嘗試創新的開始（1990～2002）

（一）環保署開始進行限制性措施

本文以 1990 年代為政策創新期，期間朝野開始對一次性塑膠製品危害的關 注與討論，明顯增加。

1990 年 6 月 12 及 15 日及 10 月 23 日立法委員郭政一曾三度質詢廢除塑膠 袋相關問題，因質詢內容雷同，個人理念上皆為以紙類取代塑膠，落實塑膠回收 甚至於強力禁止，故本文呈現第三次質詢問答：

「本席於八十五會期提出質詢，建請政府推行紙製品代替塑膠袋未蒙重視，查塑 膠之類的產品用後無法自然分解，堆積或燃燒後會成為嚴重的二次公害，這是 現代人皆知的常識，但是商店、攤販、廠商依然無限制的使用，只因為方便，

沒有（想）到這些塑膠包裝無法確實回收而又間接回來危害大眾也等於危害自 己，美國、日本等先進國家已儘可能採用紙製品代替塑膠製品，用起來也美觀，

對環保也盡了一份心力，就因紙製品成本較高，大部分商家不願投資，就這樣 讓塑膠袋、寶特瓶、其他包裝袋氾濫下去，我們環保單位，好像也無可奈何，

拿不出具體方法，很多人都知道環保要留給子孫一個乾淨的地球，但最重要的 是要身體力行，當使用塑膠袋十，已經是暗中支持這些污染者的罪魁禍首之一。

建議：有關單位應迅即訂定獎勵使用紙袋僅用塑膠製品之辦法，或者就明文規 定制止使用塑膠包裝，以杜絕公害。」（A2）

針對本次質詢，行政院於同年12 月 5 日答覆如下：

20 外星人計畫可為我國回收系統的前身，設計紅、黃、藍、綠四種顏色的造型回收桶，分別用 來回收塑膠、紙類、金屬與玻璃四種廢棄物，後因製作成本、垃圾桶體積過大，及回收產業 鏈尚未成熟等原因，宣告終止。

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「郭委員建議停用塑膠袋，極力推行使用紙製品所提質詢，敬答覆如下：關於塑 膠袋等包裝製品大量使用後無法確實回收，致嚴重危害環境之問題，本院環境 保護署極為重視，業已草擬『塑膠製品回收清除處理辦法』，明定業者確實做 好回收清除處理工作。該草案經該署與相關單位、業者多次諮商，俟公告實行 後，當可解決塑膠製品汙染環境之問題。至有關鼓勵使用紙袋，已交有關機關 研參。」(A2)

從以上答辯中，可發現雙方對於一次性塑膠製品會造成的環境汙染問題，比 起1988 年那次質詢，開始有初步共識，討論核心在於土壤不易分解而造成汙染 與焚燒時產生空氣汙染，也認知到塑膠袋因成本低廉，而很難直接根除，包括民 眾習慣性使用，和回收機制難以建立等等，總之，政府不能依賴現有法規，必須 另外建立一套制度來解決塑膠袋氾濫問題。

不久後，行政院1993 年 12 月 2 日核定一項命令，並於同月 28 號公布實施

「各級機關學校及公營事業機構不使用發泡塑膠食品包裝容器實施要點」，可說 是限用一次性塑膠產品的政策始祖，但尚不包含塑膠袋，「限塑政策」一直到今 天都是屬於行政命令的範疇，憲政制度下必須要有法律條文的支持，但當時廢棄 物清理法尚未修正相關法條，致使該行政命令在無法源基礎及配套不完善的情形 下，1995 經監察院糾正，於 1997 年 1 月 14 日正式停止適用（洪千惠，2006、

王懷德，2007）。

雖然政策推動受挫，但倡議廢除一次性包裝用品的聲音，並未消散，1997 年 11 月 4 日，法院第三屆第四會期第十五次會議中，廖福本、蔡中涵、朱惠良等十 三名立委提出的臨時提案中，再次提案討論禁止數種一次性材質的生產與使用，

全文如下：

「本院委員廖福本等十三人，就世界各國為達環境保護之要求，均已禁用以鋁箔 材質作為包裝材料，因百年不腐爛，美、日、新加坡均明令禁作飲料用裝置品，

但國內業者仍繼續使用鋁箔包，造成環境污染及大水災，顯已不符國際環保品 質要求，危害國人生命財產安全。鑑於前述，本席等特提案要求環保署規定業 者減量生產使用，並於三年後全面禁止鋁箔包、保特瓶、塑膠袋等產品生產使 用。是否有當，請公決案。」 (A3)

（二）多元觀點分析成果 一、組織觀點的研究發現：

我國憲政制度是獨有的五權分立，部分概念源自孟德斯鳩之行政、立法權分 立，相互制衡之設計，所有政策都要有立法院通過之法源依據，才得以執行，其 實我國在1990 年代就有對免洗餐具、塑膠袋等一次性物品的限用政策，但因無 法源依據而早監察院糾正，最後遭廢止，因此必須探討我國立法院的立法特色，

有助於了解限用塑膠袋政策相關法案是在何種政治環境下通過並實施的。

臺灣的立法程序運作之特色，要從前總統李登輝中止動員戡亂時期臨時條款，

促成國民大會與立法委員全面改選，萬年國代結束後說起，雖然往後很長一段時

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間，國民黨仍是立法院第一大黨，但多元且有實質抗衡作用的政黨得以進入國會，

