台東偏遠山地原住民部落天然災害風險認知與防救災策略規劃

國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

台東偏遠山地原住民部落天然災害風險 認知與防救災策略規劃

研 究 生：林建誠 撰 指導教授：王聖銘 博士

中華民國九十七年六月

謝 誌

大學畢業後投入公職至今已 12 年，期間結婚成家且生了兩個女兒後，生活的 重心原本除了工作外就是家庭，但在工作上及同儕間看到許多人仍不斷進修，無 形中給了自己一股在職進修的動力。93 年得知台東大學有開設公共事務在職專 班，看到工作上比自己年長的長官在忙碌之餘仍不忘進修，心想要就趁年輕趕快 讀，很幸運地於 95 年考上第三屆，再次踏入學術的殿堂。

在二年的研究生學習過程中，非常高興能與公事班第三屆的同學們共同走過 在課堂的日子，有同學相互勉勵、共同讀書的陪伴，讓我覺得研究所生活過的很 充實、很快樂。公事班的授課老師們個個學識淵博，教學熱忱，讓我在許多領域 有了新的接觸，對於許多事務的看法及觀念有很多的啟發，受益非常多。在此要 特別感謝研究所二年期間教導我的老師們，辛苦的傳道、授業、解惑，給予我許 多新知，讓我感覺不虛此行。

寫論文對我而言是非常辛苦的煎熬，剛好又適逢我調任新的工作崗位，期間 壓力甚大，常常遇到一些挫折，非常感謝指導教授王聖銘博士不厭倦、耐心的指 導，讓愚鈍的我能夠順利完成此論文。另外也要謝謝唐雲明及謝昆霖二位博士在 口試時所給予的精闢建議及鼓勵，使我的論文更加嚴謹、完善。除此之外也要感 謝協助我問卷調查的消防人員、義消人員、婦宣志工及村幹事，使我的論文得以 順利完成。

最後在研究所就讀的這段時間，我要感謝我心愛的老婆黃雅珍小姐，給我最 大的支持與後盾，照顧最掛心的二個寶貝女兒，讓我沒有什麼後顧之憂，可以順 順利利完成碩士學業。

林建誠 謹誌 中華民國九十七年六月二十八日

台東偏遠山地原住民部落天然災害風險 認知與防救災策略規劃

林 建 誠

國立台東大學 區域政策與發展研究所

摘 要

我國經過民國 88 年 921 大地震的慘痛教訓及近年來多次的颱風、

豪雨、土石流等災害，許多原住民部落由於地處偏遠山地地區，每當 災害來臨時，常因距離太遙遠、道路中斷或通訊障礙等原因，使得救 災資源及災害訊息無法有效運作，而失去了搶救的黃金時段，而造成 了許多偏遠山地部落非常重大的人命及財產損害。

研究者有感於台東縣原本資源相較其他縣市就非常缺乏，在地理

位置較偏遠的山區原住民部落社區外界資訊（災害訊息）及資源（如

消防救災單位人力、物力）更是缺乏。希望藉由本研究，透過相關理

論與文獻資料探討外，也應用問卷調查法，以偏遠地區原住民部落社

區的特殊性為出發點，就台東縣目前尚無設置消防單位據點之二個山

地鄉（金峰鄉及達仁鄉）原住民部落之民眾為主要研究對象，藉此了

解其對於天然災害風險及防救災策略的認知，了解原住民在防救災工

作上的需求與看法及偏遠山地原住民部落欲發展成良性、健全、永續

本研究發現，偏遠山地原住民部落因地理、空間及文化因素，多 屬社群中較為弱勢的團體，相對資源較為薄弱，民眾對於防救災的觀 念較缺乏，但卻常常是受災的第一線。然而面對此困境，除了政府應 積極針對偏遠山地地區原住民建立起正確防救災觀念外，更應落實於 社區自主組織的推動、防救災資源的整備，協助原住民部落降低災害 威脅的風險，進而建立起「自助」的防救災機制，擬定因地制宜的防 救災策略，提供在各項災害時能及時處置的應變機制。

關鍵詞：災害風險、風險認知、偏遠地區、原住民部落、防災策略。

The Disaster Risk Recognition and Prevention Strategies for Aboriginal Tribes in Taitung Remote Mountain Areas

Lin Chien-cheng

Graduate Institute of Regional Policy & Development, National Taitung University

Abstract

Taiwan has learned a hard lesson from some natural disaster caused by typhoons, heavy rain, and debris flood. The 921 Earthquake in 1999 is particularly the most serious event in recent years. Experiences show that a lot of aboriginal tribes in remote mountain area will face more severe risk in life and property loss in natural disaster due to transportation and communication breaks off, the barrier for delivering rescues resources and ineffectively dissemination of disaster related information.

This research will focus on discussing the disaster management of aboriginal tribe in Taitung remote mountain areas. Taitung has less disaster management resources than the other county in Taiwan due to less population and distributed areas. The situation is more severe to the aboriginal tribes in Taitung remote mountain areas, which locate at an isolated environment and with less disaster response and recovery resources than the other tribes in plain areas. Hence, this research will use methods from some disaster management theories and literatures with questionnaire survey to study the disaster management problems, especially the disaster risk recognition and prevention strategies, in the aboriginal tribes in Taitung remote mountain areas. The case studies of Jinfeng Village and Daren Village, which have no fire fighting station, will be shown in this research.

Then, I begin my study with the research on the features of the aboriginal tribes in remote areas. My main focus is on the residents in Jinfeng Village and Daren Village, which are two mountain districts in Taitung County without fire department branches. I expect to understand, through it, how those people think of disaster risks and its rescue and prevention strategies, what they need in their missions, and what problems and challenges they are facing while growing their own aboriginal tribes in remote mountain areas into good, sustainable, and complete communities with good prevention from disasters. Moreover, Tuban tribe at Tuban Village in Daren Township is chosen as my target community because it is a geographically outlying place with short and shallow streams which allow rock flood to happen easily, and it certainly had experienced natural disasters. Finally, I will make up a proper strategy which could be taken as a reference and a suggestion for the village residents to do their possible rescuing and preventing work in the future.

It is found in the research that, due to the locations, space, and their cultures, most residents in the remote mountain aboriginal tribes are disadvantaged among all the communities and even are not provided with enough resources; however, disasters often first strike them. However, in addition to the promotion of a correct concept of the prevention and rescue over remote mountain areas, the government, in face of this difficult problem, shall still help aboriginal tribes reduce risks by realizing self-community organizations and enriching the resources.

Finally, it shall help build a help-yourself system, draw up a strategy from one place to another, and provide them with a set of replying system that will work in every ki nd of disasters.

Keywords: Disaster Management, Risk Recognition, Remote Mountain

Areas, Aboriginal Tribes, Disaster Prevention Strategy.

