台東偏遠山地原住民部落天然災害風險探討與分析

一、偏遠山地原住民部落之特性分析

如將地區依都市化的程度劃分為城市、郊區、偏遠三類，則無論在物質環境、

社會環境、或文化環境方面，三類地區都有重大的差異存在（黃一昌，2000）。偏 遠地區的定義並無法定上明確的界定，而且目前也無法確切的定義，不過大致上可 區分為如下：(1)人口較少(2)交通不便(3)分佈大多在山區，土地貧瘠(4)資源較缺 乏(5)文化不利。(孫億芬，2001) (1)交通不便(2)人口分散(3)人口老化(4)物質生 活差異(5)教育水準較低(6)經濟水準較低(蔡光昭，1998)。在文化不利或資源貧乏 的偏遠地區，由於資訊設備較不足，造成資訊取得匱乏，進而資訊差距產生；在強 調知識至上的資訊時代，將會導致社會分配不均及社會不平等現象之惡化（傅雅 秀，1996）。

由於臺灣特殊的高山地理環境，尤其是山地鄉其境內多屬500 公尺以上之丘 陵山地，面積占臺灣省土地面積之44.46%幅員遼闊，人口稀少且零星分散，從統 計86年6月底主要原住民所居住的30個山地鄉及25個平地鄉所轄的行政區土地面積 來看，山地鄉鎮的土地面積是平地鄉鎮的4.68 倍，但在人口數上平地鄉鎮的人口 卻是山地鄉鎮的3.10倍，由資料顯示平地鄉鎮其人口密度是182人/平方公里，而 山地鄉鎮的人口密度僅13人/平方公里，相較於同期台灣地區的595人/平方公里的 確明顯的較為稀疏；由資料中顯示山地鄉的人口密度有明顯的低於台灣其它地 區，值得注意的是山地鄉鎮人口是以原住民族群佔多數（78.8﹪），故偏遠地區的 調查常與原住民的調查情形大致上是一樣的（賴文基，2006）。

山區部落依縣市的統計中，共有12個縣市有山區部落，其中以新竹縣為最多，

共計76個，其次為台東縣，共計為67個，再者為屏東縣，共計55個。而依據鄉鎮的 統計部份，共有52個鄉鎮有山區部落，其中台東縣有山地部落的鄉鎮最多（如表 2-4-1）。

表2-4-1 台東縣各鄉鎮山地部落統計表

鄉鎮別 山地部落數 鄉鎮別 山地部落數

大武鄉 6 金峰鄉 8

太麻里鄉 3 長濱鄉 4

池上鄉 7 海端鄉 15

卑南鄉 1 達仁鄉 11

延平鄉 9 蘭嶼鄉 3

依據「原住民族工作權保障法」第五條規定，「稱原住民地區，指原住民族傳 統居住，具有原住民族歷史淵源及文化特色，經中央主管機關報請行政院核定之地 區。」其具體範圍，經行政院通過，以三十個山地鄉及二十五個平地鄉（鎮、市）

合計五十五個鄉（鎮、市）為原住民地區，其中台東縣之山地鄉包括達仁鄉、金峰 鄉、延平鄉、海端鄉、蘭嶼鄉等五個鄉，平地鄉鎮包括台東市、成功鎮、關山鎮、

大武鄉、太麻里鄉、卑南鄉、東河鄉、長濱鄉、鹿野鄉、池上鄉。

中國人權協會台灣原住民工作團針對921集集大地震災區原住民所作的問卷調 查（2000）結果顯示，原住民災民對政府在救援、安置、重建、資訊傳達及受重視 程度，與非原住民災區相較之下的公平性甚低，如在救援進入時間、賑災物資分配、

受災戶補償經費發放、受損房屋鑑定、以工代賑等都未達及格標準，顯見原住民族 群於各項政府資源之分享上仍有許多不公平、不平等之處。

一般而言，山區部落多分佈於地區較為偏僻的區域，因地理、空間及文化因素，

多屬社群中較為弱勢的團體，相對資源較為薄弱，但卻常常是受災的第一線；每逢 災害發生時，因空間、交通、通訊等因素，地方政府多無力顧暇，這些山區部落的 防救災作業往往是災害防救中最薄弱的一環，卻也是近年來台灣地區受災最為慘重 的區域。

從政府不斷的大力培訓民間救援隊、加強通訊及防災設施及提昇政府防救災 能力的政策結果上來看，偏遠地區的災害情況及防災問題雖然已有所改善，但是 相對於台灣地區而言，仍有一段差距。討論其中的原因發現：政府只重視添購器 材、訓練人力，對於民眾關切的災害風險與深入基層部落之防災策略如何擬定較為 忽視。另外對於偏遠地區執行的許多政策中，並未確立政策目標及定期做執行評 估的動作，以致於投入了許多財源、經費後，其問題依然沒有明顯的改變。

根據多年來山區部落災害資料的分析結果，可知山區部落的災害普遍具有幾個 特性：（1）於環境面而言：因幅員廣大、地形陡峭、交通及通訊易阻斷，以致受 災程度較劇烈；（2）在資源面上：山區部落災害防救資源薄弱，馳援耗時較長。

（3）行政指揮體系上：地方政府常無力處理複雜災情。（賴文基，2006）

研究者綜合各項文獻資料，大致上歸類台東偏遠山地原住民部落現階段所遭遇 之困境如下，提出說明：

（一）地理環境的劣勢：

台東的山地原住民部落大多分散於山地地形中較為平坦的區域。就地形特性 而言，通常這些區域多為古老崩塌堆積區域、土石流沖積扇、緊鄰陡峭山坡或緊 臨溪流的河階台地，因此就先天的居住環境而言，就是屬於易致災的環境，再加 上部落內部的公共設施諸如排水、防災工程、道路養護等，往往因為經費不足而 無施作。故常遭遇的天然災害包括：山崩、土石流、地滑、排水不良、落石、河

