第四章 我國購物用塑膠袋政策之變遷
第一節 從何談起？
這個命題似乎不難回答，就以政策正式推動那年為起點即可；但如此一來似 乎顯得政策是個憑空出現的產物，從本文回顧的各種政策變遷經典理論，都指出，
政策變遷是一個衝創現有體制的過程，不論耗時長短，政策變遷都是一個極度複 雜、難以預測，各種人、事、物互動產生的結果，政策的從無到有，必然也有一 段價值面（為何做）、實務面（如何做）的辯論。
支持限塑政策存在最顯而易見的論述，無非就是環境保護的理念，為此我們 必須犧牲生活中的一些便利，或經濟實用的產品；但矛盾之處就在於，如果這個 觀念一直存在，或真的如此至高無上，塑膠垃圾或其他「一次性」用品連氾濫的 機會都沒有，現實中下自個人行為，上至政府施政，都有各種因素，給予了不能
52
或不需要一步到位戒除塑膠袋的理由，這反映了環保的地位也是被建構出來的，
不是一個放諸四海皆準，不曾被挑戰的真理。
筆者在本節不給予一個硬性的時間框架，話題也先不聚焦於塑膠袋17，而是 先進行彈性的討論，作用在於突破環保至上的框架，給予讀者對政策更光泛的思 考空間：
臺灣塑膠袋之氾濫，最核心的問題是拋棄式生活的興起，不論是塑膠袋、免 洗餐具、塑膠吸管、寶特瓶，或是飯店提供的一次性備品皆是如此，這既是市場 機制下一種經濟理性的結果，但也與衛生議題、疾病防治有關，政府也成為推手。
我國曾經推廣一次性餐具，歷史因素在於臺灣人B 型肝炎帶原、感染的情形 相當嚴重，由於B 型肝炎會大幅提升肝硬化、肝癌的風險，成為臺灣人嚴重的健 康威脅，政府開始重視此議題；但關鍵處在於對B 肝的傳染途徑的誤解，雖然當 時醫界尚未給出明確答案，後來也澄清唾液與B 肝傳染無關，但已經被衛生部門 廣泛宣傳是重要的傳染途徑，因此大肆宣導、甚至強制商家與攤販提供免洗筷，
到了1987 年 10 月的統計，臺灣 95%的餐廳予全部的攤販都在使用免洗筷，免洗 餐具已與衛生畫上等號，用過即丟的消費型態已養成，並且可能在生活的其他地 方呈現出來（林崇熙，1998）。
這個迷思一直到2000 年初都還存在，2000 年 4 月 23 日的限塑政策公聽會，
時任環保署廢棄物管理處處長陳雄文曾說：
「衛生的問題方面，我們原來的構想是全面禁用一次即丟的塑膠跟紙，後來衛生 署擔心 A 型肝炎傳染，所以我們採取階段式，先限制塑膠。」18(B1)
甚至後來2002、2003 年的 SARS，以及現在 2020 年新型冠狀病毒，每逢重 大疫情流行的當下，都會有重新使用一次性用品的聲音出現，例如環保署長張子 敬在今年(2020)一次質詢中答覆：
「就我們的立場而言，防疫期間仍以防疫為優先。當然，不一定說使用環保餐具 就會感染或傳染，有時候其實是出自心理因素。但我們會跟地方講，在防疫階段，
如果餐廳覺得有需要，必須暫時改為使用免洗餐具的話，我們會同意。」（立法 院公報，2020）
雖然這種疑慮在臺灣尚未波及本文談論主要的購物用塑膠袋，但根據環境資 訊中心(2020)報導，美國確實有部分地區，因擔心環保袋表面沾染新冠病毒造成 傳染，而轉而使用一次性的塑膠袋。
另外，本文也不是要將當年政府推廣使用免洗餐具，直接套用到塑膠袋上，
但這是整體「環保觀念」與「公共衛生」競爭的問題，現在環保之所以為一個普
17 塑膠袋直到 2006 年，才有獨立的法規，此前塑膠袋、免洗餐具、寶特瓶等，概念上都是一 種難以自然分解，而造成汙染的垃圾。
18 時任立委鄭三元提出相關疑問時，問的是「B 肝」傳染問題，可能為其中一方口誤，或者記 錄筆誤。
53
世價值，那是建立在人類活動破壞地球生態的前提下；但與某些議題相比，環境 保護不一定永遠是優先選項。
以上是要凸顯出問題建構的主觀性與流動性，正如演化途徑所呈現的，政策 或許因特殊事件的發生，驟然發生改變，甚至走上相反的道路，這是一個不斷遭 受衝擊，而難以預期的過程，給我國限用塑膠袋政策的未來一個可能往任何方向 變遷的伏筆，此概念流程祥見圖12。
以多元觀點進行思考，可以從技術觀點，與組織觀點對此進行對話：
自技術觀點檢視，我國一次性餐具的氾濫，肇因於政府在有明確、科學的證 據前，將疾病防治與拋棄式餐具進行連結，助長了濫用情形；今日雖已澄清兩者 未必存在絕對相關性，但衛生問題仍然可迫使環保政策進行讓步。
組織觀點方面，可以談到我國衛生部門與環保部門的變革，早年我國並沒有 專責處理環保問題的機關，只有衛生機關，1928 年國民政府於內政部設立衛生 司，此後二十年曾經過頻繁的組織改造，但在1949 年 8 月仍改回衛生司，並一 直持續到1971 年，該機關所職掌業務，主要在改善衛生條件，例如傳染病防治、
地方疾病防治、環境衛生、保健設施及醫藥管理等事項（衛生福利部），到1987 年環保署獨立出來前，環保機關一直隸屬於衛生部門，可見那段時間政府以處理 衛生問題為主，環保問題當時不是一個被重視的議題，或即使有被提出，也缺乏 行政組織，與足夠資源進行相關業務。
資料來源：作者自繪 B 型肝炎流行
衛生觀念的誤解
免洗餐具氾濫
衛生與環保的衝突
到了1987 年 10 月，臺 灣95%的餐廳予全部的 攤販都在使用免洗筷
每當重大疾病流行 時，國內仍有相關疑
慮
國外有部分地區因此 暫緩限用塑膠袋 圖12 本節概念圖
54