第三章 1999 年全國司法改革會議的召開與結果
第一節 各機關團體的會前準備
經過幾番波折，全國司法改革會議終將在 1999 年 7 月展開，司法院率先為 此提出《司法改革藍皮書》列舉改革目標與事項。司法院院長翁岳生透過藍皮書 的引言宣稱，司法改革的取向當以人民為主體，「實現司法為民的理念」。16細觀 諸項改革措施，大致可分為三類。17首先，司法機關組織方面，以司法院審判機 關化為方向，為司法院定位提出三大方案，擬提交全國司改會議決議；並為劃新 行政訴訟制度，研究是否裁撤最高行政法院而於司法院設行政訴訟庭，以及是否 裁撤公務員懲戒委員會而併入行政訴訟程序，由行政法院及憲法法庭掌理。18其 次，針對司法人員的考選與培育，司法院將加強律師遴選轉任法官機制，並與考 試院協調放寬學者轉任法官資格，同時拋出審、檢、辯考訓合一、司法官訓練所 改隸司法院等兩項議題。19在評鑑與監督方面，司法院則檢討現行制度─加強「法 官自律委員會」功能、成立裁判書類審查小組檢驗法官判決品質、放寬法官評鑑 聲請要件、建立法官職務考核資料、持續辦理法官財產申報審查，另外，預計經 全國司改會議討論法官屬性及俸給等事宜，再據以研議《法官法》立法，建立不 適任法官淘汰機制。20上述事項多半為 1998 年民間版《法官法》草案在立法院審 查時曾經討論的議題，相對於司法院一再延宕提出其研擬之《法官法》草案，在
16 司法院，《司法改革具體革新措施》（1999 年），頁 2。
17 藍皮書原本的編排將各項改革措施分為「實現司法為民的理念」、「建立權責相符的正確觀念」、
「提供合理的審判環境」、「推動公平正義的訴訟制度」與「改造跨世紀的現代司法制度」五大類，
但各分類下具體改革措施有重疊或相似者，為方便研究分析，本文將之重新分為三類。
18 司法院，《司法改革具體革新措施》，頁 26-28、30-31。
19 司法院，《司法改革具體革新措施》，頁 32-33。其他為了增進法官專業能力的具體規劃包含：建 立各領域專業諮詢管道供法官辦案使用、以在職訓練辦理各項研究會，提供法官最新法學資訊、充 實專業知識、編列預算充實法院圖書資源、籌設司法人員研習所及建立其他在職進修制度、辦理供 審、檢、辯、學交流之座談會、遴派法官出國考察或邀請國外法官學者來訪、推動兩岸法學交流等 等。此類措施均屬司法院可自行辦理而無爭議的事項，故不在正文中詳列。司法院，《司法改革具 體革新措施》，頁10-11、33-34。
20 司法院，《司法改革具體革新措施》，頁 12-14。
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全國司改會議前夕，司法院率先主動提出「法官自律」、調整（即調高）俸給等 主張，流露出司法院有意在該次會議積極爭取權力並維護原有利益的心態。
司改藍皮書中，與人民權利最為密切的應屬訴訟制度相關改革措施。除了擴 大訴訟輔助與平民法律扶助、提供便民措施以外，21民事與行政法庭將調整座位 讓當事人與代理人同坐、兩造相對以便辯論；刑事法庭是否讓檢察官與被告席位 對等以落實當事人平等精神，則有待全國司改會議協商。22影響更廣的是，司法 院以「第一審為堅實事實審、第二審為事後審、第三審為嚴格法律審」為改革方 向，未來藉由法官法立法打破一、二審法官職等限制、鼓勵資深法官留任一審。
23具體而言，在民事訴訟上，已完成關於「集中審理」的民事訴訟法條文修正草 案，且於第三審採行律師強制代理；在刑事訴訟上，除了研擬修法將「無罪推定 原則」訂入《刑事訴訟法》，重大的變革是研採「當事人進行主義」，其措施包含 加強檢察官證明被告犯罪事實的舉證責任、要求嚴謹證據法則，建立以公訴為 主、自訴為輔的訴訟架構。為避免濫訴，自訴案件與刑事案件第三審可能均採強 制律師代理制。不過，為了減輕檢察官經改革後的負擔，司法院也提出增加檢察 官員額、採取緩起訴作為配套。24事實上，司法院還羅列諸多為法官紓解辦案壓 力的措施，如：續推公證法修正草案通過三讀，盼能預防紛爭產生；落實新修訂
《民事訴訟法》之調解、簡易／小額程序，簡化簡易／小額事件裁判書類，並推 動普通事件書類簡化之修法，減少法官負荷；設置法官助理以分擔法官工作負 荷；完成《非訟事件法》修正草案，並由司法事務官處理非訟事件；編預算擴 充、改善法官的工作空間與設備等等。25
21 便民措施如：將裁判書類與司改措施放置於網站上供人民查詢、持續辦理司法機關行政文件用 語通俗化、並推動裁判書類用語通俗化、法院實施單一服務窗口、於職訓中加強服務人民的觀念、
備置職員名牌等等。司法院，《司法改革具體革新措施》，頁5-8、31。
22 司法院，《司法改革具體革新措施》，頁 4-5。
23 司法院，《司法改革具體革新措施》，頁 23、25。