岸侵蝕等，而所造成影響的範圍最大者足以破壞整個部落。

（二）交通通訊的困難：

山區交通與通訊狀況，易因地形關係而產生阻斷，因此當災害發生後，往往 無法立即了解實際災害之狀況，更無法有效執行相關之災害防救對策。以民國93 年艾利颱風為例，位於新竹縣五峰鄉之土場部落與清泉部落，即因發生大規模邊 坡滑動及土石流災害，發生數十人遭土石掩埋之慘劇，同時因道路、電力與電信 同時中斷，以致於部落災情無法有效對外傳遞，由於確切之災情資訊一直無法透 過傳訊工具進行查證與確認，而各項救援人力與物資亦受限於交通中斷，以致未 能於第一時間內運抵災區現場，錯失黃金搶救期，即為受交通與通訊狀況不佳而 影響災情通報之典型案例。因此如何考量幅員廣大的部落分布特性、地形陡峭的 環境狀況、交通與通訊易於阻斷的問題、災害頻繁且劇烈的環境下研擬一具體可 行的防救災對策，著實為本研究的主要目標。

（三）生活經濟品質差：

家庭收入年年降低，且人口日趨老化扶養率年年昇高。造成生活環境惡劣，

高品質勞力不斷外流形成惡性循環，連帶也影響生活品質。依據91年「臺灣原住 民經濟狀況調查報告」顯示，原住民家庭平均每戶每月收入3.9 萬元，為臺灣地 區全體家庭平均水準8.9 萬元的43.6%；原住民平均家庭人口數高於全體家庭，但 平均每戶每月支出2.8萬元，僅為全體家庭之半（家庭平均每月支出5.6萬元）；

再者，原住民家戶住宅自有率為78.2%，平均每戶住宅面積為30.7坪，均較全體家 庭為低。調查結果在在顯示原住民家庭經濟狀況低落的程度。（行政院原住民委 原員會網站，2008）

（四）社會資源的缺乏：

一般而言，山區部落多分佈於地區較為偏僻的區域，因地理、空間及文化因 素，多屬社群中較為弱勢的團體，相對資源較為薄弱，但卻常常是受災的第一線；

每逢災害發生時，因空間、交通、通訊等因素，地方政府多無力顧暇，這些山區 部落的防救災作業往往是災害防救中最薄弱的一環，卻也是近年來台灣地區受災 最為慘重的區域。

台東的學術機構目前只有一所大學，相較於其他縣市而言缺乏對防災研究相 關機構及人才，且地方政府預算非常窘困，要協助推動偏遠原住民部落防災工作 常會面臨經費預算不足的情形。

由於地方政府或有原民局或民政局等，在鄉公所或有民政課等行政單位，人 力、財力有限的困境下，對於平地區域的防救災業務即已捉襟見肘應對不暇了，

對於分佈零散的山區部落，更無法有效的推動相關平時減災、災前整備、災中應 變以及災後復原的各階段防救災的工作；而這些區域內的民眾也一直默默的接受

這個事實，體諒政府人力及經費上的困境，每逢災害發生時多靠社區內自我的力 量進行第一線的災害防救工作，但卻也因為政府的投入不足，民眾的能力有限，

而多次造成令人遺憾的災害損失。

（五）民眾的教育程度偏低：

台灣原住民由於居住地區的特性，在台灣地區的區域發展與資源使用上受到 限制，無法藉由教學資源提升其社會經濟地位，反而因既有居住地的邊緣化與人 口大量外流而造成更多的問題。根據行政院主計處研究員張玉珠、楊嘉琳（2000）

對於原住民族人口概況之研析結果摘要統計，顯示原住民族人口教育程度較全體 人口為低，其15歲以上人口中，61.8％僅國中及以下教育程度，高中（職）30％，

大專以上僅占8.2％，而臺閩地區15歲以上全體人口教育結構則為國中及以下程 度41.7％、高中（職）33.9％及大專以上24.4％。原住民族13至15歲應受國中義 務教育人口中有1.9％未在學（含國小畢業未再升學、就讀國中但輟學、及未曾就 學者），高於全體之0.5％。偏遠地區所接受的教育資源有限，往往造成多數家長 教育程度低且不重視子女教育，造成民眾對於防災事務學習意願低落。

二、台東縣潛在的天然災害風險探討

台東縣可能存在的天然災害類別有：水災、土石流、颱風、地震等。而以本 研究之範圍金峰鄉及達仁鄕四個原住民部落所可能發生的天然災害幾乎都可能發 生，包括地震、颱風、土石流、豪雨等。由於其地理位置均位居偏遠之山區主要 地形為高山的陡峭地勢，造成河川坡度大、河流短蹇，而河川上游集水區地質脆 弱，表土沖蝕顯著，因此河川之沖積泥砂量十分可觀，容易造成河道及水庫淤

台東縣可能存在的天然災害類別有：水災、土石流、颱風、地震等。而以本 研究之範圍金峰鄉及達仁鄕四個原住民部落所可能發生的天然災害幾乎都可能發 生，包括地震、颱風、土石流、豪雨等。由於其地理位置均位居偏遠之山區主要 地形為高山的陡峭地勢，造成河川坡度大、河流短蹇，而河川上游集水區地質脆 弱，表土沖蝕顯著，因此河川之沖積泥砂量十分可觀，容易造成河道及水庫淤