目 錄

第一章 緒論………1

第一節 研究背景概要……… 2

第二節 研究動機與目的……… 3

第三節 研究方法、流程與限制……… 5

第二章 文獻回顧………9

第一節 災害之定義與特性……… 9

第二節 災害風險認知、評估與管理………12

第三節 國內外社區防救災策略………22

第四節 台東偏遠山地原住民部落天然災害風險探討與分析………34

第三章 研究設計……… 47

第一節 研究架構………47

第二節 研究範圍及抽樣方法………49

第三節 研究設計及實施步驟………51

第四節 研究分析架構與資料分析方法………54

第四章 調查結果與分析……… 58

第一節 填表人基本資料分析………59

第二節 「偏遠山地原住民對天然災害風險認知」調查結果分析…………62

第三節 「偏遠山地原住民對防災觀念及資源的認知」調查結果分析……66

第四節 「偏遠山地原住民對防災策略認知」調查結果分析………69

第五節 小結………73

第五章 偏遠山地原住民部落社區防救災策略規劃-以達仁鄉土坂社區

為範例……… 78

第一節 基本資料………78

第二節 土坂部落天然災害防災策略………87

第三節 土坂部落天然災害救災計畫……… 101

第四節 災後復原……… 106

第六章 結論與建議………109

第一節 研究結論與建議……… 109

第二節 後續研究建議……… 111

參考文獻 ……… 113

附錄 問卷調查表……… 117

表 目 次

表 2-4-1 台東縣各鄉鎮山地部落統計表………34

表 2-4-2 金峰鄉土石流潛勢溪流暨土石流危險聚落一覽表………38

表 2-4-3 達仁鄕土石流潛勢溪流暨土石流危險聚落一覽表………39

表 2-4-4 各種災害分類與所衍生災害種類及災情狀況表………43

表 3-2-1 金峰鄉人口結構統計表………50

表 3-2-2 達仁鄉人口結構統計表………51

表 3-4-1 項目分析 CR 決斷值結果 ………55

表 3-4-2 項目分析-皮爾森積差相關分析結果 ………56

表 3-4-3 本研究問卷信度統計量………56

表 3-4-4 本研究問卷信度項目總和統計量………57

表 4-1 問卷調查數量一覽表………58

表 4-2 問卷調查內容題次表………59

表 4-5-1 擬訂偏遠山地原住民部落天然災害防救災策略架構表………77

表 5-1-1 大武氣象站氣候資料統計表………82

表 5-1-2 土坂地區崩塌地一覽表………85

表 5-2-1 達仁鄉土坂村土石流潛勢溪流基本資料表………87

表 5-2-2 達仁鄉土坂村周邊可供作避難處所之空間與設備比較表………92

表 5-2-3 達仁鄉土坂村避難處所基本資料表………94

表 5-2-6 達仁鄉土坂村緊急通報資料表………94

圖 目 次

圖 1-3-1 本研究流程圖……… 7

圖 2-1-1 潛在災害、機率與風險關係圖………10

圖 2-2-1 Kates 的風險評估因子圖………16

圖 2-2-2 風險管理的步驟與技術………20

圖 2-3-1 災害管理四個階段圖………27

圖 2-3-2 FEMA 的運作規劃與任務架構 ………30

圖 2-4-1 臺東縣土石流潛勢溪流分佈圖………38

圖 2-4-2 歷年侵台颱風路徑分析圖………39

圖 2-4-3 海棠颱風災害前後無人載具空拍照片………40

圖 2-4-4 海棠颱風嘉蘭村民宅遭洪水沖毀情形………40

圖 2-4-5 台東地區的地震活動圖………41

圖 2-4-6 焚風形成示意圖………42

圖 2-4-7 大陸沙塵暴衛星觀測圖………43

圖 2-4-8 整合性天然災害防治策略圖………45

圖 3-1-1 偏遠山地原住民部落天然災害風險認知與防救災策略規劃研究架構 …48 圖 3-2-1 台東縣行政區域圖………49

圖 3-2-2 台東縣金峰鄉行政區域圖………49

圖 3-2-3 台東縣達仁鄉行政區域圖………50

圖 3-3-1 研究步驟流程圖………53

圖 3-4-1 本研究之研究分析架構………54

圖 4-1-1 受訪人性別統計圖………59

圖 4-1-2 受訪人年齡統計圖………60

圖 4-1-3 受訪人教育程度統計圖………60

圖 4-1-4 受訪人職業統計圖………61

圖 4-1-5 受訪人宗教信仰統計圖 ………61

圖 4-2-1 問卷第 1 題：民眾對社區危險地點的了解程度統計圖………62

圖 4-2-2 問卷第 2 題：天然災害對環境生態威脅程度統計圖………63

圖 4-2-3 問卷第 3 題：天然災害對生活經濟影響程度統計圖………63

圖 4-2-4 問卷第 4 題：天然災害對生命財產損害程度統計圖………63

圖 4-2-5 問卷第 5 題：民眾對於天然災害的懼怕程度統計圖………64

圖 4-2-6 問卷第 19 題：過去天然災害曾對社區的影響分析統計圖………64

圖 4-2-7 問卷第 20 題：居民曾經歷過的天然災害分析統計圖………65

圖 4-2-8 問卷第 21 題：居民未來可能面臨的天然災害分析統計圖………65

圖 4-3-1 問卷第 12 題：民眾參加社區防救災組織之意願分析………66

圖 4-3-2 問卷第 13 題：防災資訊取得管道的便利程度分析統計圖………67

圖 4-3-3 問卷第 14 題：自我防災常識程度分析統計圖………67

圖 4-3-4 問卷第 22 題：部落目前所缺乏的資源分析統計圖………68

圖 4-3-5 問卷第 23 題：防災資訊管道分析統計圖………68

圖 4-4-1 問卷第 6 題：民眾對災前預防措施的了解分析統計圖………69

圖 4-4-2 問卷第 7 題：參加防災工作對部落的幫助程度分析統計圖………69

圖 4-4-3 問卷第 8 題：部落及民眾對災害初期的掌控程度分析統計圖…………70

圖 4-4-4 問卷第 9 題：部落處置災害初期的能力分析統計圖………70

圖 4-4-5 問卷第 10 題：防災物資是否自足的分析統計圖 ………71

圖 4-4-6 問卷第 11 題：部落參加防救災組織人數分析統計圖………71

圖 4-4-7 問卷第 15 題：政府防災政策滿意度分析統計圖………71

圖 4-4-8 問卷第 16 題：推動社區防災組織滿意度分析統計圖………72

圖 4-4-9 問卷第 17 題：防災工作人力滿意度分析統計圖………72

圖 4-4-10 問卷第 18 題：推動社區防災策略的重要因素分析統計圖………72

圖 4-4-11 問卷第 24 題：部落推動防災工作上最重要因素分析統計圖…………73

圖 5-1-1 達仁鄉行政區域圖 ………80

圖 5-1-2 達仁鄉土坂村地理位置圖 ………81

圖 5-1-3 台東縣地質圖 ………84

圖 5-1-4 台東縣土壤圖 ………84

圖 5-1-5 臺東縣崩塌地分布圖 ………84

圖 5-1-6 臺東縣坡度分布圖 ………86

圖 5-2-1 達仁鄉土坂村土石流潛勢溪流分佈圖 ………88

圖 5-2-2 達仁鄉土坂村土石流潛勢溪流現地影像紀錄 ………89

圖 5-2-3 達仁鄉土坂村周邊可供作避難處所之現況照片 ………93

圖 5-2-4 達仁鄉土坂村避難處所位置圖 ………93

第一章 緒論

經過民國 88 年 921 大地震的慘痛教訓及近年來多次的颱風、豪雨、土石流等 災害（如民國 90 年的桃芝颱風、93 年的敏督利颱風及艾利颱風，以及 94 年的海 棠颱風等），國內許多發生嚴重災害損失的地區常常座落於偏遠山地地區，而這 些偏遠地區許多都是以山為生之傳統原住民部落，讓我們體認到國內許多原住民 部落，由於大都因生活習慣或傳統部落座落於深山偏遠地方，每當颱風豪雨等災 害來臨時，受自然條件之影響，對外電力、通訊及交通都容易中斷，而成為面臨 自然災害的＂孤島＂，且在缺乏相關災害防救資訊下，又因青壯人口外流，在防 災規劃上屬於抗災能力較弱的＂防災弱勢地區＂。常常因為政府或外在的資源，

距離太遙遠或因為災區的範圍太廣，救援力量不符分配；或因道路於災害發生時 即遭毀損，使得救援力量無法到達災區；或因通訊障礙，使得災害訊息無法傳遞 等因素，使得政府或民間的救援力量無法在最迅速的時間內前往救援，而失去了 搶救的黃金時段。

目前國內防災研究均趨向「自救為主、他救為輔」之防災策略，也就是所謂

「自主性救災」。偏遠山地地區之原住民部落在天然災害來臨時常常可謂是面臨 災害的孤島，對於天然災害來臨前如何提高其天然災害風險之認知，讓民眾能切 身知道天然災害帶來的危害，做好本身及部落預防及整備的工作，這可說是影響 其擬訂防救災策略重要的因素之ㄧ。近年來政府在天然災害防救的議題上，針對 偏遠山地地區的資通訊聯絡系統、防救災組織培訓及購置預防、救災器具等均有 所著墨，顯見偏遠地區原住民部落是防災策略中重要的區塊，如果能在事前由地 方居民共同進行預防工作，將天然災害風險降低，透過學習、計畫、演練操作等 減災及預防的方法，在天然災害發生後，利用既有的資源發揮部落自救的能力，

