第二章 文獻回顧
第二節 政策本質探討
Heywood 將決策(decision)定義為「選擇」的行動，而政策(policy)是一種國家 具有官方效力、正式的決策（楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆，2009）。而不 論政治體系如何運作，制定政策基礎單位都是人，因此，本章先討論學者對人性 的假定，接著列出經典的政治運作模式與政治體系，從這些學說衍生出制定政策 時的思考模式。
一、人之理性與非理性
政策必須由法定的政府組織官員推動政策程序，前提是必須要有推動此政策 的理由與目的，這種想法包含問題認定與其對應的解決方法，這些想法再經由一 套複雜的機制（經濟、政治、文化因素等）影響所制定的產物，整個政策過程的 推動者也是人，是故在討論政策本身或其產生的機制之前，應先討論人的基本思 考方式。
對於人性的探討，千百年來可謂百家爭鳴，在科學發展方面，探討的是人類 尋求知識的極限，這是個跨越各學科間界線的問題，在政策科學領域亦有豐富論 述；如 Hayes(2001)提出政策之起源，可分成兩種世界觀(worldview)：理性 (rationalist)與反理性(anti-rationalist)下發展而來。
（一）理性決策下的決策模型
理性主義者對人類能力抱持樂觀態度，認為人能清楚認知問題的本質，並能 對此制定解決方案，並在數個備選方案中找到最佳解答，在此觀念下發展出的決 策模型稱為廣博理性模型(rational comprehensive model)。
廣博理性模型源於邏輯實證論(logical positivism)，假定決策者是一個單一的 個體，在決策過程可以發揮最大程度的理性，包含最初的問題認定脈絡清晰，並 得以取得完整相關資訊，再根據這些資訊制定若干解決方案，針對這些解決方案 能不矛盾的排列喜好順序，計算成本與利益，最後選擇出的方案能達成經濟學中
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的最大化利益，即最低投入獲得最大產出或最高期望值，雖然本模型理論力求藉 由一致性的規則達成最佳結果，但在現實中卻面臨許多不可控的影響，如決策者 權力分散、問題認定標準不一、專業領域與所屬團體不同導致解決方案的不同，
與喜好排列互相矛盾，另外與解決的問題可能是從上一任決策者接手的，因為已 投入大量成本，繼任者往往只能在前任的基礎下，做出不完美的做決策（陳恆鈞，
2001；丘昌泰，2013）。
Dye 將廣博理性的特點具體描繪出以下圖 3 模型：
圖3 理性決策模型 資料來源：陳恆鈞(2001)
如前所述，廣博理性模型理論源於經濟學的概念，強調成本利益的計算，是 故在政策科學的應用出現諸多批評，例如備選方案間的利弊難以真正分出絕對的 高下，必須顧及多方利害關係人，時常得做出妥協；而且政策背後有時代表的是 道德意義而非經濟利益，例如環保政策明顯是不符合經濟利益的，但為了地球其 他生物與人類後代子孫，經濟利益並非優先考量。
投入（純理性過程所需的一切資源）
1. 權 衡 利 弊 得 失，建立完整 切 可 運 作 的 目標
2.權衡利弊得失，
並 且 找 出 其 他 完 整 的 價 值 及 3.研擬完整的政策備選 資源
方案
4.完整評估每一備選方案 之成本及利益
5.計算每一備選方案之淨期望值
6.選出淨期望值最大之被選方案
產出（純理性政策）
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因此發展出滿意決策模型(satisfying decision-making model)，代表學者 Simon 將完全理性的人稱為「經濟人」(economic man)，但認為政策執行者僅是能達到 有限理性的「行政人」(administrative man)，認為人通常受到理性的限制與現實 困境影響而無法做出完美的決策，決策過程中會做出取捨，達成多數人滿意、可 接受的結果（楊日青等人，2009；丘昌泰，2013）。
此外，根據丘昌泰(2013)的分析，Simon 的有限理性亦可區分不同程度，內容 偏向創新性質，無標準作業流程可參考的政策，最大程度接近廣博理性；處理日 常業務的次之，最後則是從事基礎生產的工作最不適用廣博理性模式，但是無論 如何，完全的廣博理性是不切實際的。
（二）非理性模式下的決策模型
首先，參考 Baradat 的解釋，非理性（或反理性）在此並不意味著反科學、
反實證，而是認知到人類知識的侷限後，進而採取相對於理性主義者而言，較為 消 極 的 態 度 去 解 釋 政 策 過 程 ， 通 常 這 類 人 在 政 治 學 上 被 歸 類 為 保 守 派 (Conservative)，提倡或認為政策必以分階段、小幅度的變革完成訴求（陳坤森、
廖揆祥、李培元，2004）。
依此產生的漸進主義模型(incrementalism model)，在 Simon 的有限理性基礎 上，相較於前兩模型，更強調政治環境的考量下，不可能達成完美程度。政策制 定者以維持國家或社會的穩定發展為重，在此前提下，必須平衡不同立場之利害 關係人，且即使政治上對立的政黨（左派、右派）輪流執政，路經依賴的特性也 會阻礙執政者推翻前朝政策，結果就是國家不會進行高強度改革，而是以微幅調 整、分階段逐步完成改革。
