國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務研究碩士班
碩士論文
指導教授：柯志昌 博士
我國限制使用購物用塑膠袋 政策變遷之演化途徑分析
－多元觀點分析法之應用
研究生：張志豪
中華民國 一○九 年 七 月
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國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務研究碩士班
碩士論文
我國限制使用購物用塑膠袋 政策變遷之演化途徑分析
－多元觀點分析法之應用
研究生：張志豪
指導教授：柯志昌 博士
中華民國 一○九 年 七 月
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謝誌
正在讀這篇論文的您，想必正經歷著，或已經渡過寫作學位論文之艱辛，其 中甘苦無需贅言，是獲得回報前必要的付出。
首要感謝的自然是父母親無悔的付出與支持，二十餘年衣食無缺，求學過程 毫無後顧之憂，自己真的非常的幸運、幸福，感激之情實在非言語所能表達。
再者，感謝指導教授柯志昌 博士，一步步帶領我從零散的構想，到完成一 篇學位論文，給予專業意見的同時，也儘可能賦予我自行發揮的空間，使我真正 能學習獨立研究的能力；同時，也感謝劉麗娟 博士、洪綾君 博士兩位口試委員，
在完成學位論文最後一哩路時，即時指正論文的缺失，增加其嚴謹度；最後感謝 我自本校大學部起，一路到研究所，遇到的師長、朋友，在求學過程中的教導與 陪伴。
2020 年是個多不平凡的一年，疫情肆虐、國際政治情勢詭譎、經濟前景不 明，僅僅數月間，習以為常的生活發生劇變，期許自己與諸位健康平安，擁有自 由意志追求個人理想與生活。
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我國限制使用購物用塑膠袋政策變遷之 演化途徑分析－
多元觀點分析法之應用
張志豪
國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務研究碩士班
摘要
塑膠袋的氾濫使用對世界環境造成威脅，臺灣本身就是依賴使用
塑膠袋的國家之一，因此我國自 2002 年起，實施限制使用塑膠袋政
策，至今已 18 年。
本文所關切者，不僅僅在於政策法條文字面意義上的變遷，也要 探討政策背後的問題意識如何被建立，這是一個社會建構的過程，也 不是恆久不變的。
本文分析方法採用論述分析方法，研究立法委員質詢紀錄、政府 官員發言紀錄，探討這些離政策議程最接近的人如何界定、解決塑膠 汙染問題；此外，本文嘗試找出政策演化過程中，各種作用造成的影 響，並使用 Linstone 提出的多元分析觀點，分別為技術觀點、組織觀 點、個人觀點，來統整這些因素。
本文研究發現，我國對於塑膠袋汙染，至少在 1988 年就有相關
討論，幾十年下來塑膠袋被減量的理由總結為：塑膠袋因廉價、便利，
有其難以取代的優勢，但使用後常規的掩埋與焚燒，皆不適合用來做 末端處理，雖然部分塑膠袋在整個生命週期都是低汙染的，但是因回 收機制不完善，無法有效分類，各類塑膠袋通常被混再一起焚燒，造 成汙染。
多元觀點分析法的部分研究結論如下：
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一、技術觀點上，政府一直都有以科學數據做為政策依據，治理方式
基本為傳統公共行政，自 2017 年海洋廢棄物治理平臺成立後，開
始有公私協力的理念，與眾多環保團體有固定的管道討論汙染問 題。
二、組織觀點討論了我國獨特的黨團協商制度，使政策的形成有更多 以「垃圾桶決策」方式生產的可能，環保機關的升格，顯示我國 對環境保護的重視程度的改變。
三、個人觀點部分發現，呈現歷任署長一步步發展我國廢棄物末端處 理機制的發展。
總之，我們可以從不同面向分析塑膠袋氾濫問題，不必侷限在政 策本身，嘗試更多視角或許可以找到讓政策更成功的條件，有效地解 決問題。
關鍵字：限用購物用塑膠袋政策、政策變遷、論述分析、多元觀點分析法
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Analysis on the Evolution Approach of Taiwan’s Policy Changes of the Restrictions on the Use of Plastic Bags for Shopping-The Application of Multiple Perspective Analysis
Chih-Hao, Chang Abstract
The overuse of plastic bags causes a serious environmental threat to the world. Taiwan is also a country, which overuses plastic bags, so the government implemented the policy of restrictions on the use of plastic bags for shopping in 2002, and it is implemented for eighteen years.
This article of purpose not only focuses on the evolution of the law, but also wants to research how the plastic pollution developed from phenomenon to a problem in Taiwan.
The analysis method in this article is discussion analysis method, to analysis the discussion records of Legislator and officer of Environmental Protection Administration.