相信可以減少許多生命與財產的損失。

我國對於災害防救工作，雖已訂定災害防救法、災害防救基本計畫等及相關 子法，亦分別於中央與地方各建立了災害防救體系，然而在偏遠山地部落災害防 救對策上仍有諸多改善空間，如何整合現有各級政府及民間災害防救資源、強化 偏遠山地部落防救災能力，以減少致災機會及受災時之傷亡損失程度，實為現階 段刻不容緩之重要課題。

而國內大部分原住民部落之成員多為老人或小孩，年輕力壯的青年多因經濟 及生活之因素而出外謀生，許多原住民居於傳統領域及生命共同體之觀念，對於 部落面臨天然災害之風險並無正確的認知，往往無形中身處高災害風險狀況中。

本研究架構即是在此因素引導下，希望藉由擬定有效的防救災策略，以協助建立

偏遠地區原住民部落之防災工作，於面臨天然災害前做好預防措施，災害來臨時 擁有妥善的應變處置，災後能有秩序的建立重建復原工作。

第一節 研究背景概要

本研究從偏遠地區原住民部落的特殊性為出發點，因原住民長期經歷過國家 社會的殖民化與邊緣化待遇後，整個原住民社會與居住區都已存在著難以解決的 結構性與制度性問題，包括文化、經濟、社會與教育等方面的問題；歷經 921 大 地震災害及近年來幾次重大的颱風災害後，更將這些問題突顯出來，促使政府、

社會與原住民族人本身也都深切地體認到這些問題的嚴重性與迫切性，秉持「危 機即是轉機」的信念，希望將過去既有的問題和窠臼一併釐清和破除，重新建構 出偏遠地區原住民在防救災領域的發展上，更妥善、更適宜的環境條件與相關政 策和制度措施。

台灣社會農業沒落，工商業及服務業快速發展，工作機會集中於城市，使得 人口由鄉村移往城市，造成城市人口日益增加，而鄉村及偏遠地區人口逐漸減少，

許多偏遠山地原住民部落此情形更是嚴重。由於台灣地區在資源方面的城鄉差異 性，受到環境因素及資源分配的問題，造成城市民眾在防救災上的資源優於鄉村，

本研究以台東縣偏遠山地地區之原住民部落民眾為主要研究對象，先採用問卷調 查方法了解原住民民眾對於天然災害風險認知的程度、推動防救災的問題及其因 素，以及在防救災工作上的需求與看法，再輔以國內曾經歷過天然災害的偏遠原 住民部落在防救災工作上推展的經驗，進而依地方之特殊性擬定因地制宜的防救 災策略。

全球奠基甚深的「社區」在其因地制宜及提升地方發展的優越性，實已成為 推展防救災工作發展的最適運作單位。在強調「社區發展」的背景基礎下，許多 公共事務由過去專家規劃的方式轉移至公民參與，授權地方，以由下而上的方 式，集結人民智慧共同形成改革的動力及規劃和落實政府再造方案，並且成為各 項地方事務發掘、研究與解決問題的主體（江明修、蔡金火和梅高文，1988）。

這種模式不但能提高因地制宜的功效，更能符合民主自治的精神（管歐，1996）。

目前行政院鑒於健全之社區為台灣社會安定的力量，為宣示政府推動社區發 展之決心，提出「台灣健康社區六星計畫」（臺灣健康社區六星計畫網站，1995），

以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向 作為社區評量指標，其中在社區治安的面向中，提出了「落實社區防災系統：辦 理社區防災之宣導工作，輔導社區建立防災觀念，並組織民間救援隊，培養災害

緊急應變能力」的策略。其推動防災示範社區方式即是由下而上的由社區自動自 發向政府提出申請成為防災示範社區的方式來辦理。

基於台東縣特殊的自然與地理背景，無可避免會不斷反覆發生地震、颱風、

水災、坡地災害等天然災害，加上台東縣因平原腹地受限，坡地開發有其必然性 條件下，與其讓民眾因對自然現象之不瞭解與自身防救災素養不足而造成生命財 產的損失，實有必要從災害預防的觀念進行防災減災的紮根教育，透過教育宣導 與示範、落實防災知識、培育防救災人員等，以提高防災成效。台東縣土地面積 遼闊，於全國係屬地廣人稀的縣市，也是資源最缺乏的縣市，且台東有其他縣市 無法比擬之原住民族群，擁有七族原住民族群，居台灣族群類別之冠，分別為布 農、排灣、魯凱、阿美、卑南、雅美與噶瑪蘭等族，佔全縣人口比例三成以上，

為全台灣最高。種族與文化歧異度之高，不只是全台第一，也是世上少有。而高 比率的原住民人口，與濃厚的原住民文化色彩，更是台東縣獨步全台的人文資 源。而許多原住民所居住之社區地點常常為較偏遠或靠近山上，每每發生災害 時，所能得到的救災資源相對一般城市或平地的民眾往往來得慢又少。

以台東縣消防局之消防分隊據點為例，除台東市分布較密集外，其餘鄉鎮市 均為一鄉鎮一分隊之配置，如發生火警、溺水、車禍、生病等狀況時，許多地方 可能會超過 10 分鐘以上消防人員才會到達；而台東縣五個山地鄉（達仁鄉、金峰 鄉、延平鄉、海端鄉、蘭嶼鄉）中，除延平及海端鄉有消防分隊外，其餘三個鄉 目前並無設置消防分隊。而蘭嶼鄉由於其地理位置屬離島特殊性外，金峰鄉及達 仁鄉山地鄉原住民部落分佈非常廣散，目前救災僅依賴太麻里消防分隊及大武消 防分隊負責（消防人力僅各配置 4 人），而此 2 個分隊距離許多原住民村落還甚遠，

有些地方甚至超過 20 分鐘以上才可到達，可說是救災資源最為貧困的山地鄉。所 以如何兼顧偏遠之原住民部落做好防救災工作，擬訂合適的防救災策略，實為本 研究欲探討及努力的目標。

第二節 研究動機與目的

一、研究動機

臺灣位處歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊交接處，劇烈的造山運動，形成許多 地震的發生，板塊擠壓應力作用影響，斷層、褶皺、破裂面……等地質構造現象 非常發達，同時又位處太平洋颱風路徑要衝，導致臺灣的自然環境在先天條件上 就易於肇致山崩、地滑與土石流之發生。

台東縣因位在台灣群山的後方，故亦叫後山（台西稱前山），昔日皆為原住 民的居住地，後因較大規模的移民開墾，現雖漢人已佔了全縣人口的大部分，但 較之其他縣市，其原住民之比例仍為最大者。而台東之村落可分為以閩南人為主 者、以客家人為主者、以原住民為主者及混合型的村莊，而以原住民為主之村落 以位於山地鄉者為主。

在社區的人口特性方面，根據 Olson 的理論，團體行動中，小團體的凝聚 力與行動力更勝於大團體，因為小團體較易於動員，對於公共財貨的獲得及權力 的行使能有更大的滿足。此外也較能防止任何「搭便車」（free riding）的現象

（董安琪譯，1991）。社區的行政範圍在地理與人口方面都較小，當社區居民成 為命運共同體時，更能充分動員並解決問題，形成最小的「環境自治體」（王俊 秀，1999）。再者，依 Maslow 的需求層次理論，人人皆有尋求對群眾的歸屬需 求，在活動推展過程中，居民的人口屬性，如原住民、宗族等交集愈多的背景 下，除了使成員間更加緊密結合外，透過適度的社會團體壓力也能助益其他邊緣 成員的加入，並使各項社區活動易於推展。