此理論之代表學者Lindblom(1959)認為政策變遷是不同行動者各取所需的過 程，政策往往被動回應社會問題，此論點被批評偏袒保守主義，缺乏對美好願景 的追求，對此 Lindblom 回應漸進主義並非代表保守主義，而是以科學、客觀的 視角，分析人為因素與政治環境對政策變遷軌跡的影響，政策制定者或執政者如 何因應調整政策內容；此理論終究難以解釋確實存在的大規模政策變遷，如我國 第四核能發電廠爭議（Lindblom, 1959；楊日青等人，2009；丘昌泰，2013）。
（三）綜合性模型
也有學者嘗試結合理性與非理性主義兩種世界觀，建構新模型，其中Etzioni 提出的綜合掃描模型(mixed-scanned model)認既要有追求完美結果的廣博理性的 思維，進行通盤規劃，也要考量現實的限制，以漸進模式方式完成窒礙難行之處，
或針對細部問題進行修正。
此外，另一種整合模型可參考 Dror 的規範最佳模型(normative-optimum model)，本模型結合廣博理性、滿意決策與 Lasswell 強調的民主與人性在決策中 的重要性，提出「超理性」(extra-rational)的概念，追求最理想結果但同樣承認現 實的限制，但反對漸進主義的處理方法，認為政策固有的路徑依賴的影響力，將 會導致限制部分弱勢人群的意見無法進入決策過程；因此本模型提出挖掘人類本
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身直覺、創意的作用，鼓勵思考與創新，對於社會基本價值、政策制定的流程設 計等根本性的問題，進行再檢討，寄望出現突破性的改革（丘昌泰，2013）。
二、政策如何從想法成為具體的條文或行動
人理性與否的爭論，除了影響政策如何被設計，同樣對「政策過程」本身引 發討論，政策的產生過程常見的理論，大方向可分為理性的「階段論」與非理性 的「非階段論」，前者主張政策形成過程，有一套固定的流程或模型可依循與觀 察；後者則主張政策是在複雜的環境中碰撞出來的結果(丘昌泰，2013:Dudley, 2013)。
雖然階段論為當代公共政策理論的主流，在憲政國家中（不論民主或者專制）， 每項政府政策必須有法源依據，而法律須經過固定的程序才得以實行，但無法否 認的是，在現實中階段論的解釋力有侷限性，一些政策短短幾個月就可以完成所 有程序，有些十年了還卡在立法院，卻在某個時機點快速完成立法或修法，可見 促成政策通過流程，有許多影響因子。
以下比較兩個真實事件：2013 年，陸軍下士洪仲丘在被關禁閉時，疑似因不 當管教而於7 月 4 日身亡，僅僅過了一個月，即同年 8 月 6 日立法院就三讀通過 修正「軍事審判法」部分章程，將非戰時軍人的司法案件交由一般法院審理，並 立即適用於洪案之審理；再來看看另一個案例，1989 年，東海大學一名學生與砂 石車發生交通事故而身亡，其母柯蔡玉瓊女士，因而投入推動「汽車強制責任險」
立法，但這條路卻相當漫長，1996 年 12 月才三讀通過，1998 年正式實施，將近 十年的時光。兩起案例同樣有一名不幸的生命逝去，但為何差異如此之大？而後 者案例為何從政府長期冷處理，「突然」完成修法？類似案例多不勝數，其他案 例如「組織犯罪防制條例」6、「性侵害犯罪防治法」7等法條背後皆有一段悲劇促 使法案迅速修法，藉此引出政策過程雖然步驟本身相同，但有的順利走完流程，
有時遙遙無期，反階段論可解釋政策過程中許多靈光乍現與峰迴路轉的時刻，接 下來將介紹階段論與反階段論基本概念與衍生出的研究模型（廖俊松、周俊妹、
邱靜儀，1999）。
（一）階段論觀點
此為較被普遍討論的觀點，持此觀點者最重要的一項基本假設：理性決策論，
認為人是理性的、科學的，決策者與利害關係人可以蒐集充分資料，並可以就其 意見分歧進行對話，權衡利弊，強調政策過程的可操控、可預期，此為階段論及 相關模型之重要優勢，相信最終將達成共識，推動政策能合法化與執行（丘昌泰，
2013）。
以下根據丘昌泰(2013)的整理，簡單列舉政策階段論常見的兩種模型：線性 模型(linear pattern)與循環模型(cyclic pattern)：
6 1996 年時任桃園縣長劉邦友於官邸遭槍殺命案
7 1996 年知名性別平權倡議者彭婉如遭性侵殺害事件。
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線性模型將政策過程可分為五個階段，分別為問題認定、提出備選解決方案、
選定解決方案、政策執行、政策評估。
每個階段關心的重點分別是：哪些社會現象是應該被解決的問題？我們該如 何解決這些問題？哪個方法效率或效能最好？執行過程遇到何種阻礙？如何評 估執行結果與執行結果如何？將以上程序繪製如圖4。
圖4 政策線性發展流程 資料來源：丘昌泰(2013)
近年，美國學者 Molitor(2010)以漸進主義基礎，將政策過程分成三大階段：
1.建立主題 2.推動政策 3.解決問題，又可詳細劃分為二十二個步驟8，政策變遷耗
1.建立主題 2.推動政策 3.解決問題，又可詳細劃分為二十二個步驟8，政策變遷耗