There are so many factors are effect to policy change, therefor, this article use Linstone’s Multiple Perspective Analysis (MPA), including Technical, Organization, Personal Perspective to illustrate complex reality.
The conclusion of this article: The issue of plastic bag pollution was discussed at least since 1988 in Taiwan. And the reasons caused plastic bag was overused including: cheap and convenience. But we don’t have suitable technology to deal with abandoned plastic bag. All kind of plastic bag was burned or discarded together.
There have three points we can found from Multiple Perspective Analysis:
1. Technical Perspective: Government often use scientific data to support the restrictions plastic bags policy, until 2017 government build a
“Marine Debris Governance Platform”. Try to solve plastic bags pollution problem by public-private partnership approach.
2. Organization Perspective: Party caucus negotiation system in the
Legislative Yuan provides a garbage can approach to make policy. And with the promoting of Environmental Protection Administration,
environmental protection is becoming more and more important in
Taiwan.
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3. Personal Perspective: Analysis all the chief of Environmental Protection Administration’s contribution to the system of garbage disposal system.
Overall, we shouldn’t analysis the change of the word only when we research policy change. Try to do it by more perspectives maybe can let the policy solve problem more efficiently.
Keywords: Plastic bags, Policy change, Discussion analysis, Multiple
Perspective Analysis
i
目錄
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景與動機... 1
第二節 研究動機... 3
第三節 研究目的... 6
第四節 研究流程... 9
第二章 文獻回顧 ... 11
第一節 學術研究之典範... 11
第二節 政策本質探討... 12
第三節 政策變遷理論... 21
第四節 政策變遷模型... 23
第五節 政治體制與對政策的影響... 30
第六節 限塑政策相關文獻探討... 34
第三章 研究設計 ... 44
第一節 研究方法... 44
第二節 研究途徑：歷史制度論與演化觀點... 47
第三節 整合分析研究架構 ... 48
第四章 我國購物用塑膠袋政策之變遷 ... 51
第一節 從何談起？... 51