當群體面臨了共同的問題或公共財貨與資源的損失問題，如：災害造成了社 區特有景觀的破壞與生命財產遭受損失等，此等「刺激」與「風險」常能促使社 區民眾因為「命運共同體」的關聯，使社區成員間更加團結，以共同尋求解決問 題的方法。因此，共同的問題與危機意識雖然製造了社區成員的困擾，但也同時 帶來社區加速發展的契機。

相對於其他縣市台東縣相關資源真的相對的匱乏，而地方鄉鎮更是如此。在 目前政府資源有限，民間力量無窮的情形下，實在有必要推動社區防災此領域之 事務；而研究者在研讀台東縣消防局長管建興 95 年碩士論文對於台東縣「社區防 災系統」策略之研究結論，發現其對台東縣目前推動社區防災工作時必然會面臨 的一些問題、困難之處及解決之道均有非常深入嚴謹的介紹。然而臺灣自政府大 力推展社區發展以來，地處偏遠或經濟較不發達的原住民社區，多數受限於資源 的不足，致使發展受限。

台東縣人口分布多元，原住民族人口比率佔全縣人口 32.4%，其餘以漢族為 主。由於台東縣地理環境屬狹長且受高山阻隔，許多原住民地區之民眾接受外來 資訊實在有限，而位居偏遠山地地區之原住民部落資源缺乏情形更是嚴重。在政 府推動以社區促進公共事務達成與地方發展的前提下，不禁令人置疑，究竟偏遠 地區原住民部落在災害防救災工作發展中，原住民民眾對於災害風險及防災策略 的認知究竟有多深？其間讓原住民部落面臨防災議題時的成敗關鍵又是為何？研 究者為更深一層探討防災工作如何在各項資源條件最缺乏的偏遠山地地區原住民 部落推動情形，並了解其部落民眾因傳統原住民特性、觀念、地域環境特性等的

差異性，影響對災害風險的認知程度，進而為偏遠山地原住民部落擬定更切合的 防災策略，是引發研究者撰寫本文的重要動機。

二、研究目的

基於上述研究動機本研究之研究目的如下：

(一) 了解台東偏遠山地地區原住民部落防災資源之現況。

(二) 了解偏遠山地原住民部落對災害風險之認知、對目前防救災策略的滿意 度及其與偏遠地區原住民部落屬性間之關係。

(三) 就所蒐集之災害潛勢區域分布狀況及天然災害損失資料，進行天然災害 潛勢分析，研擬山地部落災害防救具體因應對策。

(四) 分析台東縣偏遠山地地區原住民部落防災資源的問題與影響因素。

(五) 綜合前述分析結果，研擬台東縣偏遠山地地區原住民部落之防救災資源 整合之方式與可行途徑，並規劃合宜的天然災害防救災策略提供有關單 位參考。

此外本研究提出之防救災策略建議，亦可供政府作為推動災害防救對策之參 考，達到強化山地部落防救災能力，減少山地部落致災機會及受災時之傷亡損失 程度的計畫目標。

第三節 研究方法、流程與限制

一、 研究方法

本研究除蒐集偏遠山地地區原住民部落特性、災害風險、社區防救災策略之相 關理論及文獻外，並利用問卷調查法進行探討山地偏遠原住民部落社區民眾對於天 然災害風險、防救災資源及防災策略的認知情形，並進一步分析台東縣偏遠山地原 住民部落之天然災害潛勢、歷史災害經驗及其地理環境及人口結構等，藉此深入了 解原住民部落的問題，進而擬定未來的防救災策略，作為推動防救災工作之參考。

有關本研究之研究方法作以下概述：

(一)文件分析(document analysis)

本研究針對研究議題，向政府部門(包括縣市政府及鄉鎮公所)、民間或公部門 網站、圖書館、媒體報導…等，蒐集下列有關資料進行回顧分析：

1.偏遠山地地區原住民的特性。

2.國內外災害風險管理相關研究與理論。

3.災害防救相關法令規章。

4.國內外災害防救與社區防災相關研究與理論。

（二）問卷調查法

本研究問卷調查主要的目的在於了解偏遠地區原住民部落民眾對於災害 風險的看法、對目前防救災策略的滿意度及後續推動社區防災工作的困難與需 求，進而擬定防災策略。本調查內容包含二大項，第一大項為「偏遠地區原住 民的歷史天然災害經驗調查、災害風險及防災觀念之基本認知及滿意度分 析」，內容包含社區曾經發生過之歷史災害經驗調查、災害風險之認知、防災 觀念的認知；第二大項「基本資料」，內容包含性別、年齡、教育程度、職業、

宗教信仰等。藉以了解原住民屬性之差異性與災害風險認知及防災策略的看 法，以供本研究之分析比較。

二、 研究流程

本研究流程可分為5階段，如圖1-3-1所示。

(一)研究動機與目的：針對引發本研究之動機提出說明，並將研究之目的與內 容呈現出來。

(二)相關理論與文獻回顧：針對災害之定義及特性、災害風險認知、評估與管 理、社區防救災策略、偏遠地區原住民部落之災害風險分析及特性分析等 進行回顧與整理。

(三)研究設計與方法：分為研究架構、研究對象及研究方法、工具、設計與調 查。

(四)綜合分析與討論：依問卷調查所得資料進行分析與討論，並對研究結果提 出解釋與討論。

(五)結論與建議：經由討論與回顧，提出本研究之結論與建議。

偏遠山地原住 民部落

研究動機與目的

研究方法與樣本選定 研究地區之選定

建立研究問題 相關理論與文獻探討

原住民族 環境與生 活的特性

災害風 險之認 知 偏遠地

區原住 民部落 的定義

防災資 訊獲得 管道 台東地

區災害 潛勢分 析

問卷調查

資料處理與分析

擬定偏遠山地原住民部落防 救災策略原則

製作偏遠山地原住民部落防 救災策略範例

結論與建議

防災策 略之探 討

風險認知之對應分析

研究對象規劃

圖 1-3-1 本研究流程圖

三、 研究限制

從事社會科學研究總會受到某種的限制，本研究亦不例外，在整個研究中受 到時間與空間、個案不足的限制，茲說明如下：

1. 推論上的限制：本文研究僅以台東縣金峰鄉及達仁鄉之偏遠山地地區 原住民部落為範圍，其他縣市或鄉鎮之原住民部落之民眾並未列入問 卷的對象。

2. 資料蒐集上的限制：本研究之研究方法採用問卷調查之方式進行，因此 無法同時多地點進行相關防救災策略之探討研究。

3. 族群上的限制：本研究範圍主要為台東縣居住金峰鄉及達仁鄉之偏遠 地區原住民為對象，其主要的族群為排灣族，因此無法攬括其他原住 民族群之看法。

4. 財力及時間上的限制：本研究論文欲探討的防災問題事實上牽涉的層面 很廣，如欲實施非常完整性的調查及研究，所需耗用的預算及時間非常 龐大，本研究僅就於相關理論及特定區域的原住民部落為研究範圍，故 無法擴大範圍實施普查之方式調查。

第二章 文獻回顧

第一節 災害之定義與特性

一、相關解釋

「災害防救法」第二條所稱之「災害」是指下列災難所造成之禍害：風災、水 災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害；重大火災、爆炸、公用氣體與油 料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性化學物質災害等人為災 害(內政部，2000)。另有學者認為災害是直接或間接對人類生命、財產、甚至對舒 適產生危害或損害的自然現象(王志鏞，1997)。當人類因遭受某種方式而大量死 亡、傷害或影響時，即稱之為災害，災害是真實發生的事件，因此災害被簡單的定 義為「危險的真實呈現」(therealisation of hazard)(Smith，2001)。

本研究之範疇包含風險（Risk）、潛在災害（Hazard）與災害事件（Disaster），

其主要依據來源為國內外相關文獻與研究資料，因其容易造成說明上的混淆，因 此，本研究嘗試將Hazard、Disaster 與Risk定義如下：

(一)Hazard—潛在災害

潛在災害是生活中不可避免的一部份，潛在災害最常被認為是一個自然發生或 人導致損失的過程或事件，因此可定義潛在災害是對人類和社會可能造成的損害威 脅，包括死亡、傷害、疾病、壓力、財產損失、經濟損失、動植物損失、污染與環 境舒適性損失等(Smith，2001)。

