國內外社區防救災策略

近年來臺灣地區多次災變均造成重大傷亡及損失，因此使得我國災害防救體 系及緊急應變能力遭受嚴格考驗，故此必須學習防災先進國家的典章制度，以美 國防救災工作執行為例，無論聯邦、州或地方政府，都有處理緊急事件的組織及 標準作業程序，且都有受過專業訓練人員。因此遭受災變時，能迅速應變與處理，

使得整個災區情況，立即受到控制，秩序迅速恢復，而使災害影響降到最低(黃英，

1994)。

ㄧ、國內防救災文獻資料

根據民國八十九年所發佈的災害防救法（內政部，2000），行政院另成立災 害防救委員會，並負責相關災害防救、協調整合有關災害之業務。依據災害防救 法第二十二條第一項第九款之規定：為減少災害發生或防止災害擴大，各級政府 應依權責實施：社區災害防救團體、民間災害防救志願組織之成立及其活動之促 進、輔導、協助及獎勵。這明定了縣市地方政府對於社區防災工作，有其必要的 責任。

社區資源是指社區內外足以滿足社區居民需要或解決居民問題的所有人力、

物力、財力、組織、群倫等力量的總和，包括專業知識與自然資源（劉弘煌，2000；

謝玉新，1993；林萬億，1992）。社區居民的需求是多層面的，也都希望能得到 基本與合理的滿足，而多層面的需求必然需要將如何開拓、整合資源與如何有效 的分配與運用資源的問題納入考慮。社區如果有資源，但未能開拓，資源自有枯 竭之時；資源之間如未能整合，易造成浪費，力量無法集中，則資源無法做最有 效的運用。

綜合上面說明，社區資源依顯著有形資源來看，包括人力資源、物力資源及 財力資源；若依顯著無形資源來看，則包括社區意識及互助的倫理規範。瞭解社 區資源的類型，將有助於日後對社區資源的發掘、整合與運用。社區中常有一種 無形的力量，足以阻礙社區的團結，或促進社區的結合，這種無形力量即為社區 動力。以下就社區衝突及社區整合的觀點來討論。

從社區衝突面向來看，部分社會學家提到，社區本身是一個具有衝突的地方，

並認為衝突是引起社會變遷的力量之一。影響社區衝突的原因包括：文化背景、

權力結構、經濟因素、區位關係等四方面。在文化背景方面，引起的社區衝突的 原因有：種族問題、宗教因素、語言問題。權力結構部分，即社區中一部分人士 取得領導權力與地位，另一部份人士意欲爭取這些權力地位時，即分出不同地方 派系。經濟因素依住宅類型、職業類型、經濟收入及政治興趣不同，與居民志願 參與社區務的程度成正比。區位關係常因各團體為發展區位利益而對社區的整體 利益產生歧見。

從社區整合方面來看，社區整合係指社區中各團體在社區發展行動上的合 作，居民對社區認同與社區意識也日漸增強。徐震（1980）分析，影響社區整合 的因素有：共同需要、領導的人士與標幟與儀式。共同需要的部分，社區能否團 結則看大多數居民的是否有共同需要，各居民是否有所了解自覺需求，若居民皆 有共識，便會促進內部團結。在領導人士部分，社區領導者在促進社區的整合上，

有最重大的任務，領導者若能看到社區的全面利益，並與社區中各界人士經常接

觸，並在社區中長久居住，則有助於社區整合與發展。標幟與儀式方面，社區中 共有的名勝古跡、特別傳統或自行組成的合唱團等，被居民共同認同，即成為社 區居民熱愛此社區與促進社區整合的力量。面對社區動力中之衝突與整合，必需 對社區有深入的瞭解，認識社區各種體系的互動，對社區不同的社會經濟結構有 所關心，並站在中立、了解、溝通的立場來面對社區動力，以增進社區凝聚力。

二、台灣社區防災工作推動模式

九二一大地震、颱風災害讓台灣全國各地因天災而傷亡慘重、滿目瘡痍，乃 因社區防災能力不足，因此，行政院災害防救委員會及九二一災後重建委員會即 與各相關部會推動以「永續社區」的理念及「社區防災總體營造」的模式推動社 區防救災的工作，發揮政府團隊力量、整合政府資源，預期災害發生而外援尚未 到達前，社區本身即能處理較危機的工作，將居民疏散至安全處所，保障民眾生 命財產的安全。以下將簡介「永續經營」及「社區防災總體營造」的觀念（行政 院災害防救委員會，2005）：

