商工團體之屬性

依商業團體法第 2 條、工業團體法第 2 條規定，商業團體、工業團體為法人。

法人之意義，指自然人以外，由法律創設，得為權利義務的主體，其意義係在使法 人得以獨立的單一體，對外從事法律行為。而法人之種類，可以其所設立之法律依 據區分為有私法人及公法人。以私法設立者，為私法人，如民法上之法人；以公法 設立者，為公法人，如國家、地方自治團體。⁴⁹區分私法及公法人之實益，除訴訟 管轄有別之外，更在於得否作為基本權主體以主張基本權之保障。本節首先探討學 理上之區分，及德國聯邦憲法法院、歐洲人權法院關於公法人(或公法機構)之強制 入會是否違反結社自由保障之見解，其次探討公法人之概念與我國釋憲見解，最後 分析我國歷來對商工團體屬性定位之爭議，並提出本文見解。

一、公法人(公法機構)與強制結社

按公法人作為行政主體之一種，⁵⁰在組織上及法律上皆具有獨立性，可在公法 上行使權利、負擔義務，其存在與任務皆源自於國家，並受國家之法律拘束及監督，

故又稱「衍生之行政主體」(derivative Verwaltungsträger)。倘若允許公法人作為基本 權主體主張基本權保障以對抗國家干預，則將與國家設立公法人有顯然之扞格，故 原則上不允許公法人作為基本權主體。

以德國為例，德國之同業公會即屬公法社團，且採取強制入會與強制收費。⁵¹ 對於強制入會之規定是否侵害人民之消極面向之結社自由，德國聯邦憲法法院自 1962 年以來的判決均採否定見解。⁵²以德國聯邦憲法法院 1998 年之判決為例，其 理由書謂，「建立具有強制入會機制之公法上之社團法人之要件，為該公法上之社

49王澤鑑，民法總則，修訂版，頁 161-164 (2010 年)。

50陳敏，行政法總論，5 版，頁 901 (2007 年)。依陳氏對於行政主體之種類介紹，有國家、公法 人、公權力受託人，及部分權利能力之行政個體。

51黃錦堂，德國公法人之研究，行政組織法論，初版，頁 298 (2005 年)。

52黃錦堂(註 51)，頁 299。

團法人履行正當的公共利益。...將經濟的主體們經由公法上之社團法人之組織體 的方式加以組織，將可連結專業性與各種有關的利益，並得將有關的利益以一種結 構化與平衡化的方式，在意見的形成過程中加以展現，從而得免於國家在經濟行政 方面過重的負荷」⁵³肯定國家得對於公法社團採強制入會及強制繳費之立場。此外，

德國聯邦憲法法院判決亦認為，⁵⁴結社自由之保障，係限於私法組織，而不包含公 法上組織。可見德國司法實務對於公法社團無法主張結社自由之見解甚為明確。

另外，歐洲人權法院亦有二個案例，可供參考。第一案是 1981 年 6 月 23 日 宣判的 Le Compte, Van Leuven and De Meyere v.Belgium 案(Application no. 6878/75;

7238/75)。該院認為：本案 3 名醫師(即本案之 Le Compte, Van Leuven、De Meyere) 主張強制渠等加入醫學同業公會(即本案之 Belgian Ordre des médecins)，侵害渠等 之消極面向之結社自由，違反歐洲人權公約（European Convention on Human Rights，

以下稱公約）第 11 條之主張，⁵⁵並無理由。原因在於，醫學同業公會是一個公法機 構(public-law institution)，整合於國家系統之中，藉以管制藥物之使用，以維護國民 之健康。為達成此一建制目的，醫學同業公會必須掌握從業人員之名單，其在法律 之框架下，並享有制定規章以維護紀律之特權。因此，不能以公約第 11 條理解醫 學同業公會，並據以認定比利時政府違反公約第 11 條。歐洲人權法院並進一步指 出，政府不能拒絕醫師另外籌組、加入專業協會，否則將如同極權主義國家般設立 封閉性、排他性、強制性的專門職業團體，而違反公約第 11 條之立法意旨。

53黃錦堂(註 51)，頁 307。

54 Vgl BVerfGE 10,89(102)

55Article 11, European Convention on Human Rights:

1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association with others, including the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.

2. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others. This article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on the exercise of these rights by members of the armed forces, of the police or of the administration of the State.

第二案是 1981 年 8 月 13 日宣判的 l.McL.Young and N.H.James and R.R. Webster against United Kingdom 案(Applications Nos 7601/76 and 7806/77)。案中英國鐵路局

（British Railways Board，下稱英鐵），以 3 名員工 Mr. Young、 Mr. James 及 Mr.