第二節 環保思想萌芽期（1970 年代～1980 年代）... 54
第三節 嘗試創新的開始（1990～2002）... 56
第四節 政策成熟期與爭議（2002 年～2006 年）... 61
第五節 政策接續期（2006 年～2016 年）... 67
第六節 政策成長期（2017 年迄今）... 69
第五章 研究結論與建議 ... 82
第一節 研究結論... 82
第二節 後續研究建議... 83
參考資料 ... 85
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表目錄
表1 我國限用購物用塑膠袋時程規劃... 2
表2 歷年塑膠袋產銷數據... 4
表3 歷年限塑政策相關學位論文... 7
表4 遞移律矛盾... 17
表5 政策變遷型態... 22
表6 亞里斯多德的政體分類... 31
表7 本文研究後設性分析... 34
表8 行銷理論相關論文... 35
表9 多元觀點相關論文... 37
表10 環保態度相關論文... 38
表11 內容分析法、文本分析法、論述分析法之異同 ... 45
表12 Foucault 與 Smith 論述分析理論之異同 ... 46
表13 論述資料來源彙整表... 51
表14 臺灣 1950 至 1980 年代環保相關數據... 54
表15 黨團結商制度正式通過前後通過議案之比較... 59
表16 政府因應限塑政策實施舉辦相關公聽會... 64
表17 海洋廢棄物治理平臺參與組織... 71
表18 海洋廢棄物治理平臺十次會議中與塑膠相關之議題... 73
iii
圖目錄
圖1 購物用塑膠袋產銷折線圖... 5
圖2 本文研究流程... 10
圖3 理性決策模型... 13
圖4 政策線性發展流程... 16
圖5 政策變遷循環圖... 16
圖6 Kingdon 政策議程模型... 24
圖7 Sabatier 倡議聯盟架構 ... 25
圖8 社會建構分類... 27
圖9 社會建構理論架構圖... 28
圖10 政策鐵三角... 32
圖11 本文概念框架 ... 49
圖12 本節概念圖... 53
圖13 大事記要 1990 至 2002... 61
圖14 政策 2006 年變遷示意圖... 68
圖15 近 5 年限塑政策重大紀事... 81
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
一、研究背景
隨著許多技術的進步，人類生活在質與量上得以高速發展，例如醫療科技使 平均壽命大幅提升，生物科技與農業技術讓糧食得以大量生產供人食用，資訊與 交通技術更是讓這些技術或物品可以傳播到世界各地，以上種種使地球人口急遽 膨脹，無疑成了最強勢物種。
但高度發展的代價是環境失去挹注能源、代謝穢物的平衡，為滿足如此龐大 人口從基礎生活溫飽到奢侈消費，必須進行非常大量的生產行為，例如為供應龐 大的糧食而去開發原生山林，大量化學藥物破壞土地原有的生態平衡，生產日用 品大量開採、消耗能源，過程排放之廢棄物汙染大氣、河川與土壤，到了最後使 用完的產品無法妥善處理，大量的廢棄物成為棘手的汙染問題，其中一個就是塑 膠垃圾汙染問題。
我國對於塑膠垃圾是以廢棄物清理法第二十一條為法源，視為不可回收垃圾 且認定對環境具有重大危害，而進行限用、禁用等管制措施的，有購物用塑膠袋、
塑膠吸管、免洗餐具等等，本文研究重心，在於我國對塑膠袋進行的管制，除了 政策條文字面上的演變之外，有關其思想起源與塑膠袋汙染議題如何被論述。
生態系本身有一套機制分解物質，像是細菌、食腐動物、風化等，將其化成 小分子進入下一次循環；但人造的塑膠具有以下特性使該機制無法運作：第一，
分解期過長，依照聯合國環境報告(U.N.E.P.)1 (2018)指出：塑膠袋在不經人為加 工處理的情形下，如自然掩埋或任意棄置，分解期恐以「千年」為單位，遠晚超 過大部分生物的壽命，即使號稱「生物可分解」的塑膠，也必須是在特定的環境 下才能達成，其結果是自然界中塑膠垃圾快速累積，常造成野生動物誤食，因無 法將其消化導致死亡，或是堵塞排水孔造成衛生條件下降及洪患威脅；第二，無 法在自然條件下，被還原成基本物質單位，對塑膠來說，該議題中常見的「分解」， 也不是精確的說法，因塑膠（自然情況下）並無法化為物質基本單位（原子、分 子或化合物等），而是被「裂解」或稱「降解」，僅是體積的縮小，即塑膠垃圾會 碎成無數小塊，持續逸散在生態系中與堆積在生物體內，透過食物鏈早晚會或已 經被攝入人體中，可能影響生物機能，成為新興的「塑膠微粒」汙染問題(U.N.E.P., 2018)。