由於台灣近年社會經濟發展迅速，幾乎所有單一災害均具有多重屬性，因此馬 士元(2000)根據近年來關於重大天然災害相關研究顯示，指出所目前天然災害有以 下六項特性：

1. 災害型態的改變

2. 災害的多樣化與複雜性

3. 災害成因的複雜化與互為因果 4. 災害的大型化與損失規模的增大

5. 災害成因中，社會經濟因素比重之增大

6. 災害造成之社會經濟面影響較工程面之影響深遠 (二)Disaster—災害事件

災害事件並不像風險或潛在災害，災害事件是真實的發生事件，因此災害事件 被簡單的定義為「潛在災害的真實呈現」。潛在災害和風險都是可以藉由人類行為

而增加或減少，但是當大量的人類被某種方式所殺死、傷害或影響時，即稱之為災 害事件(the_ealization of hazard)(Smith，2001)。

(三)Risk—風險

天然災害的風險有時被誤認為與潛在災害同義，但是風險實際上含有潛在災害 發生機率的特殊意義，為人類對於實際暴露於潛在災害價值或損失的認定或可能 性，我們不可能生存在一個沒有風險(risk-free)的環境，因為風險是潛在災害發 生和損失增加的機率(Smith，2001)。而常用之風險計算方式如下：

風險 ＝ 災害發生之機率 × 造成之損失估計

如果將自然災害、機率與風險的關係繪製成圖，即如圖2-1-1所顯示，由於災 害對於人類生活遠比起對經濟物質或環境所產生的傷害更為嚴重，因此當災害涉及 人類生活且發生的機率越大時則稱之為高風險，而災害僅涉及環境且發生機率越小 則稱之為低風險，因此災害和機率的集合就稱之為風險(Smith，2001)。

圖 2-1-1 潛在災害、機率與風險關係圖

（資料來源：Smith，2001。）

二、災害原因分類

災害的形成主要有人類的活動存在，災害的存在與人類的回應息息相關，涉及 人類主導與選擇，是災害的基本要素。一般災害型態大致分為天然災害與人為災害 二大項，而災害依據其發生的原因可分成自然、科技和社會災害三類(White, 1974)：

(一)自然災害事件：包括地震、洪水、氣旋(颱風、颶風、龍捲風)、火山爆發、旱 災、寒害、崩塌(土石流、山崩、雪崩)及森林大火等。

潛在災害

低 高

環 境 物 質 生 命

機率 高低 確定性

(二)科技災害：包括火災、污染(空氣、水質、土壤)、核能輻射災害及有毒化學災 害等。

(三)社會災害：包括恐怖事件、戰爭、疾病(如AIDS)、犯罪及交通意外等。

三、災害特性

災害之發生並不單純，其所造成人類社會的威脅是與日增加，因此，要防救災 則須了解災害之特性(趙鋼，1998)：

(一)區域性

災害的發生或災情的嚴重程度，常因區域不同而有所差異，例如雨量相同的豪 雨發生在不同地區，必然造成不同程度的災情；規模相同且施工方法一樣的道 路，通過地質條件不同的區域，也會引起不同的結果。

(二)時間性

災情的狀況或嚴重程度易受到時間的左右，在不同時間發生相同條件的災害，

其災情可能不盡相同。例如同一規模之地震，發生在下班尖峰時刻和發生在深 夜裏，其災情必定有所差異。

(三)連鎖性

一個區域發生災害可能造成其他區域連鎖反應，甚至由線擴大為面的大規模災 害。這種連鎖性在現代資訊、交通、網路等系統發達的社會，愈容易凸顯出來。

(四)累積性

災害的發生絕大多數是長年累積的因素所形成的，例如地震、颱風或豪雨等災 害都是突然來襲，令人措手不及；但若平時能夠有所防範，加強抗震或防洪的 措施，即使突遭侵襲，其受害程度將可大幅減輕。然而慘重的災情絕大多數是 因長年累積所致。例如，山坡地建築物崩塌事故，大多數由於水土保持不當或 過度之開發所引起，臺北縣汐止林肯大郡事故即為血淋淋的教訓。

(五)複雜性

災害所帶來的損失可能是多元且牽涉範圍很廣，這種特性在大規模的震災或水 災時極易顯現，例如，震災不僅會造成第一次房屋的倒塌，也會發生第二次火 災甚至人員的傷亡；而且也可能由於水管破裂，致飲用水受到污染，因人畜大 量死亡而引發傳染疾病，或因大量建築物同時倒塌，導致商業活動的停頓，繼 而演變成長期經濟蕭條的社會災害。

然而大部分災害無法預知其發生之時間及地點之特性，且為有效防救災害，施 邦築(1999)於「政府防救災作為與防災國家型科技計畫之推動」之專題報告中，對 災害之特性亦提出以下之敘述：

(一)發生與影響之不確定性

現代科技僅對天然災害如颱風、暴雨等氣象災害，能發出預警，但對受災之時 地及規模，仍無法準確地預測；而人為災害更具有偶發性質，不僅對災害的發 生缺乏預測的能力，其影響亦無法預知。

(二)過程具動態性與持續性

災害有持續、動態的發展過程，災變之間會相互影響，故災變管理必須控制重 大災害所衍生出的相關災難，其管理政策的規劃與執行才有意義，行政機關才 能透過各種資訊來控制及管理災害。

(三)災害具空間性與時間性

災害發生及災情程度，常因空間的不同而有差異，而相同的災害發生於不同時 間，亦可能造成不同的災情，例如1995 年日本神戶大地震，若發生在上班的 交通尖蜂時刻，則其死傷人數將數以倍計。

(四)災害具複雜性及複合性

災情的形成非常複雜，例如震災不僅會造成房屋倒塌，也可能會因為瓦斯漏 氣或電線走火而引發嚴重火災之二次災害等。

第二節 災害風險認知、評估與管理

在我們生活周遭中，每天都有各種形形色色、大大小小的風險事故發生，而造 成心理上、經濟上或財物上的負擔，這些負擔與損失，對於個人、家庭、企業以及 政府部門而言，無疑的都會造成各種不同程度的影響。再者，風險的種類，亦隨著 科技、資訊、醫療、經濟、文化、環境等之變遷，而日漸增加，甚或形成新的風險。

處於當今風險社會中，任何組織與個人均無可避免的，必須面對各種風險，並 加以妥善的迎應與管理。爰此，行政院於94年8月策訂「行政機關風險管理推動方 案」，敦促使各部會清楚瞭解與管理施政上之主要風險，以型塑風險管理文化與能 量。正當各機關全力推動之際，有必要將風險與風險管理之意涵，及其在防災制度 的應用深入探討。

一、風險的意義與類別

風險（risk）之意義，心理學者、社會學家、財經學者曾有各種不同的解釋，

茲列舉國內外學者之見解如下：

（一）國內

未來事件發生及其發生結果的不確定性（凌氤寶等人，1997）。風險是指實際 結果與預期結果之間差異程度的不確定性（曾郁仁，2001）。風險官方的定義

為：潛在影響組織目標之事件發生的可能性與影響度（行政院，2005）。

（二）國外

F.Knight 指出：風險為可測定之不確定性風險。A.Willet 解釋風險為某種不 幸事發生與否之不確定性。H.W.Snider 則稱風險為損失之不定性風險（引自 張春雄，2003）；指某種行為、技術或活動，歷經一段時間產生特定影響的機 率(Kasperson & Pijawka，1985)。風險著重發生災難之機會，亦即或然率的 探討。指後果的評估或可能的損失，風險不應僅侷限在可能帶來的災害，而是 可能性的組合、次數，被定義為危險的事件以及後果的嚴重程度，因此危險是 風險的構成要素，危險管理是風險管理的附屬( Hood & Johns，1996；詹中原，

2004)

綜合國內外學者的看法，其共同的意涵大多與損失的不確定性有關。此與 國人常云：天有不測風雲，人有旦夕禍福相近；更見證了佛家語—人生無常。

因此損失（loss）與不確定性（uncertainty）是為風險之構成要素。風險的 一般定義為報酬×機率＝風險，變異的幅度愈大，往往代表風險愈高。報酬如 損失，機率如不確定性。

