十二年國教政策變革之探究

教育改革最主要的目的在於提昇教師的專業發展知能，促進教師教學革新，

以強化學生學習效能（蘇順發，2003）。學校教育革新是一種有計劃性的教育變革

（change），目的是要獲得改善、轉型、更新，以期提高學生學業成就（李玉惠，

2002）。依此而言，當前十二年國教政策的推動，即是學校進行教育變革的歷程。

本節茲就「教育變革之基本概念」和「十二年國教政策變革的內涵架構」兩 部分的概念加以說明：

壹、教育變革之基本概念 一、何謂教育變革：變革的意涵

變革（change）具有「改變、變化、變更、變遷、興革、革新」等涵義（謝文 全，2009）。專家學者對變革的定義有一些共同特性：（一）變革是有意圖、有目 的以及具目標導向的活動；（二）變革是因應外界環境變遷與全球化趨勢所做的調 整；（三）變革是複雜的且實施過程中充滿不確定性和不可預測性。

改變是為了進步，教育也需要有所改變才能進步，惟改變的方向決定改變的 目的與內容；國家的改變如此，教育的變革亦如此（溫明麗，2010）。教育變革是 希冀透過學校結構與教學方式的改變，協助學校有效能地達成教育變革的結果（陳

琦媛，2005；Fullan & Stiegelbauer , 1991）。潘慧玲（2011）指出，任何的教育變 革似乎沒有它表面上看起來那麼簡單；教育工作者應具備新的思維和新的教學方 式以因應，否則會讓教學革新的變革，顯得困難重重。

培訓有效能的教育工作者，主動積極的參與支持變革，方能達成教育變革的 目標。Fullan（2001）就指出，學校實踐教育變革時，必須先培訓教師成為有效能 的教師，並使其認同且願意投入改革的願景。此外，教師要以開放的心面對變革，

且對教育變革要能堅持到底，教育變革才不會徒勞無功（林曜聖、簡宏江、李永 烈譯，2010）。

佐藤學指出教育改革奠基於五大原理：第一，保障所有學生挑戰自我可能性 的自由。第二，徹底實踐平等的原理。第三，保障孩子及年輕人的人權及自由。

第四，加強教師專業與學校自主。第五，建構家庭教育與學校教育之間開放的網 絡（黃郁倫譯，2014）。

簡而言之，教育變革蘊含學校經營，教師專業成長與學生學習等三個部分，

三者息息相關，互為因果，其中教師是變革的推動者，學生則是變革的原動力，

學校則是變革的催化劑。即使教育變革立意再良善，如果缺少其中的一個元素，

教育變革就不可能完美。

二、教育變革失敗的省思：抗拒教育變革的原因

佐藤學明白指出，學校內部的分裂是學校改革最困難的阻礙。學校內部的分 裂會在學生群中引發連環效應，也會對實踐改革的教師造成傷害（黃郁倫譯，

2013）。Gary (2006)認為人們排斥變革的基本理由是缺乏信任感，假使領導者對於 變革的理由不坦承，反而讓欲推行的政策遭到懷疑和抗拒。此外，多數人抗拒變 革的理由還有下列三者：一是不確定性與習慣性；二是認為變革對組織沒有任何 好處；三是損及個人既得的利益（黃俊隆譯，2012）。

Chitty (1997) 指出，教育變革不能成功的原因在於：第一，採用激進的改模式；

第二，未能將教育改革視為整體且全面性的改革；第三，欠缺社會階級議題的關 注；第四，忽略課程與教學議題的探討。陳智焜（2003）認為，政策制定者和執 行者，對教育政策的理性認識和感性認識不一致，往往導致教育改革不能成功的 原因，以至於上有政策，下有對策，讓教育改革淪為紙上談兵。吳武典（2012）

也指出過去教育改革決策的失誤原因包含：第一，政策形成草率；第二，外行領 導內行；第三，目標迷失；第四，政策搖擺不定；第五，宣導口徑不一；第六，

缺乏績效評估。

根據文獻分析歸納變革失敗原因可分為三個層面：（一）決策面：政策的不確 定性以及未能實施全面性的改革，會讓執行者憂心忡忡，甚至停滯不前。（二）執 行面：政策決策者與執行者在認知層面上的差異，也會消蝕執行者對政策的信心。

因此，決策者在推動教育變革前，必須對該變革有足夠的承諾，且確定學校有能 力執行該變革。（三）績效面：必須讓校內教學團隊感受到該變革對於學校經營而 言是有其迫切性，最重要的是，教育變革必須是有助於提升教與學的品質，第一 線教師才會真心地支持與投入。整體而言，政策決策者在推動教育變革時必須慎 於始，倘若變革尚未凝聚社會大眾的共識，擬定確切的政策配套措施，硬是強行 推動，大多會以失敗收場。

三、邁向改革之路：因應教育變革的策略

伍國雄和鄭燕祥（1993）的研究顯示，教師若對變革抱持正面的態度，就會 積極參與新政策，在同儕互動的過程中，也會提升教師的專業能力。此外，學校 具有清晰的目標及共同的信念，教師也會較關注新政策對學校組織的影響。

