第二章 現代型司法制度與司法改革會議的歷史背景
第二節 司法改革會議的歷史根源-民國時代中國的經驗（1911-1949） . 29
如前一節提到的，戰後的現代型司法制度雛型建立於中國。事實上，民國時代 中國在這套現代型司法制度下，即曾有過召開類似於今日司法改革會議的經驗。在 開始探討台灣在地的司改會議經驗以前，有必要回顧民國時代中國的會議召開情 形，方能理解並突顯台灣召開司改會議的歷史意義。而在探討分別於 1935 年與 1947 年舉辦的「全國司法會議」與「全國司法行政檢討會議」前，本節將先回顧 從來自西方的司法制度在清末被引進中國，在民國時代中國被制度化的過程，尤其 是觀察這套體制帶來的法政經驗。
第一項 西方司法制度與中國的相遇
西方司法制度與中國的相遇，形成中華民國法體制，必須追溯至清末的法律西 方化運動。1900 年發生八國聯軍之變，國事蜩塘，中國清朝政府亟思有所革新，
1902 年，英美日三國提出若中國律例與歐美國家一致，即願意放棄其領事裁判權 的提議。到了 1905 年，清朝政府看到鄰近的日本在明治維新後竟然能在日俄戰爭 擊敗俄國，便下定決心進行政府體制的變革，派出五位大臣到出國考察歐美諸國憲 政體制，後並設置憲法編查館。48
1906 年，光緒皇帝下詔宣示預備立憲，並預計先從官制改革下手。原本掌管 執行刑法的刑部改稱「法部」，職司司法行政事務。原掌參審重案的大理寺改為
「大理院」，職司司法審判事務，在大理院下設置各級審判廳。同年，頒行《大 理院審判編制法》，規定有大理院、京師高等審判廳、城內外地方審判廳、城讞 局等四級審判機關。依據該法的規定，揭示了司法獨立、民刑分立、合議審判等 和傳統中國法上截然不同的司法理念。就司法獨立來說，該法第六條規定自大理
48 王泰升，《臺灣檢察史─制度變遷與運作實況》，頁 1-40。
院以下及該院直轄各審判廳局關於司法裁判，全不受行政衙門干涉。同時，源自 於歐陸的檢察制度，也是透過《大理院審判編制法》首度創設於中國。傳統中國 的封建王朝，無論是秦漢時代的御史台或明清兩朝的都察院，其職責都在於監督 彈劾官吏的不法，與歐陸職司檢舉一般犯罪的檢察官不同。49雖然在法規範面引 進了歐陸的檢察制度，但清朝政府在 1906 年所編成的《刑事民事訴訟法》草 案，卻沒有採取西方的檢察制度，仍然由審判機關同時享有犯罪訴追和裁判的權 力，維持傳統中國司法體制中的糾問主義。等到 1910 年編訂的《刑事訴訟律》
草案，則明確地將刑事追訴的權力，專屬於代表國家的檢察官，該草案雖然沒有 正式施行，但該原則卻影響了清末中國各審級裁判廳在具體實踐上的作為。50
民國成立之後，北洋政府在司法制度上，初期在「原則上承繼前清法制」。袁 世凱總統在 1912 年 3 月 10 日下令：「現在民國法律未經議定頒布 所有從前施行 之法律及新刑律除與民國國體抵觸各條應失效外，餘均暫行援用，以資遵守」。所 以原本在清朝政府施行的各級審判廳試辦章程和《法院編制法》，可繼續援用。已 公布但未施行的《刑事訴訟律》草案與《民事訴訟律》草案，則由當時的司法部明 文宣布其部分條文可援用。1915 年 6 月 20 日，司法部曾呈准重刊《法院編制法》， 似乎確認其為有效法律規範的用意，使得該法規範的四級三審等規定，從清末持續 施行到北洋政府時期。除此之外，北洋政府也制訂了各種單行章程，如《私訴暫行 章程》、《簡易庭暫行規則》等等，或依據司法部令、大理院解釋來指定種種辦法。
1921 年，北洋政府將修訂法律館所完成的《民事訴訟條例》和《刑事訴訟條例》， 施行於北洋政府管轄的各級法院。51必須注意的是，由於當時的中國內部政治局勢 並不穩定，且主事者對於西方司法制度可能也未真心接受，只是將引進西式司法制 度，當作謀求廢除領事裁判權等國家「救亡圖存」的政治性工具，未盡力推動司法 建設，甚至有破壞司法獨立性的事件發生。52除此之外，在北洋政府統治的 16 年
49 王泰升，《臺灣檢察史─制度變遷與運作實況》，頁 1-41。
50 王泰升，《臺灣檢察史─制度變遷與運作實況》，頁 1-40 至 1-44。
51 王泰升，《臺灣檢察史─制度變遷與運作實況》，頁 1-45。
52 王泰升，〈臺灣司法官社群文化中的中國因素—從清末民國時代中國追溯起〉，頁12，《政大法學
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間（1912-1928），總共換了 34 人次的司法總長，平均任職期間不到半年，司法行 政人事的更迭頻繁，也對司法的推動造成影響。53
可補充說明的是，北洋政府在法律條文上，是遵從「司法獨立」原則的。1908 年由清朝政府頒行的《憲法大綱》，已抄襲日本明治憲法而在「君上大權」中規定：