塑膠垃圾的危害並非隱患，而就活生生發生在眼下，世界各地陸續出現令人 怵目驚心的生態悲歌，透過社群媒體(新聞、Twitter、Youtube、Facebook)映入世 人眼簾，才知道事態嚴重，近年發生者有2018 年 6 月，一隻鯨魚在泰國南部擱 淺，經搶救後仍不治死亡，解剖後從牠體內取出多達 80 個塑膠袋，而且這並非 首例動物誤食塑膠而死的案例，本文寫作期間有一次是在 2019 年的菲律賓，一
1 原名為 United Nations Environment Programe，此後簡稱 U.N.E.P.。
2
隻擱淺的鯨魚體內取出數十斤的人造垃圾，以上這些這只是被觀察到的，有被媒 體刊登的，實際受害者恐怕難以估計；不僅如此，有研究指出塑膠垃圾不只會造 成生物窒息或無法進食，還會進一步影響內分泌、生殖功能，不論是生態系的崩 潰或是經過食物鏈循環，我們最終仍需承擔苦果(Tough, 2007)。
我國限用購物用塑膠袋政策的發展從2002 年 7 月上路至今，已有近二十年 歷史，當時限用塑膠袋政策始於公部門、公私立學校，後來2003 年 1 月擴增為 七類店家，分別為公部門、私立學校、百貨公司、量販店業、超級市場、連鎖便 利商店、連鎖速食店2。
若與國際相比，雖非最早實施，但也算是很早就有對塑膠製品氾濫危害進行 法制上的管理（綠色和平基金會，2018），可惜的是範圍是有限的，目前主要從 購物行為用於提取物品為功能的塑膠袋開始進行限制。
本文會呈現出政策正式上路前的曲折，與政策實施後更多挑戰的出現，政策 受到業者與立法委員強烈攻擊，後來2006 年甚至在「有店面小吃業」予以放寬
（郝龍斌署長卸任後）；以後一段時間，在政策議程中鮮少在有聲量，直到近年 由於海洋汙染問題受重視，限用塑膠袋政策再露曙光，約在2013 年至 2014 年環 保署證實內部正在研擬擴大實施的計畫，2016 中旬公布草案內容逐漸明朗，2017 年，趁聯合國宣示保護海洋資源、杜絕塑膠垃圾之際，政府順勢公布擴大實施限 塑政策完整時程表，2018 年 1 月 1 日正式實施，未來規劃 2020、2025 逐步擴大 限制對象，直至2030 年完全禁用3（整理見表1）。
2018 年 1 月 1 日，行政院環境保護署（以下簡稱環保署）正式實施「購物 用塑膠袋限制使用對象、實施方式及實施日期」（我國限用塑膠袋政策的法規全 名），我國限用塑膠袋進入新的里程碑，目前國內已有14 類產業，不得再免費提 供塑膠袋給消費者用於提取其購買之物品。
表1 我國限用購物用塑膠袋時程規劃
2002 2018 2020 2025 2030
1.公部門 2.私立學校 3.百貨公司 4.量販店業 5.超級市場 6.連鎖便利商店 7.連鎖速食店
1.藥粧店 2.醫療器材行 3.家電、通訊設備
零售
4.書籍及文具零售 5.洗衣店
6.飲料店
7.西點麵包店等
所有開立發票 之商家
全面限用 全面禁用
資料來源：行政院環保署(2018)
2 2006 年之前，其中一類產業為有店面小吃，且公私立學校被歸類為同一範疇，有店面小吃產 業放寬限制後遭移出，公私立學校一分為二，故仍維持「七大產業」。
3 臺灣的限用購物用塑膠袋政策中，限用不可免費提供；禁用則是完全不得使用。
3
限制、禁止使用塑膠袋的政策相關論述不只出現在臺灣，而是目前普遍的共 識，亞洲的日本、韓國、中國、孟加拉等；北美的美國、加拿大及歐洲都有程度 不等的限用、禁用塑膠袋政策，加拿大規劃 2021 起全面禁用塑膠袋、吸管、餐 具等產品，而執行成效最高的區域在非洲，目前非洲 54 個國家中，有 34 個國 家有限用塑膠袋的相關政策（綠色和平基金會，2018）。
既然塑膠袋氾濫的問題被廣泛認知，但究竟嚴重至何等地步？因為塑膠不易 被自然界分解，造成之廢棄物今日已嚴重衝擊地球生態，Geyer(2017)指出 1950 至今，全球已經製造83 億噸的塑膠原料，其成品之廢棄物已達 63 億噸，其中只 有9%被回收，12%遭到焚燒，剩下近 80%埋入土壤或流入海洋，對生態造成嚴 重浩劫。各國開始對於塑膠製品進行源頭減量與落實回收制度加以規範。
隔年聯合國環境規劃署的一份報告中，也得出類似結果，甚至揭露了一個驚 人的數據，2002 年至今，全球每年約使用至少上兆個塑膠袋，攤開來的面積是法 國國土的兩倍大(U.N.E.P., 2018)，最嚴重的問題是，其中只有約 10%被回收，也 就是說每年增加可能多達上兆個塑膠袋，以人類無法計算、控制的狀態，存在於 地球上，目前已嚴重影響的當屬海洋生態，聯合國預估，依照此速度，2050 年海 洋中的塑膠袋會超越海中的魚（行政院環保署官網），疾呼各國積極限制塑膠袋 的氾濫使用。