風險的種類繁多，且新的風險也可能隨時出現，欲將其作明確而統一的分類，

著實困難，謹依其特性及管理之需要作如下之分類（譚地洲，2004）。

1. 按風險性質分有純粹風險（pure risk）和投機風險（speculative risk）。

2. 按風險形態區分有靜態風險（static risk）和動態風險（dynamic risk）。

3. 依損害發生的原因區分有自然風險（physical risk）、社會風險（social risk）、經濟風險（economic risk）、政治風險（political risk）、技 術風險（technical risk）。

4. 依潛在損失的特性區分有財產風險（property risk）、人身風險（personal risk）、責任風險（liability risk）。

本文所探討的災害風險係歸類為（1）純粹風險：係指事故發生後，對當事人 只可能造成兩種結果：損失或沒有損失，且這二種結果均無法產生獲利的情形，例 如火災、地震等天然災害之風險皆屬之。（2）靜態風險：是在既有之體制環境結 構下，由於自然力量不規則之變動，或由於人們之不安全行為所致，如火災、海難、

車禍、死亡…等。（3）自然風險：係指由於物理和實質危險因素所致財產毀損之 風險，例如水災、火災、暴風雨、海嘯、地震等。（4）財產風險：若發生於個人 或企業所擁有的資產上，則稱為財產風險，如汽車失竊或碰撞、房屋廠房發生火災、

颱風造成農作物損失…等風險。

二、風險認知

風險依據字義之解釋，係指事物具不確定性，其結果可能對人造成影響(陳碧 珍，1996)。Gratt(1987)定義風險為事件發生的機率與事件發生後果的乘積。從風 險測量的方式來區分，風險可以劃分為:客觀風險(objective risk).主觀風險 (subjective risk)與知覺風險(perceptive risk)。客觀風險是指以客觀的具體數 據衡量風險對於健康、生態或社經的不良影響，以衡量風險特質，其主要的資料來 源是客觀的統計資科。主觀風險則是指邀請專家或民眾，依其專業知識來判斷風險 的危害程度，它可能是客觀風險的函數。至於知覺風險，基本上也是「主觀風險」

的一種，但強調運用心理測量法，測量個人面對某風險所可能產生的恐懼感覺。

根據Cutter(1993)對於風險認知(Risk Perception)的定義，為人們瞭解而判 斷某特定風險的程度，進而對該風險評估與行動的過程。根據風險定義可知機率 的產生和損失的乘積就是風險，其方程式可以寫成「風險＝機率×損失」，但是風 險認知與風險評估兩者差異很大，風險評估是一種藉由專家來完成的特殊科學方 法，而風險認知則是會因不同人對於不同事件風險而產生不同的感受認知，因 此，方程式可以修改成「風險 = 機率×損失^X」，而其中的x次方則是根據事實數據 而非統計數值所判定的，因此x值永遠大於1。

風險認知(risk perception)其理論發展源於認知心理學，1970年末期到1980 年代開始有學者運用心理衡量範型(psychometric paradigm)進行風險認知研究，

此方法是風險認知研究中最廣乏使用的量化方法，國外學者 Paul Slovic 曾經指 出，風險認知研究是檢視民眾不同意見之表達，並認為其目的有三（陳均龍，2006）：

1.發現民眾心目中「風險」事物的意義，以及瞭解這些認知的決定因素，

2.發展更好的研究方法或理論以探討民眾對新的危害物的反應及發展管理策 略。

3.發展良好的評估技術以進一?探究民眾對於風險更複雜、更深入的意見。若 有成效，更可以幫助政策制訂者和民意的溝通，以及預期民意對於政策或事 件的反應。

而風險認知是個體之主觀感受所產生，是個人對於不同的環境，依個人不同的 心理因素，所呈現的主觀意見(劉錦添，1992)；進一步探討認為風險認知是社會大 眾對具機率性而被轉化為記號或符號的負面結果所作的判斷，其受到個人屬性、過 去經驗、資訊、資訊處理能力、事件本身的嚴重性、自願性與控制能力等影響(曾 明遜，1994)，因此，風險認知是一種社會性建構，個體依據不確定性及模糊的資 訊來做推論與結論，亦可說為個人對於環境可能危害個體健康、財產損失與其他相 關傷害的主觀風險判定，係藉由經驗、價值與信仰對環境或災害刺激進行紀錄、篩

選、凝聚成知識與記憶的過程。而對風險的看法專家與一般民眾很少一致。因缺乏 量測工具、知識與足夠資訊，人們總是以經驗法則(或習慣領域) 的方式面對風險，

而往往每個個體之間對於風險認知均有所差異及偏誤，其原因概述如下：

（一）是不是熟悉？

對於記憶猶新的事務較注重，且願意投資更多的資源於防護（例如在納莉風 災後，基隆河沿岸居民，對於購買災害保險之意願普遍較高），往往高估容 易致命之事件(如飛機失事、謀殺)，而低估高風險事件(如糖尿病、雷擊等)。

（二）媒體報導：偏向災難、辛辣性新聞，而忽略真正嚴重的災害風險源，導致民 眾誤判、扭曲，甚至造成防救災資源的錯誤配置。

（三）心存僥倖：認為災害不會發生在我的身上。

（四）眼不見為淨：忽視看不到或無法意識的災害風險源，導致無法正確研判災害 風險特性與災害發生的原因。

（五）過度自信

1.民眾的過度自信：對於不確定事務的過度自信，及過於相信直覺

2.專家的過度自信：忽略人為因素（非技術因素）可能嚴重影響災害風險的 內涵與災害損失程度、對於科技過於自信。

（六）對於累積性與慢性效應的察覺過慢：人們常較關心眼前問題的解決，而使用 治標的方法掩飾問題，而非根本解決問題，甚至只是將問題延後。

（七）安全幻覺：對於安全訊息的誤判或產生安全幻覺（如建築堤防可能造成居民 對洪水災害的疏於防範），而導致民眾或政府作出錯誤的決策。

（八）集體效應：忽略災害的效應常是社會集體行為的結果，而非個人因素。

Morell(1984) 指出在民主國家中，公眾的風險認知常會影響其對於各種設施 的可接受程度。政策制訂者必須去瞭解民意對於風險的認知與感受，否則善意的政 策有可能因此而失去效果(Slovic,1987；汪銘生、方之光，1994)。

三、災害風險評估

（一）風險評估及評估模式

風險評估是一種藉由所引起的環境危險程度或種類造成威脅之評價，這種評價 包含危險的辨識、威脅評量與瞭解這些評量對於社會的意義。因此風險評估方法，

主要是以潛在災害確認、風險估計以及社會評價等三個因子所構成的，如圖2-2-1 所示，災害確認為判斷危險，也就是利用研究、篩選、監控(Monitoring)與診斷的 方式判定威脅是如何組成的；風險估計是危險威脅可能性的測量，利用所顯示的危 險、決策者的直覺與推測的方式以解決潛在災害威脅的程度與潛在災害事件發生的

頻率；社會評價則是具有測量潛在的威脅意義特性，也就是藉由測量厭惡程度、權 衡比較、利益風險與本益比的方式，評價風險的重要性。潛在災害確認、風險估計 以及社會評價等三個因子並非為嚴格獨立的範疇，而是具有重疊性質(Kates，

1981)。

圖 2-2-1 Kates 的風險評估因子圖

（資料來源：Kates，1981。）

負責任的風險評估模式，首先要考慮一個決定「是否可能產生無法承擔的後果」

只有當此種可能性並不存在，或作某事與不做某事都可能產生無法承擔的後果時，

才參考發生機率。評估原則如下

1、若作某事可能獲利，但亦可能產生無法承擔損失，不作不會產生無法承擔之 損失，則不應作該事。

2、若作某事有可能獲利，但亦可能產生無法承擔損失，然而不作該事可能產生 無法承檐之損失，則可參考各自發生之機率作決定。

3、若作某事有可能獲利，且可能產生之損失在容忍範圍內，則可參考損失、獲 利大小及各自發生的機率作決定。

4、若作某事可能產生無法承擔損失，不作該事目前看不出會產生無法承擔的損 失，但放棄作該事，可能會在未來某情況下，造成無法承擔之損失，則目前 不應作該事，但應保留作該事的潛能，以備不時之需(孫治本2000：18)。