Lewin（1951）提出政策變革的三步驟：第一，解凍：致力變革以克服個人抗 拒及團體壓力。第二，進行變革：逐步消除抗拒，並導入各種新的想法與作為。

第三，再結凍：將變革後的狀態加以維持，可以透過例行化與體制化方式加強。

變革成功的八步驟：第一，建立危機意識：讓成員意識到變革的必要性和迫 切性；第二，成立領導團隊：成立具有公信力、溝通技巧、權威、分析技能和危 機感的領導團隊；第三，提出願景：提供明確的願景；第四，溝通願景：讓成員 理解並接受變革願景和策略；第五，授權員工參與：為願意投身變革的人掃除障 礙；第六，創造短期戰果：訂定目標、論功行賞；第七，鞏固戰果，再接再厲，

直到願景實現；第八，將變革深植於組織：建立新文化、找到對的接班人（引自 雷霖，2007）。

Kotter & Cohen (2002) 也提出組織變革的模式有三；首先是看見：能夠發現問 題、正視問題並且進而願意尋找問題解決的策略與方法。其次是感受：透過目睹現 況與問題，進而喚醒變革的積極感受以及降低阻礙變革的消極感受。最後是改變：

新感受強化新行為或已改變的行為，持續積極實現願景。

根據組織的變革方式，教育界也提出了教育變革的看法。潘慧玲（2011）認 為，教育政策要能延續，有兩個關鍵，一為主事者的變動不能太頻繁，另一則為 政策入法，建立法律正當性，讓政策不因人士的變動而改弦更張。而李玉惠（2002）

則認為學校若能運用價值統合、溝通說服和教育成長等多元策略進行革新，將有 利變革的推動。另外張清濱（2008）也認為學校進行教育改革，必須考慮下列幾 個前提：一是，當環境面臨劇烈的改變時，正是改革的最好時機。二是，學校教 育改革，應該規畫周詳，進行有計畫地變革。三是，教育改革必須徹底改革，而 非僅是局部的重建或更新。四是，改革通常會有正負面的影響，必須將負面影響 減至最低。五是，革新必須先革組織成員的心，意即成員必須要有改革的意願。

教師對於教學革新的接受度，也是影響教育變革成功的因素之一。即使教師 抗拒教學革新，也有其正向積極的意義。這反應出教師需要時間和權力規劃和發 展課程與教學。決策者應該允許教師有權力、時間去進行規劃、發展課程或使用 新的教學法（陳幼蓉，2005；李子建，2005）。鄭淑惠（2000）也提出增進學校變

革的方法，包括：（一）變革的規劃要合理、周全；（二）變革的實施要掌握良好 的時機與適當的時程；（三）與成員溝通；（四）鼓勵成員參與；（五）提供變革所 需的支援；（六）善用群體的力量；（七）建立激勵制度；（八）重視成員的進修與 研究。

如果教育政策不清楚或不具體的，會讓真心地想要執行變革的人產生焦慮和 挫折感。因此，決策者要事先將政策內容與實施方法說清楚，讓成員能充分理解 政策細節，才能舒緩成員對政策的不確定性和焦慮感（林曜聖、簡宏江、李永烈，

2010）。

綜上所述，發現因應變革的策略有三：（一）溝通變革觀念，形成變革共識；

（二）研擬變革計劃，符合教學需求；（三）定期檢討改進，評鑑變革成效。決策 者在規劃教育變革時，教育理論和實務經驗往往無法面面俱到，以致於紙上作業 的規劃與教育現場的實務經驗有很大的落差。因此政策推動時，決策者和執行者 需要不斷溝通與修正；一旦變革行動不符合教學實務時，需要立即檢討與修正變 革方針，才有助於降低決策者和執行者之間的敵對情形，增進變革的成功機會。

由此可知，決策者要能成功推行十二年國教變革，必須先喚醒教師變革的意識，

讓教師認清目前教育現況的瓶頸，並認同當前教育現場有其變革的需求。決策者 要秉持真誠的心與執行者溝通，提供明確的方針和配套措施，方能改善和化解教 師抗拒變革的態度。

貳、十二年國教變革的政策內涵 一、十二年國教政策的背景

教育必須與國際接軌，有競爭力的教育，才能提昇國家整體的競爭力。提升 國民義務教育的品質與效能，以及適當延長國民義務教育，一直是世界各國政府 施政的重點（黃德祥、洪明財、陳香妘，2012）。十二年國教強調的是國民應受的 基本教育，並不具備強迫性，但是鼓勵學生繼續升學，這是由於我國國中畢業生

的升學率都超過 95%，所以，現在實施十二年國教有其需求以及積極的意義（王 延煌、張明文，2011）。

王金國（2012）指出，在我國傳統升學主義的競爭下，以考試為導向的升學 體制造成許多教學不正常之現象。有鑑於此，教育部（2012）因應社會及教育發

王金國（2012）指出，在我國傳統升學主義的競爭下，以考試為導向的升學 體制造成許多教學不正常之現象。有鑑於此，教育部（2012）因應社會及教育發