研究發現

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第五章 結論

在21世紀的全球化時代，國際政治經濟環境面臨著新的變化和挑戰，人才競 爭已成為國家間競爭的焦點。美國、加拿大、德國、日本、韓國、新加坡等國皆 透過立法積極培養、吸引優秀人才，以提升國家綜合競爭力。其中，美國與加拿 大自開國以來就是移民組成的國家，也制定和實施了一系列引進外國專業人才的 技術移民政策，推動了經濟與社會的高速發展，提升了美國與加拿大在全球化時 代中的競爭力。

第一節 研究發現

美國與加拿大技術性移民政策的變化，主要受到需求驅動的影響。首先，美 國與加拿大從建國初期皆因應人力不足的需求，採取開放的自由移民政策，到了 1880 年代後，由於開放的自由移民政策造成移民數量的增加，產生文化衝擊、

就業市場的競爭，導致美國與加拿大的移民政策皆從自由移民政策調整變成為管 制移民政策，並皆曾有歧視性移民政策，最明顯的例子就是美國與加拿大都曾制 訂過排華法。

第二次世界大戰後，美國與加拿大的經濟都進入快速發展的階段，由於經濟 的快速增長，勞動力的短缺舒緩了美國與加拿大國人對於廉價的外國勞動力可能 衝擊國內就業機會的擔憂，對於外國專家和各種專業的科學技術人員的需求與依 賴性都增加，於是轉而開始制定吸引技術性移民的移民政策，就美國而言，分別 為 1965 年移民法與 1990 年移民法；而加拿大則為 1967 年的評分制度與之後的 一連串相關的改革法案。

從美國與加拿大制定技術性移民政策的過程來看：兩國在建國初期皆由於亟 需勞力，因此向外招募窮苦國家的外籍勞工移入，然而當移民大量增加後，產生

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

了文化衝擊、就業市場的競爭問題，於是當外來移民的勞力過剩或對於勞力需求 不再時，政府就開始限制移民的移入；到了第二次世界大戰後，由於景氣好轉，

於是又開始向國外招募大量的移民……….，此種狀況在美國與加拿大的移民史 上反覆出現，而這種情形正好符合 Peter Stalker 所提出的「平衡高峰期和低峰期 的需求差異」¹。

對於勞力短缺的國家而言，使用自國外移入的短期勞工的最大好處就是：他 們可以對這些短期勞工「招之即來，揮之即去」，也就是說，在國家急需勞力的 時候招募他們，當短期需求結束後，招募時間也結束了，這些短期勞工就必須離 開。資本主義的發展本來就會出現經濟榮枯循環的現象，因此在經濟景氣循環的 尖峰時期，就會需要大量勞工，但在景氣衰退的時候，就會出現勞工過剩的現象。

為了避免上述現象的一再出現，美國與加拿大兩國皆認知到：在基於經濟增長的 長遠考慮下，必須有一套穩定、有計劃的招募人才的選擇性移民政策。例如：加 拿大的評分制度就是根據國內經濟環境的需求變化，調整分數的分配與及格分數 的高低，調節移民入境的數量。

因此，美國與加拿大招募技術性人才的方式，主要皆以招募永久移民與短期 移民為主。在永久性移民政策方面，雖然美國與加拿大對於移民法規定的內容各 有不同，但在永久性的技術移民皆有名額上的限制及繁瑣的移民法規，以確保將 來可能成為美國與加拿大的國民的外來移民，必須是國家需要的、有利於國家的 高技術人才，並能長期為國家作出貢獻。一如臺大社會系教授曾嬿芬所言：相較 於短期流動與居留，賦予外國人永久居留權/公民權的政策是移民政策最重要的 部份，也是國界管理政策中與「誰是我們」以及「誰可以成為我們」的國族政治 有更多互動的部份。也就是說，移民的階級背景會影響移民取得居留權與公民權 的機會，由此看來，美國與加拿大招募技術性人才的方式很明顯的就是一種「階

1  彼得‧史托克(Peter Stalker)，《國際遷徙與移民》（International Migration），蔡繼光譯(台北：書 林出版社，2002 年)，頁 96。 

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

級篩選」。

在短期移民政策方面，為因應高技術人才仍然不足、或為了因應短期內國家 對於不同類別的技術性人才有不同需求的情況，美國與加拿大皆制定了短期移民 政策。在美國，與技術性移民相關的的短期的工作簽證類別項目很多，其中最重 要的為 H-1B 簽證，這是一種屬於非移民的專業工作簽證，目的就是為了要解決 短期內美國公司急需，但雇主在國內卻又招不到高階人才而設置的。同樣的，在 加拿大的短期移民方面，則有臨時外國勞工計劃（Temporary Foreign Worker Program, TFWP），其中的高技術職業類別，是為了填補加拿大人和永久居民無法 勝任的工作時，解決嚴重的勞工需求，帶來新的技能和知識，幫助該國的經濟增 長。由於上述原因，因此即使是短期移民簽證，美國與加拿大的短期移民政策對 申請人的仍皆有一定的 學歷 要求，而且也都有工作年限的限制，年限一到，短 期移民就會離開，這種作法不但解決了國家對極需人才的問題，也避免了當景氣 衰退時的勞工過剩現象。