臺灣雖非聯合國的成員，不受條約或宣言的制約，但環境保育事關全人類，
包含後世的子子孫孫，全球所有動植物的生存權益，誰能置身事外？這是一個全 球人民一起共同減塑，改變我們生活習慣的時代。
第二節 研究動機
就個人生活經驗來說，有些法律一輩子不知情也用不到，也有不少直接影響 日常生活的法條，限用購物用塑膠袋政策就是一個例子，從無到有，再到擴大實 施前後，甚至未來預計完全禁用，確實衝擊我們一些習以為常的舉動，以吾人感 受最深的便當店與飲料店來說，從過去理所當然地每次購物就用一個塑膠袋，未 曾多想，到店員告知要額外付費，發現當今生活雖然很難不使用塑膠袋，但減少 使用很容易就能辦到。
細細思索後，想到曾幾何時人類的生活是看不到這些塑膠垃圾的!人造塑膠 的歷史不過一兩百年，當今普及的石化業產生的塑膠也只有數十年歷史；但當今 塑膠衍生製品已經不勝枚舉，充斥人類衣、食、住、行、育、樂，與醫療等各個 角落，實在難以一次討論所有塑膠廢棄物問題，故本研究決定將研究重點放在「塑 膠袋」的問題上。
本文選擇塑膠袋作為議題的動機主要有三個：第一，正逢國內通過新法擴大 實施限用塑膠袋政策適用對象，並規劃出完整政策進程，（詳見表1），值得在此 時作一次全盤的檢視；第二，雖然國際組織已正式警告塑膠袋氾濫造成的危害，
但國際上目前沒有類似京都議定書或哥本哈根協定之條約，來限制塑膠垃圾的使 用，各國只能靠自動自發制定各種限塑政策；可以較單純的討論國內因素對政策
4
的影響，排除國際上可能的強制性因素4，本文認為這是一個研究國內各項因素 如何影響政策的好題材。
第三點，在臺灣限用購物用塑膠袋政策一路走受到不少質疑，除了引發塑膠 業者的結構性失業，政府雖推行輔導轉業，但仍難以平復業者民怨，進而發動數 次抗爭，批評政府的強硬作風；而2018 年新政策實施後，雖仍有批評，但未見 大規模遊行抗爭，其中是否有些關鍵的轉變？
更值得討論的是，環保署對於受政策規範之對象曾做過一項統計，進行購物 用塑膠袋使用情形調查，政策實施後，結果顯示限制使用對象之購物用塑膠袋，
每年使用個數約減少20 億個，減量率約 58%（公視新聞網，2019）；但再過十年 後，就表2 所呈現，數據結算至 2017 年（現行限塑政策實施前一年），塑膠袋的 產量與銷售量回到2002 年（政策實施第一年）的水準，將表格轉化為折線圖後，
可明顯看出塑膠袋產銷的止跌回升，這個缺失後來還遭到監察院的糾正（監察院，
2019），不禁令人質疑到底是政府稽查怠惰還是政策設計本身存在缺陷，而 2018 年的新政策，是否對此做出檢討與修正。
表2 歷年塑膠袋產銷數據 單位(公噸)
年份 生產量 銷售量 內銷量 直接外銷量
91 年 220, 644 222, 665 146, 690 75, 975 92 年
215, 072 213, 477 138, 938 74, 53993 年
228, 985 224, 522 138, 520 86, 00294 年
228, 687 233, 455 156, 576 76, 87995 年
234, 860 236, 406 158, 823 77, 58396 年
245, 159 236, 697 162, 427 74, 27097 年
219, 465 207, 434 148, 262 59, 17298 年
175, 759 175, 078 126, 188 48, 89099 年
195, 877 193, 660 142, 595 51, 065100 年
193, 802 193, 614 142, 114 51, 500101 年
202, 572 201, 620 146, 485 55, 135102 年
200, 005 201, 474 152, 407 49, 067103 年
221, 099 223, 649 171, 994 51, 655104 年
214, 680 216, 729 171, 005 45, 724105 年
214, 329 211, 862 163, 239 48, 623106 年 225, 456 222, 289 169, 533 52, 756
資料來源：經濟部統計處
4 舉例來說，我國死刑議題受到歐盟強烈關切，也曾因漁業問題、盜獵野生生物問題受到制裁，
因主權問題受到的國際干預更是多不勝數，相較之下，塑膠袋議題可將討論重心置於國內各項 因素。
5
圖1 購物用塑膠袋產銷折線圖 資料來源：作者自行繪製
當然，表2 顯示的是塑膠袋總體的銷量，不能因此斷定政策全然無用，長年 執行限塑相關議題的廢棄物管理處處長賴瑩瑩對此表的解讀是5：
