政策變遷模型

近年學者觀察諸多政策變遷因素，累積相關成果並建立模型，根據陳恆鈞 (2009)的說法，主要的模型有多重流模式(multiple stream model)、倡議聯盟架構 (Advocacy Coalition Framework, ACF) 、 斷 續 均 衡 理 論 (Punctuated-Equilibrium Theory)與 4Is1T 理論(Four I’ s and the significance of time)，此外本文重視社會結 構對政策的影響，另加入討論Ingram, Schneider & deLeon(2007)對社會結構與政 策設計關係的文章。

一、多重流模式

又稱政策窗(policy window)模式，為 Kingdon 在垃圾桶模式的基礎上建立 (Zahariadis, 2007)，政治是一個極度複雜的場域，Kingdon 將此場域稱為「政策原 湯」(policy primeval soup)，並批評過往討論政策議程時，過於相信其是一個「理 性的統合結構」，政策形成過程並沒有必然的先後次序（丘昌泰，2013）；他將公 共政策視為問題流、政策流、政治流的集合(coupling)，形成政策窗，但在混亂的 環境下政策之窗很難開啟，必須由政策企業家¹¹推動而得以成功開啟，促成政策 變遷，（陳恆鈞，2009；Dudley, 2013；張世賢，2015）

（一）問題流

問題流指的是政策問題的主觀認定，問題是被建構出來的，一個客觀存在的 社會現象不必然成為一個問題，而是隨著人、事、時、地而「流動」存在，並非 恆久不變，同時也是競爭的，政策企業家的任務就是要讓自己的主張被公認為問 題，在辯論過程中擊敗對手，進入立法程序（張世賢，2015）。

（二）政策流

政策流則是解決問題的數種備選方案，也代表各政策社群(policy community) 抱持的理念，政策要在利害關係人所組成的政策社群中得到支持，政策必須技術 上的可行性是最基本的條件，再來就是透過政策行銷等手法，讓利害關係人知情、

理解，再到接受（丘昌泰，2013；陳恆鈞，2009；張世賢，2015）。

（三）政治流

11 經過張世賢(2015)考證 Kingdon 是政策企業家一詞的創始人。

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政治流是政策方案所處的環境，如國家的政治運作模式（例如統合主義或威 權主義），立法機構規則，府院關係、朝野關係等等，不同的行動者在此角力，

相互影響（陳恆鈞，2009；丘昌泰，2015）。

該模式關注某個「關鍵時刻」的到來，如前所述，在某個時刻問題流、政策 流與政治流會結合再一起，就會出現「機會之窗」（詳見圖6），但務必需要把握 這個關鍵時刻，因為機會之窗的存在是短暫的，隨時會再度關閉，例如政黨輪替、

首長離任，或另一重大議題取代成為大眾焦點等(Zahariadis, 2007；Dudley, 2013)。

此外，還有兩個必須優先於三個流討論的要素，可謂三個流的源頭，其一是 社會文化，另外一個是憲政結構（陳恆鈞，2001）：社會文化為國家或社群價值 觀的來源，至於憲法乃國家根本大法，甚至是一國建立的初始理念，修改難度遠 大於一般法律，所以政策變遷原則上會在一國憲政體制下進行，挑戰憲法也是最 後且較少使用的手段(Molitor, 2010)。

圖6 Kingdon 政策議程模型 資料來源：修改自陳恆鈞(2001:77) 二、倡議聯盟觀點

該理論以Sabatier 為代表，最早於 1988 年提出，期間經歷數次修訂，本文採 用於1999 後年的修正版本。

倡議聯盟是政策次級系統中，抱有相同理念的行動者組成的團體，並且都有 將理念轉化為政策的目標(Sabatier & Weible, 2007)。

一個政策次級系統通常存在複數個倡議聯盟， Sabatier 將導致政策變遷的因 素分為兩者：一種是「穩定的系統變數」(如自然資源、社會文化)，與「次級系 統外因素的影響」(突發災害社會案件等)。政策之所以變遷，是因為次級系統內 部理念相異的倡議聯盟競爭，加上次級系統外的事件與穩定系統變數兩者的影響，

