喪葬政策發展脈絡

依「現代國民喪禮」中所載(內政部，2012)，針對喪禮流程可歸納為卒、斂、

殯、葬、祭等 5 個程序。其各自大體上約略為：卒：包括預立遺囑、臨終交代、初 終治喪。歛：包括遺體安置、靈堂設置。殯：包括入殮移柩、奠禮儀式、出殯行程。

葬：包括土葬、火葬晉塔、環保自然葬。祭：包括做七、百日、對年、三年、歲時 節日等。

關於殯葬相關類型研究範圍廣泛，因本研究主要針對國人對於土地資源永續 發展態度之探索性研究，並針對喪葬行為意向進行探究，故本節殯葬政策的發展脈 絡將著重於有關「葬」的政策脈絡演進以及近來因應環保意識的擡頭，出現了以「節 葬」、「潔葬」為目標的環保自然葬的現況探究。

葬法係指屍體處理的方法，葬式為埋葬時軀體放置的形式。葬法葬式的形成，

與人們當時當地一定的自然環境、生產方式、生活習慣、宗教信仰、意識形態等有 密切的相關，只要其中某幾項因素發生變化，喪葬形式就會發生相應的變化(葉長 庚，2003)。因而葬法葬式也呈現了多元的面貌，不僅如此，即使是同一種葬式，

在不同的民族、不同地區及不同宗教意識下，也有極大的差異(鄭曉江，1995)。依 統計在歷史上的葬法大致可分為土葬、水(海)葬、樹葬、天葬、懸棺葬、甕棺葬、

二次葬、割體葬、白雲葬、草灰葬、室內葬、火葬、塔葬、裸身葬等十四種(劉修 明，2001)。

過去喪葬產業在行業別中，不受世人所重視。臺灣喪葬禮儀承襲清代，在早期 就具備一定的社會道德規範和流程，在日治時期至 1970 年代，喪葬業之儀式流程 多是由地方仕紳主持，當時地方仕紳因世代相傳，多了解喪葬流程及其背後文化意 義，而到了 1980 年代，因十大建設後的經濟起飛，人們對於傳統觀念的曲解以及 有利可圖，促使非正派勢力進入喪葬產業，過程中也讓大量無專業知識的人進入此 行業，使喪葬業背負種種汙名。間接導致喪葬業產值極高，但政府卻難以有效約束 及詳細規範的現象。喪葬儀式在經歷了日人統治，引進西方醫療衛生觀念、發展教 育，以及後來國民政府治理臺灣、歷經戒嚴和解嚴後民風大開，工業化及經濟起飛、

知識教育的提升，每個階段對於喪葬政策的施行及變遷，都發生了相當大的影響與 變化。

本節文獻回顧主要著重於我國喪葬管理政策之演進，分析不同時期因民俗、禮 儀發展不同所導致喪葬政策之改變及其意涵。時間軸以日治時期為始，接續國民政 府治理時期，而後接續至今以「節葬」、「潔葬」為目標的環保自然葬的現況，其 具體的階段劃分，按內政部「我國主要殯葬管理政策之演進」所載(內政部，2013)，

依據葬法之演變，大致分為 3 個時期分別為：(一)風水葬時期(1895~1961)、(二) 塔葬時期(1961~2002)、(三)綠色殯葬時期(2002~迄今)。

以下便就我國喪葬葬法演變之不同時期，進行文獻探討。

(一)風水葬時期(1895~1961)

在日治初期，臺灣依循清治時期留下的習俗依然盛行，在清朝時依照法律明文 規定嚴刑懲治毀壞屍體的人，清朝政府保護死屍的態度極其鮮明。毀屍不行，火化 親人自然被認為是不合人倫的，不道德的，是人子的不孝行為。清朝政府為維持綱 常倫紀也不允許火葬。因此，當時主要也依循土葬(如表 2-1)，但卻無明確法令管 理；日本政府考量臺灣主要為處熱帶及亞熱帶區域，因此衛生問題為日本政府所重 視；雖然立法嚴格規定遺體的處裡時間，以及透過宣導方式提倡火葬。但因為礙於

傳統及區域差異，日本政府並無嚴格規定葬法，對於墓地規劃也缺乏明確的規範，

的國民政府沿用了 1936 年原本在中國大陸所公佈施行的「公墓暫行條例」，墓地 則維持日治時期所規劃原則。但這樣的喪葬政策從 1960 年代開始慢慢有了轉變，

國民政府開始推動新的喪葬法規，在 1961 年頒布實行「臺灣省喪葬設施設置管理 辦法」，以規範納骨塔的設立，同時亦開始出現政府設置之公立納骨塔，間接改變 了殯葬產業的政策與經營。

(二)塔葬時期(1961~2002)

國民政府來臺之初，喪葬的相關法規主要是沿用於 1936 年在中國大陸時所訂 定的「公墓暫行條例」，過去殯葬包含了強烈的風水概念於其中，以致於在喪葬方 面往往因風水信仰的不同而自由為之，使得墓園中的分布走向雜亂，甚至占用了許 多良田與道路，有礙於土地資源的使用與未來發展。而「公墓暫行條例」中規範：

「公墓設置時的設置地點：應於不妨礙耕作之山野地為之。且以不妨礙軍事建築及 公共衛生或利益為原則。市縣政府設置公墓之所屬區域內之營葬，應於公墓內為之，

未設置公墓區域，暫准自由營葬。」。

從上述的公墓暫行條例可以看出，相較於日治時期對衛生觀念的改革，國民政 府採用相對寬鬆的政策，間接代表對於人死後之殯與葬等相關事宜相對重視，且對 於風水和神靈觀等想法仍已深深內化，播遷來台的政府及各個族群也相同。一方面 為了維持原先的信仰和傳統價值觀念，另一方面則為了避免族群衝突與矛盾，國民 政府決定採用寬鬆的策略來管理。