（二）災害風險評估方法

在評估方法中主要將防災風險分為自然條件致災因素、社區防災整配狀態與外 部防災資源三大部分（蕭江碧、李威儀，2004）。

風險估計 顯示 直覺 推測

潛在災害確認 研究 篩選 監控 診斷

社會評價 厭惡 權衡 利益-風險 成本-利益

1、自然條件致災因素

自然條件致災因素主要探討災害所造成之影響，並針對環境敏感地區因子作為 主要評估項目，如震災活斷層區域、土壤液化潛能區域或洪災之淹水潛視等。

2、社區防災整配

社區防災整備狀態主要分作社區防災意識，災害通報系統、建築物主體、社區 戶外空間、對外連結等，此部分評估項目主要由建築與社區進行推估，除了硬 體方面說明建築物主體、社區戶外空間與對外連結屬於空間實體部分，其他項 目則偏向人為因子等軟體部分。

3、外部防災資源

外部防災資源除本體進行評估外，亦針對外部防災資源進行評估，其中包括避 難據點、防救災通道與支援協定等。此部分主要依可及性進行評估，以作為聯 繫之評估項目。

四、風險管理的內涵、步驟與技術

風險管理（Risk Management)的定義：機關組織必有安全措施，即對人力與財 務資源之安全措施，以維護人、財、事、物的管理體制。機關組織規模愈大，則組 織的資源愈易發生意外事故(J.M.Shafritz，1992)，如災變(火災)、失竊、洩密或 人為破壞事件，防範危害事件的發生，以安全措施(Security)加以預防及處理。詹 中原(2004)認為:「風險管理」意旨所有的管理措施，以形塑風險的發展與回應風 險的發生，包括如何確認與評估風險，在風險被監控與評估時，外界干預如何處理 (詹中原，2004)。吳定(1997)將「風險管理」定義為：指採取各種管理方法，以減 少風險的程度和損失，風險管理和危機管理的意義相近。

風險的存在既然無可避免，如何有效率掌握以減少損害，當然要透過適當的管 理。凌氤寶等人（1997）認為，風險管理（risk management）是藉著對風險的鑑 定、分析、控制、理財等措施，以最有效率的成本，將各種風險發生前、發生時及 發生後，所產生的經濟上及非經濟上的不良影響，降到最低的程度。行政院（2005）

的官方定義指出，為有效管理可能發生的事件及最小化其不利影響，所執行的步驟 與過程。風險管理係指經濟個體如何整合運用有限的資源，使未來事件的發生對個 體之不利衝擊與影響降至最低，甚或化危機為轉機獲得盈利之管理過程。此一意涵 進一步申明如下：

（一）經濟個體之涵蓋範圍包括：個人、家庭、企業組織、政府機關、學校、

公營事業機構。

（二）由於可用的資源有限，必須適度的安排與整合，方能發揮最大功效。此 即一般管理上所稱之計畫（plan）、組織（organize）、引導（lead）

及控制（control）之過程。

（三）對風險所肇致的不利衝擊，可能是利得的減少，亦可能是損失的增加，

管理之目標，即在使負面的影響最小化。

（四）風險與收益是一體兩面，風險帶來的是挑戰，也是機遇，有許多獲利都 是在克服風險上獲得。有效的控制與管理，不僅減少損失，進而化危為 安，永續經營。

風 險 管 理 的 程 序 ， 曾 郁 仁 （ 2001 ） 認 為 可 分 為 ： 確 認 風 險 （ risk identification）、評估風險（risk measure）、選擇並執行風險管理之策略

（selection of risk management strategy）三個步驟；行政院人事行政局（2006）

所策訂之步驟為風險辨識、風險評估與分析、風險監測與處理方式之擬定、風險監 測、風險通報、風險處理、風險檢討。本研究茲將風險管理的程序與每一項步驟需 用之技術，綜整如下：

1.風險的辨識

風險的辨識係指對風險加以認知、判斷、歸類的過程，為風險管理之基礎。

組織需以各種不同的方法，認識自己本身所面臨之風險有那些，進而鑑定其 性質，始能了解將發生何種損失。辨識風險所需之資料，其主要來源有四：

（1）問卷調查與實地檢查；（2）財物報表與業務紀錄；（3）分析流程與觀 察現場；（4）內部合作與外部聯繫。亦即將各種來源可靠之相關資料，作澈 底與有系統的分析、瞭解，以便清晰確認所面臨的風險。

2.風險之衡量

風險之衡量，即在分析各種風險事故一旦發生時，組織所可能遭受之損失；

並正確加以衡量，以確定其相對之重大性，始克採取適當之處理方法。因此，

風險之衡量，主要在探測各種風險所有損失發生之機率，及其可能形成之損 害程度，以及對其組織之影響。衡量風險事故，可利用概率統計理論，估計 和預測風險發生的機率和損害幅度，主要包括：損失概率估測、損失程度估 測、損失期望值估測、損失幅度估測等。

3.對策之選擇

風險管理問題主要為決策問題，即依據所擁有之財物狀況、資源及所面臨風 險大小，選擇最適宜、有效的方法，以處理組織所面臨之各種危機。欲求決 策合宜，必須兼顧所欲管理之損失，以及各種管理技術之成本；所謂有效策 略，即選擇之技術能確切達成所欲之目標，且符合經濟原則，以最少費用來 實現。

4.決策之執行

策略選定之後各相關人員如何落實，關乎決策之成敗。風險管理人員應運用

其專業知識與技能，確實執行其決策；另須連繫、協調其他部門，尋求整體 之配合，才能順利執行工作，圓滿達成任務。在規模較大的組織中，通常皆 指定專人或專設一個單位負責風險管理事宜。由於直接執行決策之工作人 員，可能並非風險管理部門所轄。

5.檢討與回饋

風險管理施行之後，必須作績效之評價，檢討以上各步驟之遂行是否確實？

成效如何？能否達成預設目標？由於風險具有高度的不確定性，時空環境與 各項事物可能隨時發生變動，某種處理方式合於當前，在來年未必能全盤適 用，因此必須經常注意，隨時調整。再者經由實地執行後的檢視，可確切發 覺原訂計畫之缺失，再不斷予以檢討修正，可使計畫更具周延。故風險管理 必須定期、持續的檢討與回饋，才能發揮最精確的功效。（如圖 2-2-2）

本研究的過程及最後的防災策略擬定，就是希望以這五個步驟來檢視所訂策 略的風險管理措施。

圖 2-2-2 風險管理的步驟與技術

（資料來源：蔡祈賢，2006）

採取結合風險評估與風險認知的方法以降低環境危險稱之為風險管理(Risk Management)，其主要包含兩方面(Smith，2001)：

(1)災前保護(Pre-disaster Protection)

其所涵蓋的範圍廣泛，包括採取措施、累積資料評估風險以及損失計算等，

以提供工程建設、保險與土地使用上長期、損失影響和減輕危險等不同種類評 量使用。

(2)災害復原(Post-disaster Recovery)

在災害發生後的黃金時間或幾天內所採取的減輕階段，其內容包括因災害 發生導致維生系統受損而危及生命生存的處理、災害發生地區正常運作受到阻 礙的復原、道路或其他因災害而受損之碎物的移除與因應食物短缺而提供災區 糧食等工作。

風險的辨識

風險之衡量

對策的選擇

決策之執行

檢討與回饋

判斷

分析

歸類

檢討 評價

損失概率估測

風險控制技術 損失程度估測

損失期望值估測 損失幅度估測

技術方面 管理方面

風險性質鑑定

風險財務調度技術

衡量風險 程 度

採取安全 措 施

修正

五、災害風險的特性

「危機」與「風險」經常被視為同義名詞，一個風險社會通常是指一個比較 容易發生危機的社會。「危機」是指對於組織、人員與社會造成生命或財產、生理 或心理威脅與損害的特殊緊急情況。「風險」是指測量負面影響的機率與嚴重程度