對倡議聯盟的政策信仰(policy beliefs)衝擊結果（陳恆鈞，2001、2009）。

政策次級系統的兩項特徵是專業功能性的例如環保署、教育部（局）、外交部 等等，或者是區域性的，例如美國的州政府，臺灣的（直轄）市、鄉鎮市等地方 行政單位。政策參與者的部分，除了立法官員、利益團體、行政官員形成的政策

社會傾向：

1. 社會文化信仰 2. 憲政結構

問題流

政策流

政治流

政策櫥窗 政策企業家 外溢效果

政策 議程 設定

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鐵三角外，此架構還特別強調專業人士（學者、政策分析師、顧問等）帶來的影 響(Sabatier & Weible, 2007)。

政策次系統內部運作本身就具有一定的調和功能，在政策次系統內雖存在抱 持相異理念的倡議聯盟，終會有人負責整合歧見，此人在此被稱作政策掮客 (policy broker)，各個倡議聯盟本身也有自我學習的行為，因此在多數情況下政策 是相對穩定的作微幅調整；但是若外在的因素足以改變倡議聯盟的政策信仰，就 會發生較大規模的政策變遷，政策變遷幅度的大小，端看政策信仰受外在環境因 素變化影響程度而定，方凱弘與梁綰琪(2009)將改變的程度由淺至深分為工具性 決策、政策核心信念、政策背後奠基的哲學基礎三個層級。

在此之前的理論，政策企業家的角色較不被強調，直到Sabatier 在 1999 年修 正架構，才明確指出即使政策信仰出現改變，仍需一個關鍵人物的領導才能促成 政策變遷，此處的政策企業家由原先處在非領導地位的倡議聯盟擔任（Sabatier, 2007；方凱弘、梁綰琪，2009）。形成關聯如下圖 7：

圖7 Sabatier 倡議聯盟架構

資料來源：Sabatier(2007:191)、陳恆鈞(2001:159)

三、斷續均衡理論

政策次級系統 穩定的系

統變數

次級系統 外的事件

重大政策變化所 需的共識程度

子系統參與者的 限制和資源

聯盟A 1.政策信仰 2.資源

聯盟B 1.政策信仰 2.資源 政策掮客

策略A 策略B

政府的決定

機構規則，資源分配 和人事任命

政策產出

政策影響

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傳統支持漸進主義的學者，如Braybrooke and Lindblom 研究美國的公共政策，

認為美國處理公共問題大多是以小規模、漸進式的改革在進行的，並認為政策變 遷主要是回應社會問題，是消極取向的作為，而不是積極的追求願景（方凱弘、

梁綰琪，2009），此觀點下政策變遷是緩慢但持續進行的。

的確，在政府行政權與立法權力分立，能容忍反對聲音存在的國家，要大刀 闊斧的改革並不容易，但即使重大的變遷雖然不多見，但確實會發生，單純從漸 進主義的論點無法解釋少數，但在歷史長河中，幾乎必定發生的重大變遷。

斷續均衡理論由Jones and Baumgartner 為代表學者，主要在討論政治制度、

利益動員和有限理性決策的相互作用(True, Jones & Baumgartner, 2007)，發現政 策變遷過程中，其發展路線呈現長期穩定發展，但是會不定期發生劇烈變遷，而 後再趨於穩定的循環狀態的現象。

在Simon 人類理性是受限的觀點為基礎下，認為人類乃至於組織無法隨時對 所有政策進行檢討，因此將政策運作的系統，區分為複數個次系統(subsystems)與 總體政治系統(macropolitical system)，前者為一般情形下平行(parallel)處理各自管 轄政策的多個場域；後者則是在少數特定狀況下，政策需要重新思考核心理念或 大幅重整方向，此時必須交付總體政治機構逐一(serially)進行處理(True et.al, 2007；方凱弘、梁綰琪，2009)。