早年國民政府並未重視相關喪葬政策，許多喪葬政策與墓地用地多沿用當時 日本政府規劃所遺留，到了 1955 年，政府公布了「臺灣省各縣市改善公墓火葬場 殯儀館實施步驟」以及「臺灣省改善公墓火葬場殯儀館實施計畫」，以期能夠改善 臺灣的火葬場、殯儀館等喪葬設備。國民政府希望透過墓地的更新，達到保持衛生、

節約土地使用、對死者的永久紀念並便利家屬祭掃等目的；但由於火葬初行，政府 重點依然放在土葬，希望透過政府規劃公墓時所設立的墓基來規範民眾下葬時的 方位與方向，希望杜絕下葬時因風水或宗教因素所形成的亂葬景象，另一方面政府 也透過各類規劃，例如在公墓中設立涼亭、種植樹木、開闢通道、清除雜草等，使 得公墓面貌煥然一新。

火葬場等設施是政府基於公共衛生、節約土地利用、以及能長遠保持的紀念等

理由，推行火葬的產物。但當時火葬仍處於萌芽、試行階段，使得當時火葬場缺乏 管理，焚化爐也因為設計不成熟，沒有設置門，導致火化時屍臭味四溢，此等因素 使得人們聞之色變，再加上當時火化以柴爐焚燒技術較落後，火化資源也明顯不足，

因此火葬之推行效果自然不彰，一般民眾火化意願還不高(劉光軒，2014)。

於是臺灣省政府開始重視關於火葬與納骨塔的推行，於 1966 年時發布「臺灣 省公墓火葬場殯儀館納骨堂(塔)管理規則」。主要原因便是戰後快速發展，除了人 口大量快速增加外，許多都市快速擴張也使得土地資源明顯不敷使用；而殯葬設施 中另一個需求最明顯便是火葬設備的不足，由於接受火葬人越來越多，政府除了增 設相關殯儀館以及火葬設施，也對舊有的火葬設施做設備更新，以台北市為例，政 府在 1965 年就設立了「臺北市立殯儀館」，再於 1978 年時設立了現今的台北市立 第二殯儀館，來彌補火葬設施的不足。

1976 年，臺灣省政府訂定「臺灣省公墓公園化十年計畫」，希望透過逐步的 改變公墓景觀、加強公墓綠化，讓公墓不再是傳統所認為的「恐懼地景」(Landscapes of Fear)，同時建造、擴建納骨塔、殯儀館、火葬場等喪葬設施滿足民眾需要(劉光 軒，2014)。

到了 1983 年，臺灣省政府有鑑於公墓大多設置年代久遠，雜亂荒蕪，且大部 份之公墓已葬滿，民眾埋葬面臨嚴重困難。除 1976 年便開始的增闢公墓並倡導火 葬及興建納骨塔計畫之外，極需清理舊墓，用地之重劃、更新，美化環境，充實設 備。因此，政府開始擬定「墳墓設置管理條例」。過去在公墓暫行條例之中，因為 考慮民俗文化與地方執行的困難，因此在增設設備與相關園區管理上效果不如預 期，再加上政府發展工商業，人民生活普遍富足情況下，公墓暫行條例中的罰則已 經沒有嚇阻作用，再加上若要將喪葬革新，所需要的是舊墓的更新與設備的補充與 維修，以及開闢新墓等相關措施。

在社會的發展進程中，臺灣已經變得地狹人稠，僅存的土地資源無法再放任人 民亂葬，否則將妨礙耕作與計畫建設，甚至影響公益與民生，然而臺灣人將死者遺 體土葬的風俗，配以地狹人稠的現象，不僅許多屍體墓地佔用許多臺灣的土地，造 成死人與活人爭地，墓地通常也有效管理，使得許多墓地缺乏規劃，或是許多屍體 恣意地亂埋於某些山區，變成亂葬崗，一來有礙觀瞻，二來使得這些被濫用的土地 無法有效利用，故臺灣省政府在 1985 及 1986 年間，接連制定了「臺灣省改善喪葬

設施十年計畫」及「臺灣北部區域改善喪葬設施十年計畫」，確立以火葬為主的長 期喪葬政策，從制度、法令、設施、宣傳等方面，逐步提高火化率，解決風水葬問 題。另外像是包括更新舊有公墓、推動公墓公園化、改善火葬與納骨設施，規劃區 域聯合公墓、加強濫葬管制等政策。藉由政策多方面的加以配合，國人選擇火化後 晉入納骨塔(堂)的比例與日俱增，以近 20 年為例，骨灰(骸)晉塔數由 1997 年的 79,458 增加至 2019 年的 207,690；另一方面，埋葬數則由 37,749 減少至 6,585(內 政部，2020)。

(三)綠色殯葬時期(2002~迄今)

隨著時間推移，到了 1990 年代，內政部認為 1983 年所訂定的墳墓設置管理 條例條文過於簡略，且條文中僅以規範公墓與私有墓地之設置、管理等，並沒有發 現社會趨勢中公墓之外，殯儀館、火葬場、納骨塔等設施的需求與興起，為配合建 設臺灣為綠色矽島之願景，應在人文生態、知識經濟發展及社會公義之架構理念下，

隨著時間推移，到了 1990 年代，內政部認為 1983 年所訂定的墳墓設置管理 條例條文過於簡略，且條文中僅以規範公墓與私有墓地之設置、管理等，並沒有發 現社會趨勢中公墓之外，殯儀館、火葬場、納骨塔等設施的需求與興起，為配合建 設臺灣為綠色矽島之願景，應在人文生態、知識經濟發展及社會公義之架構理念下，