第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
一、研究動機
全球化、自由化的發展趨勢，對全球勞動市場最大的影響，就是人才流動不 再受限於國境疆界，原本在一國勞動市場內部就業的人才，得以在阻礙更少的情 況下，前往其他國家尋求更好的就業機會，形成跨國人才流動的現象。特別是在 二十一世紀的今日，多數國家都面臨人口老化、勞動人口減少的問題，而人才養 成無法立竿見影，故許多國家莫不透過各種優渥的條件，積極延攬並爭取優秀的 人才，甚至是掠奪性的挖角。1經濟全球化以及全球分工，加深技術人才的自由 流動，形成一個跨國競爭的人才大市場，也使國際人才競爭對於一個國家發展的 影響，具有前所未有的重要性與關鍵性，在全球化的背景下，人才的培養與引進 密不可分，一個國家即使無意或者無力在全球人才市場上競爭國際人才，也要保 護自身培養的人才不流失到海外，確保國際競爭力。
有些國家為維持競爭力，已注意到人才的跨國移動，將嚴重影響移出國的社 會與經濟發展，因此，人才移出國的人力資本流失，被視為影響該國在國際發展 中的不利因素與危機。由於技術人才及工作機會的移轉對人才移出國所造成的人 力資本流失，也成為現今移民政策中一項重要的要素。有鑒於此，各國透過簽訂 雙邊、多邊或是區域人口遷移的互惠協定，以保障權益，包括：世界貿易組織( The World Trade Organization, WTO )及亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)等，已將「自然人移動」納入談判議題，顯見國際專業技術 移民已成為全球關注焦點。2
1 林嘉慧，〈由跨國人才流動現象看企業的人才策略〉，《全球台商 e 焦點電子報》，207 期，2012 年。〈http://twbusiness.nat.gov.tw/epaperArticle.do?id=171147267〉
2 行政院經濟建設委員會，《聯合國國際遷徙趨勢報告分析》(臺北：中華民國行政院經濟建
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許多國家意識到在新經濟模式下欲維持競爭力，就必須吸納世界各國人才，
例如新加坡、德國等國家，為提昇該國產業素質，皆大力招攬優秀科學家、企業 家、藝術家、學生以及回流人才，致力制定相關的政策法規，包括：修訂移民政 策，希望吸引更多海外人才，以強化國家競爭力。近年來，許多工業化國家接受 技術移民的機動，主要是考量國家的政治與經濟發展，對移民進行有規劃的篩 選，用以補足勞動力之缺口或支援特定產業的發展，並因應全球化經濟對國內產 業及市場之衝擊。這種透過明確的類別的與數額規劃，以解決國內勞動力缺口並 緩和移入人口對社會及文化衝擊，已成為美、加、澳、紐等主要移民國家移民政 策選擇之趨勢。3
在 Shachar 的研究中分別舉出目前全球人才競爭中，最有競爭力的幾個已開 發國家，包括：美國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、德國、英國，在人才招募政 策上的比較，並將這種競爭稱為「人才公民交易所」( The Talent-for-Citizenship Exchange)，而這些主要人才招募國所面對的最大競爭對手是美國，但由於各國 在面對美國的競爭之下，皆各自提出了不同的招募人才的方式，以致於對美國產 生了衝擊。4
在人才競賽中，加拿大在 1967 年創立了一種新的、有影響力的一套招募高 技能人才的標準－「評分制度」(Point System)，在這個制度下，人才會因為他 們所受的教育、訓練、技能與其他的特殊資格移民加拿大，而加拿大移民局則可 藉由及格分數的調整，獲取加拿大在不同時期所需要的不同人才。5澳大利亞在 1973 年引進類似加拿大的「評分制度」，且在不開放官員的自由裁量權之下，
進行更客觀的人才選擇方式。6其錄取的選擇標準，包括語言能力、年齡、具體
設委員會，2005 年)。
3 內政部，《內政部人口政策白皮書》(臺北：中華民國內政部，2008年)。
4 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：106-108.
5 Kelley Ninette and Michael Trebilcock, The Making of The Mosaic：A History of Canadian Immigration Policy.( 2nded. Toronto, Buffalo, and London: University of Press,2010), 358.
6 Patrick Ongley and David Pearson, “Post-1945 international migration : New Zealand, Australia
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的工作經驗和職業技能等。紐西蘭在 1991 年加入全球人才競爭，學習加拿大和 澳大利亞經驗，開發了自己的評分制度7，提供技術移民機會，尤其是行業正在 經歷成長的地區。評分制度的設計，是為了吸引那些想要到紐西蘭生活和工作高 素質的移民，他們所擁有的技能，能幫助紐西蘭的國內和國際繁榮，實現可持續 的經濟增長和鼓勵創新。8
歐洲國家也在 21 世紀加入了競賽。德國官方長期以來一直禁止招聘勞動力 移入，最早和最戲劇性的舉動發生在 2000 年，德國推出了具開創性的「綠卡」
(green cards)計劃。提供工作許可證給在資訊科技產業領域中的高素質外國專 家。9英國在 2002 年推出的高技術移民計劃（Highly Skilled Migrant Programme, HSMP）10，並於 2003 年的英國移民修正法案中規定，任何人只要具備合格的條 件都可以移民到英國，而且沒有任何年齡、性別和職業類別的限制。這完全符合 了有競爭力的移民框架，英國政府表示，要招聘數量更多高技能移民，以維持國 家經濟增長和創新。
在各國積極招募技術移民的同時，傳統上，在全球招募人才享有無與倫比優 勢的美國，卻被美國國家科學委員會( National Science Board, NSB )的研究警告 說：在歐洲和歐洲以外主要的工業國家正積極不斷的從其他的國家招募留學生和 研究生，與美國競爭。今天，優秀的學生和高技能工人在其他國家的工作機會越 來越多，尤其其中許多國家皆已發展戰略，用良好的移民政策，以吸引和留住可 能會被美國的教育和工作機會所吸引的科學家和工程師。因此，人才的全球競爭
and Canada compared.”International migration review : 29(1995)：765、772.