（一）永續社區

Timothy Beatley 認為永續社區是從社區永續發展的向度，將災害併入永續 發展的論述，強調建立耐災社區的重要性，而 Beatley 認為永續耐災社區是指能 讓居民與材產暴露於自然災害的情況降至最低，並對於災害有所應變的社區。詹 桂綺氏認為永續發展在探討世代內與世間的公平性問題，在社區層級中，永續性 包括居民的生活品質、環境品質、公平性及參與的過程，而環境變遷中的災害議 題，被納入永續性的思考範疇中，社區居民如何具有災後的恢復能力、經濟復原 能力，以及如何在災害環境中與之共存，因此在永續性的觀念中，納入防災社區 的討論。因此，我們知道災害今天發生過後，明天依然存在，政府單位無法有能 力隨俟左右替拯救居民於災害當中，故當專業團隊進駐輔導完成後，重點工作是 當團隊撤離後，社區仍然擁有防救災的能力，代代相傳，持續性的經營下去。

（二）社區防救災總體營造

「社區總體營造」最早由行政院文化建設委員會於 1994 年提出，並作為施政 方針。其真正的意涵是在運用各種方法與手段，將居住在一個小地域內的居民整 合起來，透過大家的參與，共同規劃社區與面對社區問題，希望恢復並提升社區 居民已逐漸喪失的自主能力。所以說「社區總體營造」是一種概念，可以將其精 神貫徹到各種有關社區的施政當中。以「社區總體營造」的方式，其主要特色有

（吳密察，2001）：

1、符合地方特性：

由於「社區總體營造」真正之意涵是將社區內的居民整合起來，並透過居

民實際的參與，共同規劃社區與面對社區的問題，所以比較能依照各地不同的 特性，考量社區文化與居住安全等原則進行，在防災活動上兼顧美化、綠化居 民活動空間，使防災融入生活中，讓社區防災工作作能持續推行。

2、凝聚社區夥伴關係：

透過眾人的力量較個人能達到建立防災社區的目標，尤其是災害頻繁的地 區，社區凝聚力將能成為長期實踐社區防災計畫的核心，由於民間的組織具有 彈性與靈活性，故當政府和行政體系無法有效動員和掌控時，可以扮演替代的 角色。

3、善用社會資源，結合民間力量：

「警力有限，民力無窮」，透過社區總體營造的方式可以結合民間資源與 力量，確實激發社區居民凝聚攸戚相關的共識，建立迅速確實的運輸及通訊網 絡，提高民眾建築安全及防災意識。

社區防災工作之推動主要希望藉由一連串的步驟讓一般民眾對社區防災的觀 念能更清楚的瞭解其目的及成立流程所在，融合社區教育及社區組織的發展步驟 等二種觀念建構出來社區教育的途徑，可做為我國社區防災推動步驟的參考（林 振春，1999）：

（一）知識及資料的傳播：

推行新政策制度，首重將理念宣傳廣為讓社會大眾所知，而社區防災工作 在台灣防災政策上屬於新的推行制度，故首先必須讓民眾瞭解其推行動點 及目標所在，以利業務推行。其傳播的途徑可藉由學校教育、有、無線電 視頻道、廣播節目、文宣資料及網際網路等。

（二）領袖人才的培訓：

培育優秀的領導人才，有助於社區防災工作的推動，訓練過的人員會主動 對社區防災工作關心，也可使他們具有正確的領導觀念，協助凝聚社區居 民的力量與提高參與意願。

（三）社區群眾的動員：

「自己的環境自己保護」是社區防災工作的基本精神，所以要動員社區民 眾並引導其主動參與，關注社區所面臨的問題，灌輸民眾唯有結合個別力 量才能有效解決災害侵襲等問題的理念。

（四）社區居民關係的建立：

社區防救災組織在於建立起人與社區、人與環境的互動關係，進而產生居 民對所在環境的認同與歸屬感，因為社區乃一利益共同體，社區居民關係 的建立，有助於社區意識的行成，更有益於社區參與與社區動員等工作的

推動。

（五）社區互助活動的促成：

主要可籌組自助性小團體，讓團體中的成員學習如何去為居民解決所遭遇的 問題，一方面可凝聚團體成員的力量，一方面可培養他們發揮該有的社會功 能，從而能將社區居民融入團體中，結合成更大的社區組織，以面對各項降 臨的災害問題。

而根據台大城鄉所陳亮全教授認為社區防災教育推動可分為八大步驟，在各 個推動的階段有其明確的任務。其步驟說明如下（陳亮全，2001）：

（一）啟發步驟：主要是在社區動員及防災教育推展說明時，能建立基礎防災意 識、提昇參與社區組織人員的參與意願。

（二）參與步驟：主要是社區災害經驗及環境踏勘資料統整，引發居民共同對於災 害防救的重視。

（三）學習步驟：藉由參與各項防災教育活動，透過專家的解說及處置方式，提昇 防災觀念及應變能力。

（四）共識步驟：透過團隊和居民之間共同探討，使對社區防災能具有相同的認

（四）共識步驟：透過團隊和居民之間共同探討，使對社區防災能具有相同的認