（Lowarnce，1976）

災害風險（危機）之特性如下：

（一)具有階段性

菲克(Fink，1986)將危機之發生分成四階段：潛伏期(Latent CrisisStage)：

危機發生前的警告；爆發期(Acuk Crisis Stage)：危機爆發產生嚴重後果；後遺 症期( Chronic Crisis Stage)：亦長期危機期，危機之處理與善後階段：解決期 ( Crisis Resolution Stage )：危機解決後另一場危機來臨前的階段。亦有將危 機分成：預防階段(Preparedness)、舒緩階段(Mitigation)、回應階段(Response) 及復原階段(Recovery)四階段週而復始循環進行;更有加上學習階段以記取教訓 者。階段的循環過程中，必須辨識危機的存在，快速而有效回應，每一階段均關 係著危機與風險之主觀、客觀評估。

(二)具有不確定性

現代科技雖可對颱風、暴雨、乾旱等氣象災害發出預警，但對受災之時地及 規模，仍無法準確地預測。人為災害也因具有偶發性質，同樣無法精準預測，對 災害的影響層面也難以預知。危機之發生與影響，F.J. Milliken 將之區分為:情 況不確定(State Uncertainty)、影響不確定(Effect Uncertainty)、反應不確定 (Response Uncertainty)。此些不確定關係危機的因應與管理決策作為的效率與 效能。

(三)具複雜性輿複合性

危機爆發前歷經潛伏期，潛藏的問題原因表面常常不易觀察，必須仔細探究 才能對症下藥；由於關係生命財產也牽涉多方利益，危機事件的發生與處理方案 自有不同；處理過程須要仔細研析正確判斷。災害的成因會因人為因素導致不同 程度的損害；災情也可能複合發生。例如：震災不僅造成建築倒塌，也可能因輸 油管或瓦斯管震破、漏氣或電線走火引發火災等二度災害，甚且造成暴動之三度 災害；在重大水災發生後，飲用水受到污染，環境衛生可能引發腸炎、痢疾等傳 染疾病，引發人畜大量傷亡等等。

(四)具空間性與時間性

災害的發生或災情的嚴重程度，常因時間、空間情境的不同而異；相同的災 害發生於不同時間，可能造成災情上極大的差異。例如：阪神大地震或九二一震

災，若發生在交通尖鋒時刻或人口稠密地區，死傷程度必更為嚴重。危機事出突 然且無任何頂警，決策者須在有限時間即刻處置，無法以平日標準作業程序處理，

在時間壓力與資訊不足之際，決策者為爭取時效，無法兼顧部屬或其他部門的意 見，常影響決策品質，災害演變、轉移相當快速複雜，有賴經驗的累積與正確之 評估，以克服搶救、指揮、協調之困難。

(五)過程具動態性輿持續性

災害持續、動態的發展過程，並非個別發生立即結束，且因相互影響，波及、

擴大，容易形成連鎖性的災害。此一特性在都市化人口集中、資訊化傳播迅速、

人口結構高齡化的社會愈易突顯。R.E.Kasperson 與 K.D.Pijawka(1985)依據災害 危機演變過程，提出災害鏈(Hazard Chain)的觀念，視災害為持續發生的過程，

不僅是單純的救災控制或處理過程。資訊化與科技的發達，民眾雖能從報紙、電 視、網路等傳播媒體獲悉詳細災情報導，然對各種災害資訊的判斷能力並未同步 提昇，災害管理必須能夠控制災害鏈所衍生的相關災難，記取教訓方能有效管理。

(六)具雙面效果性

「危機」隱含「危險」與「機會」之雙重意義，危險指危機即將產生之負面 效果，對組織的生存目標或價值造成威脅，組織因無法招架致效能不彰或必須調 整組織結構加以因應。反之，危機亦可能產生新的契機，組織接受危機的考驗，

管理者對組織充分瞭解妥善改進，亦可能使組織功能健全，士氣獲得提振。

審諸重大災害風險之緊急搶救，往往造成重大傷亡與財物損失，政府部門更 會因為龐大的災後復建需求，投入大量人力、物力資源，造成國庫沈重之負擔，

而大批人力參與救災及災後復建，勢將影響行政部門例行運作與正常國家建設，

造成惡性循環。因此瞭解災區和非災區民眾之需求，提昇民眾對災害風險正確評 估之能力，具備救災與自救能力之認知，也讓災害防救體系增強危機管理之能量，

均為面對風險社會，必要之策略規劃，進而透過風險倫理之建立，使政府、社會 與民眾乃至媒體，均能針對災害風險妥適因應有效管理。

第三節 國內外社區防救災策略

近年來臺灣地區多次災變均造成重大傷亡及損失，因此使得我國災害防救體 系及緊急應變能力遭受嚴格考驗，故此必須學習防災先進國家的典章制度，以美 國防救災工作執行為例，無論聯邦、州或地方政府，都有處理緊急事件的組織及 標準作業程序，且都有受過專業訓練人員。因此遭受災變時，能迅速應變與處理，

使得整個災區情況，立即受到控制，秩序迅速恢復，而使災害影響降到最低(黃英，

1994)。

ㄧ、國內防救災文獻資料

根據民國八十九年所發佈的災害防救法（內政部，2000），行政院另成立災 害防救委員會，並負責相關災害防救、協調整合有關災害之業務。依據災害防救 法第二十二條第一項第九款之規定：為減少災害發生或防止災害擴大，各級政府 應依權責實施：社區災害防救團體、民間災害防救志願組織之成立及其活動之促 進、輔導、協助及獎勵。這明定了縣市地方政府對於社區防災工作，有其必要的 責任。

社區資源是指社區內外足以滿足社區居民需要或解決居民問題的所有人力、

物力、財力、組織、群倫等力量的總和，包括專業知識與自然資源（劉弘煌，2000；

謝玉新，1993；林萬億，1992）。社區居民的需求是多層面的，也都希望能得到 基本與合理的滿足，而多層面的需求必然需要將如何開拓、整合資源與如何有效 的分配與運用資源的問題納入考慮。社區如果有資源，但未能開拓，資源自有枯 竭之時；資源之間如未能整合，易造成浪費，力量無法集中，則資源無法做最有 效的運用。

綜合上面說明，社區資源依顯著有形資源來看，包括人力資源、物力資源及 財力資源；若依顯著無形資源來看，則包括社區意識及互助的倫理規範。瞭解社 區資源的類型，將有助於日後對社區資源的發掘、整合與運用。社區中常有一種 無形的力量，足以阻礙社區的團結，或促進社區的結合，這種無形力量即為社區 動力。以下就社區衝突及社區整合的觀點來討論。

從社區衝突面向來看，部分社會學家提到，社區本身是一個具有衝突的地方，

並認為衝突是引起社會變遷的力量之一。影響社區衝突的原因包括：文化背景、

權力結構、經濟因素、區位關係等四方面。在文化背景方面，引起的社區衝突的 原因有：種族問題、宗教因素、語言問題。權力結構部分，即社區中一部分人士 取得領導權力與地位，另一部份人士意欲爭取這些權力地位時，即分出不同地方 派系。經濟因素依住宅類型、職業類型、經濟收入及政治興趣不同，與居民志願 參與社區務的程度成正比。區位關係常因各團體為發展區位利益而對社區的整體 利益產生歧見。

從社區整合方面來看，社區整合係指社區中各團體在社區發展行動上的合 作，居民對社區認同與社區意識也日漸增強。徐震（1980）分析，影響社區整合 的因素有：共同需要、領導的人士與標幟與儀式。共同需要的部分，社區能否團 結則看大多數居民的是否有共同需要，各居民是否有所了解自覺需求，若居民皆 有共識，便會促進內部團結。在領導人士部分，社區領導者在促進社區的整合上，

有最重大的任務，領導者若能看到社區的全面利益，並與社區中各界人士經常接