中，獨立宣言中自由、平等的精神吸引著世界各地懷著「美. 立. 國夢」的不同背景的人，來到這片充滿希望的土地上，每個人都有機會憑著自己. ‧ 國. 學. 的努力與成就，追求更美好的生活。 2 本章節先概述美國移民政策的演變過程， 從中瞭解技術性移民政策的起源與發展，最後探討美國技術性移民政策的成效。. ‧. al. er. io. 第一節 美國移民政策的發展歷程. sit. y. Nat. . n. v i n 外來移民對美國的社會、經濟、文化、科技等各方面的發展，從美國建國至 Ch engchi U. 今，一直扮演著舉足輕重的角色，可以說沒有移民就沒有今日的美國，因此美國 歷屆政府對移民政策不僅特別重視，而且還隨著時代的變遷進行調整補充。 3 本 節將美國的移民政策的發展歷程整理為以下幾個階段： 4. 1 2. 3 4. 戴超武， 《美國移民政策與亞洲移民》(北京：中國社會科學出版社，1999 年)，頁 1。 黃煌雄、李伸一， 《我國移民政策與制度總體檢案調查報告》(臺北：中華民國監察院，2005 年)，頁 30。 劉亞林， 〈美國移民政策的演變〉 ，《蘭州大學社會學報》，21 卷，第二期(1993 年)，頁 101。 謝立功、張先正， 《美國移民政策的發展》(新北：人類文化事業有限公司，2013 年)，頁 14-33。 戴超武，《美國移民政策與亞洲移民》(北京：中國社會科學出版社，1999 年)，頁 1-240。 鄧蜀生，《世代悲歡美國夢：美國移民歷程及種族矛盾 1607-2000》(北京：中國社會科學出版 社，2000 年)，頁 1-67。.
(26) 第二章 美國的技術性移民政策 18 . 一、自由開放時期：美國建國~1882 年 從殖民時代起，出於拓殖土地和安全防禦等需要，英國一直鼓勵移民。經過 幾個世紀的自由遷徙，形成了根深蒂固的自由移民觀念。 5 美國建國後，由於在 社會經濟與發展上迫切需要大量的勞動力，外國移民深受美國聯邦政府的鼓勵 6. 。外來移民推動了美國經濟的發展，經濟的增長和繁榮又進一步需要和刺激移. 民遷入 7 。 直到 19 世紀末美國並沒有試圖規範外國移民，殖民統治以及州政府在鼓勵 及限制移民皆發揮了重要作用，1790 年歸化法（the 1790 Naturalization Act）反. 政 治 大. 映了這個年輕的國家有關移民的矛盾，並成為以後移民的入籍法重要的先例，該. 立. 法案允許「在美國居住兩年可成為公民」 。8 一方面准許移民歸化為公民，另一方. ‧. ‧ 國. 依據。 9. 學. 面也做出了嚴格的限制，為以後排外主義者禁止非白人移民歸化入籍提供了法律. 1812 年至 1860 年，是美國歷史上規模最大的移民潮之一，移民當中，一半. sit. y. Nat. 以上來自大不列顛群島，200 萬人來自愛爾蘭，其他多為歐洲移民。10 1861 年至. n. al. er. io. 1865 年美國爆發為期四年的內戰，62 萬人死於戰爭，留下一個遍體創傷的國家，. i n U. v. 因而對勞動力需求迫切。戰爭進行時期，為了贏得戰爭、發展經濟，解決勞動力. Ch. engchi. 短缺的嚴重問題，林肯總統採取積極鼓勵外來移民的政策，國會在 1862 年通過 了《家園法》(Homestead Act) 11 ，1864 年通過了《鼓勵外來移民法》。 12 美國南北戰爭結束後，由於黑人奴隸的廢除，資本主義、工商業得到迅速發 5. 胡小芬， 〈羅斯福時代的美國移民政策 1933-1945〉，武漢大學歷史研究所，碩士論文，2004 年，頁 5。 6 劉亞林， 〈美國移民政策的演變〉 ，《蘭州大學社會學報》，21 卷，第二期(1993 年)，頁 101。 7 高鑑國， 〈二十年代美國移民限額制度的形成與影響〉 ， 《美國研究》 ，第 2 期(1991 年)，頁 138。 8 Reed Ueda，”A Company to American Immigration”, Blackwell Publishing Ltd, 2006，9。 9 戴超武， 《美國移民政策與亞洲移民》(北京：中國社會科學出版社，1999 年)，頁 5。 10 戴超武， 《美國移民政策與亞洲移民》(北京：中國社會科學出版社，1999 年)，頁 7。 11. 戴超武， 《美國移民政策與亞洲移民》(北京：中國社會科學出版社，1999 年)，頁 9。. 12. 鄧蜀生， 《世代悲歡美國夢：美國移民歷程及種族矛盾 1607-2000》(北京：中國社會科學出 版社，2000 年)，頁 19-20。.