24 司法院，《司法改革具體革新措施》，頁 4、22-26。
25 司法院，《司法改革具體革新措施》，頁 16-17、20。
觀察上述改革主張，大體上是延續本文第二章所述司法院曾召開全國司法會 議討論的內容。雖然這次少了過去討論大法官職權行使方式等議題，但司法院定 位仍無結論，26當事人進行主義、制定《法官法》、審檢考訓等事項亦原封不動地 再次被提出討論，足見這些問題懸而未決，過去司法院試圖自行「改革」顯然無 甚成效，各法律專業團體背後的角力更形劇烈。另外，雖號稱以「人民為主體」
的取向來撰擬司改藍皮書，與人民最為密切（或說是可能讓人民最有感的）的訴 訟制度改革議題中，卻有相當範圍的篇幅著重於如何減少院、檢案件量，而這正 好展現了法律專業社群優先想解決的，其實是自己內部的問題而已，很難看出司 法院「為人民而改」的誠意。
司法院的司改藍皮書提出兩天後，法務部也公布了《檢察改革白皮書》。27這 是由法務部部長城仲模自 1999 年 1 月 11 日起，在檢察體系內召開全國司改會議 相關議題會議，邀請各地、各層級檢察長及法務部內相關業務主管討論法務部對 司改的立場與業務革新意見；後經新任部長葉金鳳詳列各項政策出版成書。28相 較於司法院僅以薄薄一冊臚列改革措施與時程，這本法務部出版的《檢察改革白 皮書》共分八章，每一章節均列出特定議題的現況、檢察署內部討論、及其處理 方案。在各章節具體議題方面，法務部首先在的第一章第一節強調檢察官之定位 當屬司法官，未來也將持續推動「司法官法」的立法工作；後續各節則研究檢察 人事制度（如主任檢察官之遴任與任期、升遷評量標準…等）、檢察一體制度化與 透明化（檢察首長的指揮監督、職務承繼與移轉權、分案原則…等）、行政民主 化、以及在未來應訂定「司法官法」的前提下，以該法案建立評鑑制度。29之
26 民間司改會在 1997 年便曾批評，司法院多年來開會研究司法院定位問題的結論竟然是維持現 狀，豈非浪費民脂民膏，看不到由司法院主導而達成改革的可能。〈司法院改制淡化行政色彩？─民 間司法改革基金會回應司法院改制 新聞聲明〉，《司法改革雜誌》，第11 期，1997 年 10 月 1 日，
頁27。
27 法務部檢察司，《檢察改革白皮書》（台北市：法務部，1999 年 3 月）。
28 城仲模，《城仲模八十歲月劄記》，頁 342。游乾賜，《司法變革與海巡風雲》（台北：水牛文化，
2017 年 1 月，二版），頁 115-116。
29 法務部檢察司，《檢察改革白皮書》，頁 7-34。
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後，《檢察改革白皮書》第二章表彰各檢察機關打擊貪腐、毒品…等犯罪的成效並 敘明查緝工作規劃，並在第三章、第四章接連要求充實檢察機關的預算、人力、
與減輕檢察官辦案負荷的具體措施。30接著，在前述主張人員不足的前提下，於 第五章再次表示應增加檢察官員額並補充輔助人力、減少案源、方可實施檢察官 蒞庭制。31最後在第七章的刑事訴訟中檢察職權行使與第八章的刑事政策，法務 部再次強調檢察官的司法官屬性，繼而主張應維持現行的職權主義、卷證併送制 度，同時要求以檢察官做為偵查程序的主導者，且認為法官與檢察官各負職權調 查、實質舉證義務；又為了紓解案件負擔，要求擴大檢察官起訴裁量權、加強其 職權不起訴與聲請簡易判決處刑的運用，並應研採緩起訴制度。32
綜觀《檢察改革白皮書》各項議題，無一不圍繞著檢察官的（司法官）地 位、權力、與減輕辦案負擔的期望。與司法院的藍皮書相比，法務部更直接而清 楚地表達其欲維護檢察官職權的立場。白皮書第六章羅列以提升親民形象的民眾 服務方案，是少數考量民眾需求的措施。33至於第八章最後提到的被害人保護政 策，實際上是法務部因應 1998 年 10 月 1 日甫施行的《犯罪被害人保護法》規定 提出相關保護方案，34而非其主動對於包含檢察部門在內的司法體系積極推展革 新的措施。暫且不論上述「改革」主張可能與一般民眾的期待有所落差，檢察機 關既希望擴張權限又期待減少工作負荷，已清楚地顯露其機關本位的思維，希望 在司法運作上至少維持或取得更大的權力，並且對於能要求的行政資源或預算則 多多益善。
除了司法院與法務部分別提出司改藍皮書、檢改白皮書，民間團體更提出一
30 人力補充方案為配置檢察事務官；減輕辦案負擔的方案則有取消偵查遲延案件及未結案件規定 及據此計算之考評規定、排除檢察官部分相驗事務、強化鄉鎮市調解機能、推動行政刑罰除罪化、
30 人力補充方案為配置檢察事務官；減輕辦案負擔的方案則有取消偵查遲延案件及未結案件規定 及據此計算之考評規定、排除檢察官部分相驗事務、強化鄉鎮市調解機能、推動行政刑罰除罪化、