在技術性移民政策的成效上，美國部分，我們可由2012年美國國務院領事事 務局(Service of The Bureau of Consular Affairs-US Department of State) 所公佈的 研究資料來看：在永久性移民方面，從2008年到2012年職業優先類別的移民簽證 數佔美國移民簽證總數的比例，由2.87％增加到3.97％，明顯的有逐年增加的趨 勢；而在短期移民方面，從1996年至2012年H-lB簽證類別的技術性移民的核准人 數增加了約2.3倍多。加拿大部分，我們根據由加拿大移民與公民部（Citizenship and Immigration Canada）在2013年8月公佈的統計資料來看，在永久移民方面，

技術工人、加拿大經驗類及省/地區提名人，這三類技術性永久居民人數總和為 61,744人，佔永久居民數的44.6%。短期移民方面，加拿大外國勞工佔短期移民 總數的比例，從2003年的29.5％增加到2012年的47％；在吸引技術性外國工人成 為加拿大永久居民方面的比例，從2007年的58％上升至2012年的74.8％。從以上 所列的具體數據來看，我們可以瞭解：美國與加拿大的技術性移民政策，無論是

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

永久移民或是短期移民，皆呈現逐年增加趨勢，可見得美國與加拿大的技術性移 民政策在吸引各國技術人才上，有明顯的成效。

我們分析美國與加拿大技術性移民的來源地，發現在美國的永久性移民方 面，無論第一、二或是第三類優先類別，移民主要是來自亞洲地區，而且所占比 例皆高達50％以上，其中，又以第二優先類別(EB-2)所占比例最高，約佔75.6%。

若我們再進一步的探討亞洲主要移民到美國的國家，則是以印度、中國、南韓、

菲律賓為主，這代表美國第一、二、三類職業優先類別移民的政策及方案對於亞 洲地區人才，具有極大的吸引力，且主要吸引的是以開發中國家。在加拿大部分：

從2007-2012年加拿大經濟類永久居民人數的來源地區來看，亞洲與環太平洋是 加拿大經濟類移民的主要來源地區，其比例從2007年的47.5%增加到2012年的 52.4%，比例就佔了加拿大經濟類永久居民的來源地區的一半，並呈現逐年持續 穩定增加的趨勢。綜合以上數據可以發現，美國和加拿大的技術性移民主要來自 亞洲地區。

分析美國與加拿大技術性移民主要來自亞洲地區的主要原因，可歸納為以下 兩點：

首先，由於美國 1965 年移民法刪除了備受詬病的國家起源法，廢除了對東 半球移民的歧視，將移民法的第三、六優先權，分別給予專業人員、科學家和藝 術家以及美國急需的熟練或非熟練工人，兩種優先類別共計全部限額的 20%，這 種做法的本身就包含著對移民的優選，我們可將之視為美國確立技術性移民政策 的開端。加拿大則是在 1967 年公布了不具「種族歧視性」的新移民條例，移民 方式改為以根據移民者的學歷、技能和經濟資源的條件為判斷基準的評分制度 ( Point System)不再以公民身份的做為主要的篩選標準，而加拿大的評分制度 ( Point System)的成功，使得此政策成為許多國家模仿的對象，例如澳大利亞及 紐西蘭。在美國與加拿大的移民政策皆取消了「種族歧視」之後，很快的影響了 移民的來源地，美國與加拿大的移民主流，從歐洲國家轉變為亞洲國家，直到今

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

日仍然如此。

第二：一般而言，從事研究與發展工作的人才外移比例特別高，而且主要是 已從開發中國家從事研究與發展的科學家和工程師移居到工業化國家為主。這些 專業技術人才外移的原因很多，包括：為了更好的待遇、更安定的經濟條件、更 民主開放的政治環境...等，對於高科技人才來說，還有經費充裕、設備完 善的實驗室..……等因素。以美國最重要的技術性移民來源國－中國及印度為 例，根據研究發現：中國及印度的技術移民移居美國主要的原因是：專業發展機 會、良好的教育環境、更好的基礎設施與設備。而有利的工作環境和社會環境的 創造，對吸引和留住技術移民無論是留在原籍國和接受國社會，都是一個必不可 少的先決條件。

美國與加拿大技術性移民政策成功的吸引外國高技術人才移入，對美國與加 拿大產生了重要的影響與貢獻，促進了美國和加拿大的經濟與科技的進步，以下 分別說明： 

      美國方面，在20世紀上半葉，由於歐洲戰亂不斷，大量躲避戰亂的歐洲科學 家來到美國；而在第二次世界大戰後，從世界各地來到美國的科學家、工程師和

      美國方面，在20世紀上半葉，由於歐洲戰亂不斷，大量躲避戰亂的歐洲科學 家來到美國；而在第二次世界大戰後，從世界各地來到美國的科學家、工程師和