(27) 第二章 美國的技術性移民政策 19 . 展，勞動力甚感不足，美國進入另一個移民高潮。特別是聯邦政府對開發西部所 採取的諸多優惠政策，使得歐洲移民源源不絕湧向美國，他們不僅為美國帶來勞 動力，也帶來了資金，為十九世紀下半葉的美國經濟的快速發展做出了貢獻。13. 二、限制與選擇移民時期：1882 年-1924 年 於 1850 年至 1880 年大量移入美國的新移民具有一些不同於老移民與土 生土長的美國人的特點：宗教信仰的不同；語言不通；新移民的文化程度較低； 新移民比較貧窮；新移民在各城市中形成各自的民族聚居區，且多數不是永久性. 政 治 大. 移民。這些特點都妨礙了新移民充分參與美國社會，也在一定程度上導致美國排. 立. 外主義者對新移民的偏見和歧見。 14. ‧ 國. 學. 1882 年的排華法案(The Chinese Exclusion Act of 1882)，為美國歷史上第一 個明確限制某一個國家移民的法令，也是限制亞洲人入美的開端，15 此一禁令一. ‧. 直到 1965 年才被廢止。 16 1882 年 8 月的移民法( Immigration Law ) 17 ，禁止犯罪. y. Nat. sit. 份子、妓女、乞丐、瘋子、白癡， 18 及不能自給而要靠公共膳養者入境。 19 1891. n. al. er. io. 年（Immigration Act of 1891）增加禁止入境條款：禁止患有嚴重傳染病者、重罪. i n U. v. 犯、道德墮落罪犯、多配偶者、不能自食其力者入境。20 1903 年移民法（Immigration. Ch. engchi. Act of 1903）及 1907 年移民法（Immigration Act of 1907） ，排除無政府主義者及 排除法律和道德移民的條款更擴大。 21 13 14 15 16 17. 劉亞林， 〈美國移民政策的演變〉 ，《蘭州大學社會學報》，21 卷，第二期(1993 年)，頁 101。 戴超武， 《美國移民政策與亞洲移民》(北京：中國社會科學出版社，1999 年)，頁 10-11。 高鑑國， 〈二十年代美國移民限額制度的形成與影響〉 ， 《美國研究》 ，第 2 期(1991 年)，頁 140。 謝立功、張先正， 《美國移民政策的發展》(新北：人類文化事業有限公司，2013 年)，頁 23-24。. 鄧蜀生， 《世代悲歡美國夢：美國移民歷程及種族矛盾 1607-2000》(北京：中國社會科學出 版社，2000 年)，頁 31。 18 Reed Ueda，”A Company to American Immigration”, Blackwell Publishing Ltd , 2006, 11. 19 鄧蜀生， 《世代悲歡美國夢：美國移民歷程及種族矛盾 1607-2000》(北京：中國社會科學出 版社，2000 年)，頁 31。 20 鄧蜀生， 《世代悲歡美國夢：美國移民歷程及種族矛盾 1607-2000》(北京：中國社會科學出 版社，2000 年)，頁 31。 21 Reed Ueda，”A Company to American Immigration”, Blackwell Publishing Ltd, (2006)：11。.
(28) 第二章 美國的技術性移民政策 20 . 1917 識字法( The Literacy Act of 1917 )利用識字測試，藉以收緊、限制成年 移民移入，並有效地排除了所有的所有來自印度，緬甸，暹羅，馬來，阿拉伯， 阿富汗，俄羅斯的份額，及大部分的玻裏尼西亞群島的移民。22 1921 緊急配額法 ( The Emergency Quota Act of 1921) 將每年美國接受移民的名額訂在 35 萬 7 千 人，並將上述名額分配給合格的國家。 23 其中約 20 萬個名額給予西北歐國家， 15.5 萬個名額給東南歐國家，剩餘下的數千個名額給非洲和亞洲未規定禁止其移 民移入美國的國家。24 1924 年移民法( The Immigration Act of 1924 )包括：來源國 法( The National Origins Act )及排亞法案( Asian Exclusion Act )，為了保證高品質. 治 政 大 旨在保存美國舊移民社會的風格，且偏好西北歐的移民。 立. 的移民，不但建立移民來源國配額制度，且排拒亞太地區國家的移民，配額制度 25. ‧ 國. 球國家的移民. 學. 不論是 1921 年的緊急配額法，還是 1924 年新的配額法，都不包括限制西半 26. ，因此從 1882 年到 1924 年，美國的移民政策的重大為從「自. ‧. 由移民」時期轉變成「限制歐洲移民，排斥亞洲移民」時期。 27. sit. y. Nat. n. al. er. io. 三、重開移民大門－1965 年移民法( The Immigration Act of 1965 ). i n U. v. 第二次世界大戰期間，美國的「移民大門開了一點點」，大多是在應對新的. Ch. engchi. 戰時聯盟和外交政策議程以及勞工嚴重短缺。28 第二次世界大戰結束後，出於冷 戰政治和公民權利的激進主義，移民的改革於 1960 年代增加，當美國利用資訊 科技強調自由和民主戰勝了共產主義極權主義，同時也暴露了種族不平等移民的 22. Reed Ueda，”A Company to American Immigration”, Blackwell Publishing Ltd, (2006)：12. 謝立功、張先正， 《美國移民政策的發展》(新北：人類文化事業有限公司)，2013 年，頁 24。 24 高鑑國， 〈二十年代美國移民限額制度的形成與影響〉 ，《美國研究》 ，第 2 期(1991 年)，頁 145。 25 謝立功、張先正， 《美國移民政策的發展》(新北：人類文化事業有限公司，2013 年)，頁 24。 26 Pratt Fairchild, Henry,“The Immigration Law of 1924”The Quarterly Journal of Economics, 38 , No.4 (1924)：661. 27 鄧蜀生， 《世代悲歡美國夢：美國移民歷程及種族矛盾 1607-2000》(北京：中國社會科學出 版社，2000 年)，頁 35-36。 28 Reimers, David,“Still the Golden Door: The Third World Comes to America＂, New York:Columbia University Press ,(1985)：11。 23.
數據
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