7 Te Ara: The Encyclopedia of New Zealand,“Immigration Regulation: 1986–2003: Selection on Personal Merit.”
〈http://www.teara.govt.nz/NewZealanders/NewZealandPeoples/ImmigrationRegulation/5/en 〉 browsed on April 1, 2014.
8 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：131-132.
9 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：140.
10 Workpermit.com, Highly Skilled Migrant Programme, HSMP,
〈http://www.workpermit.com/uk/highly_skilled_migrant_program.htm〉, asessed April 6, 2014.
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已經趨於激烈。11
自二十世紀80年代以來，幾個已開發國家移民法的核心由親屬移民、人道主 義移民轉向了技術性移民，12在這些已開發國家之中，美國和加拿大是最能成功 吸引技術移民的國家，美國和加拿大的平均薪資，居住環境、社會福利政策、教 育水準、自由民主……等一向是吸引世界各國移民的主要因素，但本研究主要想 要探討：美國和加拿大能夠成功吸引技術移民的原因是否與美國和加拿大的技術 性移民政策有關，並分析美國和加拿大的技術性移民政策的內容、發展、變遷、
成效及其對美國和加拿大及其他國家所造成的影響。
二、研究目的
在經濟全球化的背景下，國際人口遷移呈現出明顯的特點。其特點之一是技 術移民劇增。技術移民的增長，反映了國際移民的新趨勢；而技術移民在全球備 受青睞，與已開發國家制定的技術移民政策有密切關係。13二十世紀末迄今方興 未艾的人力資本跨國流動，對國家社會經濟發展，也產生相當深遠的影響。這新 一波的移民現象，先進國家如美國、加拿大、澳大利亞及紐西蘭等，皆採行有條 件性的移民政策，以適度吸納國外人才及資金，藉以促進經濟繁榮，進而增加就 業機會。14
根據國際移民組織(International Organization for Migration, IOM)的統計，截 至2009年，全世界約有2.14億人在出生國以外生活與工作，占世界總人口的 3.1%，並保持著每年約3%的增長率。換句話說，全世界每33人當中就有1個人是
11 Ayelet, Shachar. “The Race For Talent：Highly Skilled Migrants And Competitive Immigration Regimes,”University Of Toronto Legal Studies Series, (2006)：148.
12 劉建雄、朱雄兵，〈技術性移民的國際經驗與中國改革趨勢〉，《中國杭州市委黨校學報》，第 6
期，(2010 年)，頁 10。
13 李其榮，〈發達國家技術移民政策及其影響－以美國和加拿大為例〉，《史學集刊》，第二 期，
(2007年)，頁65。
14 內政部，《內政部人口政策白皮書》(臺北，中華民國內政部，2008 年)。
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移民。而其中約1.28億的移民是移動至較發達的區域，約佔總移民數近六成，根 據2010年的估計，美國接納的移民約佔全球的20％，換算下來，大約每5個移民 當中，就有1個前往美國。15而加拿大接納移民人口估計為720萬，相當於其總人 口的21％，移民主要來自亞洲（尤其是中國和印度），義大利和英國。16由此可 知，美國及加拿大對於移民具有極大的吸引力，為世界主要移民接受國。因此本 研究希望藉此機會深入瞭解美國和加拿大的技術性移民政策。
本研究的主要目的如下：
一、分析美國和加拿大技術性移民政策的發展趨勢及變化。
二、說明美國和加拿大技術性移民政策吸引世界各國高技術人才的方式。
三、探討美國和加拿大技術性移民政策的成效及影響。
第二節 文獻探討
高技術的國際移民在最近的幾十年中迅速成長。針對高技術性人才的相關文 獻探討，以下分為三大方向做討論。第一部分，由於世界各國對技術性移民的需 求，而制訂足以吸引高技術人才的移民政策，並因此而有「人才爭奪」的趨勢。
第二部分，分析技術性移民的貢獻及重要性。第三部分，討論技術性人才的跨國 移動所造成的影響。
關於技術性移民政策的重要性，Guthridge等人認為高技術人才是當代世界經 濟最有價值的生產要素。17他們在2008年為麥肯錫諮詢公司18所做的報告全球調
15 International Organization for Migration,“Fact＆Figures-Global Estimates and Trends”,
〈http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/about-migration/facts-figures-1.html〉
16 International Organization for Migration,“Central and America and the Caribbean-Migration Trends”,
〈http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/where-we-work/americas/central-and-north-america-and- th.html〉
17 Guthridge, M., Komm, A., & Lawson, E.〝Making talent a strategic priority. 〞The McKinsley
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查指出：在未來五年，人才競爭加劇，將造成重大影響…沒有其它的全球性趨勢，
被認為比這有意義。Hart19指出：在商業世界裡，無論是在職人員（incumbents）
被認為比這有意義。Hart19指出：在商業世界裡，無論是在職人員（incumbents）