「經濟部工業產銷數據包含工業用及生活用塑膠製品，工業用塑膠製品的增減與 經濟景氣有關係，有些雖然是賣給國內工廠來包裝產品，但有的工廠在產品包 裝完後就會將產品外銷國外。」（黃淑芳、李郁欣、陳盈諭、林琪，2018）
看守臺灣協會秘書長謝和霖則批評：
「經濟部這個數字包含了各種塑膠袋，購物用塑膠袋只是一部份，其他還有食品 包裝袋也都算在裡面。所以，這就回到一個問題：我們很難得知限塑政策對購 物用塑膠袋的減量成效。可能有減少，但我相信以目前不主動提供塑膠袋的方 式，減少有限。」（黃淑芳、李郁欣、陳盈諭、林琪，2018）
也就是說，我國推行十餘年的限制塑膠袋的政策，本身就是被侷限在一個框 架之內的，以下先簡單敘述塑膠的來源，及常規的分類標準，再將我國限用塑膠 袋的範疇予以釐清：
塑膠製品的普及與石化產業興盛關係密切，根據 2007 年的石化工業年鑑的 整理，塑膠在石化業中的流程是從上游：從原油中蒸餾出輕油；中游：將輕油高 溫高壓裂解出乙烯、丙烯、甲苯等化合物，這些原料根據各自特性分為塑膠原料、
人造纖維等；下游：製作出日常各式塑膠用品（林瀚淵，2007）。
國際上對塑膠有公定的分類方法，一般採用美國塑膠工業協會 1988 年的定 義，將塑膠依材質分為七類，是被國際承認、通用的分類標準，不同塑膠性質對
5本文引用質詢紀錄、政府文宣、法律條文、官員聲明等，粗體字皆為本文自行標註，另外，未與 主文作區別，字體改用新細明體，並以引號區隔，若出現錯別字，本文亦不更改任何原文內容。
0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000
生產量 銷售量 內銷量(含間接外銷) 直接外銷量
6
應產品甚廣、處理難度差異大，汙染程度也不同，於是不同原料製成的塑膠袋，
就有多種類性，甚至有些複合型，號稱環保、可分解的塑膠袋問世。
而其中聚乙烯為塑膠袋最常見的用材，但是現行國內限塑政策的邏輯並非依 照該分類法去區分禁止與否，而是依照「使用意圖」為主，並沒有因為材質而有 豁免的機會，這是在最近一次修法的結果，在 2018 年之前，某些被認為較環保 的材質是可以使用的，對此本研究配合使用環保署公告之塑膠袋之定義，界定本 文中塑膠袋的適用範圍：
「凡是含有聚乙烯(PE)、聚丙烯(PP)、聚苯乙烯(PS)或聚氯乙烯(PVC)等石化來源，
或是由生物基材(biomass)或生物可分解材質(常見材質為 PBS、PBAT、PLA)等塑 膠成分，經由吹膜、壓延或擠壓加工成型所製成之購物用塑膠袋。」（行政院環 境保護署官網）
以上針對塑膠袋成分限制的文字，出自環保署說明政策的文件中，在環保署
「購物用塑膠袋限制使用對象、實施方式及實施日期」原文中僅有「不得免費提 供經由吹膜、壓延或擠壓加工成型所製成之購物用塑膠袋」。
從制定的邏輯來說，政府設計限塑政策的規範標的，並非根據塑膠原料材質，
而是在「購物用」這項「功能」的塑膠袋上面，而環保署認定的購物用塑膠袋定 義如下：
「購物用塑膠袋係指提供消費者裝提其購買商品所需之塑膠袋。」（行政院環境 保護署官網）
以上定義進一步限縮限用塑膠袋政策的生效條件，即：
一、由商家「提供」給消費者的塑膠袋。
二、用於裝提「被購買的商品」，此時塑膠袋本身並非消費者的「購買物」；這使 得塑膠袋在本身為商品，或直接包裹食品的條件下，只要不是用來提取物品，
仍可在市面上流通。
第三節 研究目的
學術界對於政策變遷本質的辯證，同時存在路徑依賴，與必定發生變遷兩派 學說，形成一組悖論(paradox)，現實中也確是如此，社會期望透過變革改善生活，
但也抗拒改變帶來的衝擊，政策發展最終表現出來的其實是「無規則」的現象 (Dudley & Richardson, 2000) ，以至於每個政策變遷的個案，都會有獨一無二的 發展軌跡，本文從我國限用購物用塑膠袋政策切入，探討其在無常中如何發展至 今，並根據現有條件，分析未來發展可能方向。
塑膠垃圾汙染問題近年受到廣泛討論，但這並不是一個新興的環境問題，
1990 年代末至 2000 年代初，世界各地開始陸續制定限制塑膠袋的政策，以臺灣 為例，2002 年就正式推動政策至今，已有近二十年歷史，以此為題的學位論文也 不少（如表3），主題囊括政策設計、行銷、執行，以及對官員、民眾與業者的訪
7
談等，以政策變遷為主題的論文則有洪千惠(2006)探討其中倡議聯盟發揮的作用，
後續其餘論文雖然或多或少提到政策的發展，不過並非以政策變遷為主題，對細 節就沒有深入的分析，加上政策在2018 年有了重大變革，「我國限制購物用塑膠 袋政策如何變遷」，再度成為一個需要被系統性研究的問題。
表3 歷年限塑政策相關學位論文
作者 論文名 關鍵字 年分
周鴻騰