確切的改變長期以來國會生態與運作模式，但或許因為臺灣接觸民主的時間過短，

仍處於民主轉型階段，不似英美等國經歷數百年歷練已充分民主化，我國立法委 員時常透過暴力手段杯葛會議進行。

盛杏湲、黃士豪(2017)認為這些暴力衝突的原因，除了懸殊的席次差距，導 致在野黨在表決時無法以表決方式抗衡，形成多數暴力外，當時的立委選舉採「複 數選區單記不可讓渡投票制」，立委選舉時必須同時與黨內外人士競爭，為求個 人表現而採取激烈手段博得曝光度、與民眾支持的結果。

1990 年代十年間，為嘗試解決立委間惡鬥導致政策議程癱瘓，我國國會逐漸 發展出法制化的「黨團協商」制度，使得我國離經典的菁英主義或多元主義的定 義更遠一些，該制度提供其他在野黨一套制衡國會最大黨的機制，至今不論泛藍 政黨或泛綠政黨，在不同時間佔有國會多數席次，雖然對實現各自理念是關鍵助 力，但也未必能在立法過程隨心所欲（鄭任汶、馮美瑜，2011）。

新制度的發展並非一蹴可幾，而是需要長時間的發展，檢討與修正，1992 年 5 月我國通過「立法院組織法第 27 條之 1 」，立法院保障對有立法委員席次五席 以上的政黨，就有權設置黨團辦公室，這是黨團的存在初次被正式承認為立法系 統中的組織，但運作方式與權力大小尚未確立，此時的黨團協商屬於制度外的討 論方式（盛杏湲、黃士豪，2017）。

胡文棟(2005)以及鄭任汶與馮美瑜(2011)指出，1996 年被認為是黨團協商制 度化的起源，第三屆立委選舉後，國民黨立委席次從大幅過半，變成微幅過半，

議事過程聲音更加多元，這種朝野立委的協商管道需求日益明顯，此時已經建立 協商模式，與定期召開會議的共識，但這些制度在當時屬於不成文的慣例，尚未 被正式納入立法程序。

1999 年第三屆立委即將期滿之際，立法院通過國會改革五法：立法院組織法、

立法院職權行使法、立法委員行為法、立法院各委員會各組織法以及立法院議事 規則修正案，黨團協商正式被納入立法程序中；自此黨團有了合法性、系統性的 運作方式，五法中與黨團制度相關的如下：第一，朝野黨團協商主持人由立法院 院長擔任；第二，每個政黨在立法院席次少要有5 人，才能組成黨團²¹，政黨席 次不足5 人，或者無黨籍之立委，可以組成聯合黨團；第三，可以黨團為單位進 行提案，並且享有較低的提案門檻；第四，黨團協商的啟動時機，在於法案在立 法院相關委員會審查完畢後，送交院會逕付二讀之前，委員會本身可決議是否進 行黨團協商，也可以由黨團或立法委員自行連署，決定是否將提案交付協商（鄭 任汶、馮美瑜，2011；盛杏湲、黃士豪，2017）。

以上黨團協商的機制到了 2002 年被修正，但該制度後續的變動，對限塑政 策本身的影響應該很有限，因為限塑政策法源（廢棄物清理法第二十一條）的修

21 依照現行立法院組織法第 33 條，門檻調降為 3 席，但立法院總黨團數上限為 5 個。

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正是發生在1999 年至 2002 年這段時間，根據程仁宏(2002)文章間接紀載，第四 屆立法院第四會期，進行黨團協商部分內容：

「朝野黨團協商結論第二十一條附帶決議：『針對有嚴重污染環境之虞物品或其 包裝、容器，環保署應於本法修正通過後三個月內完成評估；六個月內予以公 告並分階段限制使用，如塑膠袋、保麗龍、免洗餐具、有關塑膠類之紙尿褲內 襯、農藥披覆膜及培養袋等」，採「分階段、範圍」方式，抑制塑膠類免洗餐 具及購物用塑膠袋之過度使用。」

林瑞雯(2003)的碩士論文，第四屆立委在使用這套制度所做的研究，認為臺 灣這套制度存在諸多問題：第一，黨團權力超越由專業立委組成的委員會，法案 若交黨團協商，原先負責該法案的委員會成員雖可列席參與，卻不能在協商中發 言，由非該法案專業、少數立委組成的黨團卻可大幅修改法案內容，嚴重悖離專 業；第二，未能有效解決立法院效率，只是把杯葛戰場從立法院議場，轉移到黨 團協商過程，反對黨可以用大量提案，或黨團代表拒絕簽字同意協商，皆可達到 刻意拖延某特定法案的效果，可能形成5 人小黨團，有效杯葛國會過半大黨的情 形，其民意基礎比例明顯懸殊；第三，缺乏監督機制，可能加劇滾木立法與肉桶 立法過程中之劣行。

以上特徵使該制度背負黑箱作業、走後門、太上國會的質疑，但它在當今臺

以上特徵使該制度背負黑箱作業、走後門、太上國會的質疑，但它在當今臺