兩人認為政策的變遷還需討論兩個重點，政策形象(policy image)以及政策轄 區(policy venue)，前者是政策如何被認定即討論，由經驗、資訊和情感混合而成；

後者則代表一項議題能被權威性機溝決定的範圍，運作規則基本上是長期發展演 進而成的，在政策過程中得以主導政策形象者，即擁有在政策轄區中造成壟斷的 能力（陳恆鈞，2009），進而在次系統中成為政策獨占體系（policy monopoly）。

Baumgartner and Jones 在 1993 年的研究中發現三個導致斷續均衡現象的原 因，第一個觸發重大變遷的原因，是新的問題出現或舊有的問題消失；第二個是 政治制度的影響，兩人研究的個案為美國，其政府特色為各機構自主性高但管轄 權有重合之處，導致一般情形下不易發生重大變遷，這點在 Wilsford(1994)比較 美、英、德、法四國健康照護制度有類似的發現；第三個是外力的影響改變舊有 政策形象，突破原本優勢團體的壟斷(True et.al, 2007)。

總之，若外部力量無法動搖該體系，政策在次系統中，參與者較少，利益競 爭與理念衝突也較少，有利於政策穩定的、漸進的發展，稱為消極回饋（negative feedback）；但是若因為任何原因，通常是長期以來的輿論累積、現實狀況改變或 突發事件等，動搖原本政策形象，政策被認為需要通盤檢討，而進入總體系統，

產生積極回饋（positive feedback），在更多參與者加入討論的情形下，利益牽扯 複雜，各領域的理念衝擊下就可能發生根本上的變遷（方凱弘、梁綰琪，2009）。 四、社會結構與政策設計理論

Ingram et al.(2007)認為倡議聯盟架構與斷續均衡等理論，在解釋政策為何變 遷上貢獻卓越，但都缺乏對公共政策一項重要命題的討論，即公共政策之父

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Lasswell 所提，有關誰在公共政策過程中獲得利益？如何得到？三人討論在社會 建構的影響下，政策將如何被設計。

政策制定的目的不外乎就是解決社會問題，並盡可能地在國民或政策實施對 象間達成公平；但往往一項政策的實施，將產生一些未必在預期之中的外部效果，

甚至可能是被刻意塑造的，像是過去塑膠袋相關的業者因為限用購物用塑膠袋政 策而失業，紙袋及當時未被禁止的生物可分解塑膠，因此而得利，而本文提過，

這兩者是否比一般塑膠袋更環保至今仍是有爭議的，政府在進行政策設計時，往 往有難以詳盡的內部作用，以致產出這些內容明顯經過精心設計，邏輯上卻未必 能符合當初解決問題的目的。

如同Easton 所稱「政治為對社會價值的權威興分配」，社會建構理論假定政 策制定者具有發送「訊息」的能力，給予事務某種「象徵」上的意義。Ingramet et al.(2007)認為立法者或政治家，會對政策的標群體或事物，首先進行分類，然 後分別賦予正面、積極(positive)和負面、消極(negative)的建構，在之後的政策設 計中，依此分配其享有的利益即應承受的負擔(burdens)；並且較悲觀地認為掌權 者會為了某種利益關係，去刻意操控政策相關的人、事或資訊如何被建構，進而

如同Easton 所稱「政治為對社會價值的權威興分配」，社會建構理論假定政 策制定者具有發送「訊息」的能力，給予事務某種「象徵」上的意義。Ingramet et al.(2007)認為立法者或政治家，會對政策的標群體或事物，首先進行分類，然 後分別賦予正面、積極(positive)和負面、消極(negative)的建構，在之後的政策設 計中，依此分配其享有的利益即應承受的負擔(burdens)；並且較悲觀地認為掌權 者會為了某種利益關係，去刻意操控政策相關的人、事或資訊如何被建構，進而