社會行銷於政策決策過程中之 應用：以推動購物用塑膠袋及免 洗餐具限制
社會行銷、政策決策過程、
利害關係人、順服 2002
陳君凱 量販店消費者自備購物袋與索 取塑膠袋行為之研究
購物袋使用模式、索取塑膠 袋、自備購物袋、行為態度、
自我效能感、反應效能感、
情境因素
2004
洪肇呈 高中學生對「限用塑膠袋政策」
的環境意識與環境行為之研究
理性行為理論、社會學習理
論、分層叢集抽樣法 2004
陳君凱 量販店消費者自備購物袋與索 取塑膠袋行為之研究
購物袋使用模式、索取塑膠 袋、自備購物袋、行為態度、
自我效能感、反應效能感、
情境因素
2004
張純瑛 臺中市民眾對「購物限用塑膠 袋」政策之環境態度與行為研究
環境態度、環境行為、購物
限用塑膠袋政策 2004
張錦森
環保政策對股價行為影響之研 究 : 以購物用塑膠袋和塑膠類 免洗餐具限制使用政策為例
塑膠袋、環保政策、銷售額、
事件研究法 2004
蔡岳展
政策行銷之研究:以限制使用購 物用塑膠袋及塑膠類免洗餐具 為例
行銷、社會行銷、政策行銷、
公部門、限塑政策 2004 陳巧如 環境主義與政策順服：以臺北市
限用塑膠袋政策為例
環境主義、政策順服、限用
塑膠袋政策 2004 沈永健
政策管理中領導者角色之研究
－以環保署限塑政策與行動卡 為例
公部門、領導風格、限塑政
策、行動卡政策 2005 楊秀敏 政策行銷策略之研究 : 以限用
塑膠袋政策為例 政策行銷 2005
李英慈 彰化縣國小教師對限塑政策相 關環境知識與環境態度之研究
環境知識、環境態度、限塑
政策 2006
8
張嵐婷 公部門策略管理之研究—以限 用塑膠袋政策為例
公部門策略管理、政府策略 管理、VCS 策略分析、限用 塑膠袋政策
2006
蕭珮君 塑膠袋與塑膠類免洗餐具限用 政策之政策行銷分析
政策網絡、政策過程、政策
行銷、限塑政策 2006 洪千惠 限用塑膠袋政策變遷之研究-倡
議聯盟理論觀點
限用塑膠袋政策、政策變 遷、倡議聯盟理論、政策學 習
2006
王懷德 購物用塑膠袋及免洗餐具限制 使用政策制定之論證分析
政策制定、政策論證、購物 用塑膠袋及免洗餐具限制 使用政策
2006
藍夏萍
擴散與行銷整合之意見領袖傳 播途徑研究：限制使用塑膠袋政 策個案分析
政策行銷、創新擴散、意見 領袖、傳播宣導、政策執行、
影響力
2007
廖婕吟 臺北市執行限用塑膠袋政策之 研究
限用塑膠袋、臺北市環保
局、環保署、政策執行 2008 黃長賢 限塑政策衝擊下廠商之因應策
略
限塑政策、經營策略、因素
分析 2018
潘佳鈴 飲料消費者對限塑政策認知、態 度與接受度之研究
限塑政策、認知、態度、接
受度、購買意願 2019 許書華
運用文字探勘分析政府政策推 動與民意發展－以限塑政策為 例
主題建模、詞彙脈絡分析、
詞頻分析、情緒詞彙分析、
限塑政策
2019
王翌志 海洋垃圾認知、限塑態度對限塑 意願影響之研究
海洋垃圾認知、限塑態度、
限塑意願、海洋環境教育 2019 資料來源：全國碩博士論文知識加值系統
因此本文的第一個研究目的，就是重新爬梳一個政策變遷歷程，而且這個變 遷，不僅止於法律條文，字面上的法條變遷不需要特別研究，很容易就能觀察出 來，但這些變遷（不論是成長還是消亡）的背後，可能是其他人事物的改變而一 步步促成的，即使臺灣已進入民主化、法制化的時代，政策的產出也不是流水線 上的標準化產品，在政策的規劃與推動上，可能運用官員本身專業背景，或請求 相關專家的幫助，目的是要讓制定出來的政策可以順利實施，並確實解決被認定 的問題，但是分析與行動之間時常存在落差，因為官員本身的專業可能隱含某種 偏見，另外主流民意形成的壓力、在野黨於政策議程的杯葛、利益團體的反彈，
都是影響政策最終型態的關鍵因素（丘昌泰，2013；徐仁輝，1998；Linstone et al., 1981）當這些因素改變了，或許代表著下一次改變的來臨，而每一次改變也 會成為下一次改變的基礎。
各種因素之間的關係可能錯綜複雜，因此本文利用Linstone 多元分析觀點來 整理這些因素，使其有個清晰的脈絡，該理論所謂的多元觀點是指技術、組織，
與個人觀點，該理論詳盡內容將於後續章節中呈現。
9
若完成上述分析，基本上已經完成一個詳盡的政策變遷研究，但公共政策還 有一個重要命題，在過去的限塑政策文獻中也尚未被清楚的解答，那就是政策如 何從現象發展為應該被解決的問題，是何種問題？也就是政策變遷起源「問題建 構」階段。