「君上總攬司法權，委任審判衙門，遵欽定法律行之，不以詔令隨時更改」亦即審 判機關應依據皇帝已頒行之經議院議決的「法律」進行個案判斷，不受皇帝對該個 案所為「命令」之拘束。配合前面提到 1906 年頒布的《大理院審判編制法》所揭 示的審判獨立，是中國史上首度明文承認司法機關僅依法律進行審判，不受政治權 威干涉的「司法獨立」原則。民國建立後在 1912 年頒布的《臨時約法》，則採取美 國式的三權分立制，明訂「法官獨立審判」，其後北洋政府制頒的憲法也都維持司 法獨立的規定。導因於此，進入民國後繼續沿用的《法院編制法》於第 163 條明 定，司法行政監督權之作用不影響於裁判上所執行事務及審判官之審判權。54
評論》，第142 期，2015 年 9 月，頁 1-46。據說袁世凱擔任總統時曾經要求司法總長下令總檢察長 就某人涉及侵占罪，向大理院提起訴訟。另發生在1922 年 11 月的羅文幹案，時任王寵惠內閣財政 總長的羅文幹，因訂立《奧國借款展期合同》，遭到衆議院議長吳景濂指控貪汙受賄，總統黎元洪 隨即下令警廳將羅傳送法庭，初拘押於看守所，只禁閱法律書籍，寫讀尙能自由。羅文幹原本獲得 地方檢察廳不起訴處分，當時的內閣會議竟作成由司法總長命令地方檢察廳對於羅文幹繼續偵查 的決定，導致的羅文幹在釋放後又遭到逮捕。1923 年 4 月中旬，地檢廳將羅文幹遷往普通囚室，
不准携帶筆墨，亦不准家中往送食物，門外訂一木牌，文曰：羅文幹僞造詐財犯。1923 年 7 月，
法庭判決無罪。吳景濂不悅，案件又上訴，直到1924 年初，上訴撤銷，羅文幹終於被釋放出獄。
由於這段入獄的經歷，羅文幹曾經對北洋政府時期（1912-1928）的司法實況有感而發地說：「外國 審判先有罪而後有刑，中國審判先有刑而後有罪」，其甚至以「我國依法侵害身體自由之苦痛，甚 於非依法之侵害」，批判當時檢察官聽命於行政長官而濫行羈押的情況。王泰升，《臺灣檢察史─制 度變遷與運作實況》，頁1-49。賈逸君編，《中華民國名人傳》（上海：上海書店，1936 年），頁653。
王泰升，〈日本統治下臺灣人關於國籍的法律經驗：以臺灣與中國之間跨界的人口流動為中心〉，頁 81，《臺灣史研究》，第 20 卷第 3 期，2013 年 9 月，頁 43-123。
53 李在全，《法治與黨治－國民黨政權的司法黨化（1923~1948）》（北京：社會科學文獻出版社，
2012 年 3 月），頁 125。
54 王泰升，〈臺灣司法官社群文化中的中國因素—從清末民國時代中國追溯起〉，頁 13。
第二項 國民政府時期的司法發展（1928-1948）
第一款 五權體制下的司法權與國民黨「以黨領政」 （1928-1948）
國民黨在 1928 年形式上統一全中國，將中央政府定於南京。55當時「司法權」
在孫文創設的五權憲政體系下，並非獨立的司法權，而是屬於治權的一種，治權是 人民管理政府的權力。司法權和行政權、立法權、考試權、監察權同屬於政府替人 民做事的五個權，五種權力並非互相分立制約，而是政府在實現民權上的分工，即 權能區分，人民有權，政府有能。56
國民黨在建立國民政府時，基本上就是秉持孫文學說（即包含《建國大綱》在 內的「總理遺教」）建構五院制，但必須注意的是，當時是「訓政時期」，由中國國 民黨代表作為主權者的全體國民行使中央統治權，57尚未實施民主憲政，且國民黨 基於「黨治」理念，以「司法黨化」58作為司法權行使的重要指導原則。59
55 1927 年 4 月 18 日，國民黨宣告在南京成立國民政府，但同時在武漢也有另一個以汪兆銘為首的 國民黨政權，兩者皆自認為正統，即一般所謂的「寧漢分裂」，而且北洋政府當時也還存在，是法 理上代表中國的合法政權。
56 韓秀桃，《司法獨立與近代中國》（北京：清華大學出版社，2003 年 10 月），頁 366。
57 1931 年制定的《中華民國訓政時期約法》第 30 和第 32 條規定，中國於訓政時期，係由中國國 民黨，代表作為主權者的全體國民，擁有控制整個中央政府的權力，中央政府就是當時行使行政、
立法、司法、考試、監察五種治權的國民政府。王泰升，《臺灣檢察史─制度變遷與運作實況》，頁 1-55。
58 關於民國時代中國，國民黨基於「黨治」思維而來的司法黨化問題，詳見王泰升，〈臺灣司法官 社群文化中的中國因素—從清末民國時代中國追溯起〉，頁 18-28。劉恆妏，〈戰後臺灣的「黨化司 法」－1990 年代以前國民黨對司法人事的制度性掌控及其後續影響〉，頁6-23，《中研院法學期刊》， 第24 期，2019 年 3 月，頁 1-86。
59 國民黨內部在 1932-1934 年間曾發生司法應否黨化的爭論，但最終由支持黨化司法的居正、覃 振、王用賓、焦易堂、洪蘭友等人出任司法院正副院長、司法行政部長、最高法院院長、法官訓練 所所長等要職。反對黨化司法，認為司法黨化將破壞審判獨立的司法界人士如羅文幹、董康、石志 泉等人，基本上在1935 年之後，都不在司法權力核心內，加上國民黨內以陳立夫和陳果夫兄弟為