Webster 等拒絕加入工會為由，將渠等解雇。員工認為英鐵此舉侵害其思想自由、

言論自由及（尤其是消極面向的）結社自由，違反公約第 9 條、第 10 條及第 11 條。

歐洲人權法院之判決指出，公約第 11 條確實隱含消極面向之結社自由，倘若完全 忽視此一面向，則最後可能實質性的侵害積極面向的結社自由。因此，締約國倘欲 限制消極面向之結社自由，必須滿足下列三個條件：以法律規定、法律之規定必須 是為追求合理之目的、且該目的必須是民主社會中所必需者。另外，本案在前行程 序--歐洲人權委員會審議時，Mr Kellberg 及 Mr Norgaard 共同提出不同意見書指出，

公約第 11 條第 1 款係刻意排除消極面相之結社自由，係為了避免締約國國內強制 結社之規範牴觸公約。對於由國家以公權力強制結合之團體，不能主張歐洲人權公 約第 11 條規定所保護之消極結社自由。

從上述案例可知，對於消極面向之結社自由，歐洲人權公約為尊重各個締約 國之政治、經濟、文化等考量，只要法律係出於追求民主社會所必需之合理目的，

各個締約國得強制同業業者組成同業公會、或強制勞工組成工會。尤其是被界定為

「公法機構」或「公法人」之專門職業團體，因為國家已賦予其公行政任務、並將 其納入國家體系之中。因此，合憲性審查中，業必歸會制度究竟是出於何種目的，

洵屬關鍵。

承前所述，商業團體、工業團體雖依法為「法人」，然其究屬公法人或私法人，

實為無可迴避之問題。蓋商工團體具有公法人之資格、地位，即須肩負國家公行政 任務，並得行使一定之公權力，原則上乃不得再以基本權主體之地位，主張基本權 保障。

二、公法人之定義與資格之取得

依本節首段有關公法人之定義，公法人為行政主體之一種，在組織上及法律 上皆具有獨立性，可在公法上行使權利、負擔義務，其存在與任務皆源自於國家，

並受國家之法律拘束及監督，以確實為國家履行任務，執行政策。至於我國公法人 資格之區得，依照司法院釋字第 467 號解釋理由書第 3 段謂「…其他依公法設立之 團體，其構成員資格之取得具有強制性，而有行使公權力之權能，且得為權利義務 主體者，亦有公法人之地位。是故在國家、地方自治團體之外，尚有其他公法人存 在，…」有三項要件：一、依公法設立。二、構成員資格之取得具有強制性。三、

得在公法上行使權利負擔義務。

此外有學者指出，國家將「直接行政」之職權與任務，移轉予公法人履行，由 其在特定之領域內享有管轄權、行使特定權能並負擔責任，屬於「間接行政」，乃

「偏離『行政一體性』，須有設置之正當理由」，且需留意「行政整體對議會負責之

『民主正當性』的要求」，⁵⁶公法人履行國家任務方有正當性。⁵⁷至所謂之正當理由，

有認為在避免國家權力集中化的現象，⁵⁸可避免專制及不當的政治力入侵，⁵⁹並有 效促進區域內人民或相關團體共同參與，能夠活絡社會組織、進而運用民間力量創 造效率，甚至係一種民主素養的實質指標。⁶⁰

另外有認為國家將分權予公法人之理由，係因該人民結社之團體，其人數及 功能深入民間社會，甚至係帶有「規範或形塑社會領域的作用」⁶¹，已不適宜由國 家直接介入管理，因而必須立法，使該團體在民主法治的框架下運作，並賦予其法

56黃錦堂(註 51)，頁 293。

57黃錦堂(註 51)，頁 293。

58李建良，論公法人在行政組織建置上的地位與功能-以德國公法人概念與法制為借鏡，收於：行 政管理論文選輯第 17 輯，頁 355 (2003 年)。

59黃錦堂(註 51)，頁 294。

60黃錦堂，行政組織法之基本問題，收於：行政法上冊，頁 293 (2000 年)。

61李建良(註 58)，頁 355。

律上之「特權」。針對公法社團此類型之公法人而言，特別具有就近且快速完成該 領域內之公共事項之決定，具有「合於功能之承擔」之優點。⁶²如德國法制上的工 業、商業、手工業、農業、醫療業及律師業等職業團體。

又按照學說上之分類，公法人可依其特徵分三種類型：以人為結合基礎之「公 法社團」、以資金構成為基礎之「公法財團」、以人與物結合並提供特定服務之「公 營造物」⁶³。而本文所探討之商工團體，即為人之結合，與「由國家所創設，由成 員構成，具有權利能力，但不受成員變動影響之高權行政主體」⁶⁴之公法社團特色 之相近。

是以，商業團體及工業團體究為公法人或私法人，應以依照司法院釋字第 467 號解釋為出發點判斷，再參酌學說見解審酌政府是否確有將國家權力分權予商業團 體法、工業團體法之事由。

三、我國商工團體之法人性質爭議

關於商工團體究屬公法人或私法人之爭議，有採公法人說者，認為依行政程 序法第 2 條第 2 項（「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行 政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」）、第 3 項（「受託行 使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關」）之規定，及司法院釋字 第 269 號、第 378 號解釋理由書之推論，同業公會乃依公法法律設立，由立法者就 特定事項授予其行使公權力，藉以從事公共事務，乃屬廣義上、功能上之行政機關，

非純粹之私法人，而係「公法上之社團」。⁶⁵而商業團體法及工業團體法之所以為公

非純粹之私法人，而係「公法上之社團」。⁶⁵而商業團體法及工業團體法之所以為公