議題如何被「論述(discourse)」（林水波、王崇斌，1998），是促使政策生成與 變遷一個重要的突破口，相似的概念還有「論調(tone)」（陳恆鈞，2009）、「敘事 (narratives)」(Dudley, 2013)，以上詞彙共通點在於「對現象或議題的主觀看法」， 所有政策之從無到有，都必須經過問題認定階段，一個現象或事物的存在，都只 有在被認定為一個要解決的問題，也才有進入政策議程的可能（林水波、王崇濱，
1998；廖俊松、周俊妹、邱靜儀，1999；陳恆鈞、詹茗荏，2013）。
論述的概念在文獻資料或質化訪談稿的處理上訪展成為一套研究途徑，是為 論述分析法(Discourse Analysis)，旨在探討文獻背後的意識形態，與權力運作過 程。
問題建構的細節必須加以釐清的原因，是因為其主觀性與動態性（丘昌泰，
2013），這兩個特性凸顯出，在不同脈絡下，對於同一個現象的解讀與後續處理，
未必會產生相同的結果；另外，它也可能隨著時間而改變，同樣必須以變遷的概 念對其進行研究，本文預期再利用多元觀點分析政策變遷時，應可透過組織（願 景、目標）、個人（理念），兩觀點中找出答案。
簡而言之，本文旨在以我國限用購物用塑膠袋政策為個案分析，處理公共政 策中兩項基本命題：
一、政策如何變遷（包含過程中受到的各種影響）？
二、政策被設定來解決甚麼問題？並針對此設定進行批判性的分析
第四節 研究流程
本研究根據丘昌泰(2013)整理自 Parsons 著作中，認為公共政策分析至少具有 四大領域：其一，後設分析(meta-analysis)乃針對相關基本名詞之定義進行釐清和 宣告，同一學術詞彙可能因學者間的認知，或翻譯上的誤差，呈現上有所不同，
本文統整相關文獻，將以穿插的方式解析所使用到的學術名詞與概念；其二，中 介分析(meso analysis)為研究政策於議程上，從議題如何變成問題，問題又如何進 入到政策規劃，再到合法化的過程，此一過程尚包含民意與輿論的行程，政策論 證與政策網絡的分析等等；其三，決策分析(decision analysis)為政策制定者「決 策前」與「決策中」採用之系統，探討決策如何形成？如是透過理性途徑或是漸 進途徑；最後，輸送分析(delivery analysis)為政策合法化後的執行階段，包含政 策執行面如何設計、如何進行政策行銷，還有後續是否政策變遷的實際情形。
章節安排部分（整理如圖2），第一章為前言，先說明研究背景與動機、研究 問題與目的、研究流程、政策內容中一些重要名詞解釋；第二章進行文獻回顧，
首先介紹政策制定背後的基本假設，與國家政治模型，接著介紹用以分析限用塑 膠袋政策所使用之理論，以及政策變遷之型態與構成要素，最後整理限塑政策相
10
關論文，概述其研究方法及結果；第三章為針對我國限用塑膠袋之研究架構設計，
包含研究方法等等；第四章整理、分析研究結果；最終第五章節提出結論並給予 建議。
圖2 本文研究流程 資料來源：作者自繪
4 我國限用購物用塑膠袋政策演變過程
1.前言：研究背景與動機、研究問題與目的
2.文獻探討：歷年相關論文、政策變遷理論、
決策途徑理論
3.研究方法與流程
結論與建議 4-2.組織觀點
4-1.技術觀點 4-3.個人觀點
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第二章 文獻回顧
第一節
學術研究之典範
本文討論的核心除了政策如何變遷，更重要的是政策如何被論述，其思想源 自於建構主義，與批判理論一樣，都是對傳統線性的、實證的科學觀進行反思，
本節將藉由葉政道、李炎生、曾玉華(2005)與歐宗明(2015)的文章，探討實證主義 與建構主義的意涵，與比較兩者間的差異。
一、實證主義
實證主義起源於反抗神學對真理的壟斷詮釋，直到 1970 年代之前，實證主 義在學術界的地位屹立不搖，該理論本體論上相信一個客觀真實的存在，強調這 些真實與某些因素間存在絕對的因果關係，因此在做研究時會主動排除自然環境 中其他變項，包括研究者的主觀價值思考，僅憑著經驗與實驗的結果，客觀地去 證實或證偽研究者提出的假說（歐宗明，2015；Linstone et al., 1981）。
二、建構主義
實證主義雖然在當今學術界仍屬於顯學，但也受到特別是社會科學研究強烈 的批判，不同於自然科學研究的對象本身就是獨立於人類之外的事物，比如天體 運行，或者個元素的化學性質，都是人類出現以前就存在的法則，只是被優秀的 科學家與日新月異的觀測技術，慢慢地被發現，一步步拼湊出外在於人類思考而 存在的事物；社會科學則存在根本上的差異，不論是研究國際或國家，政府或社 區，經濟或戰爭等等，基本上都是以人本身為研究對象，雖然依然可以透過量的 研究，分析出許多普遍的行為模式，但絕對無法適用於所有個體，研究者所使用 的研究工具，能否如實反應出人的真實，也是一個問題。
建構主義雖然極力批判實證主義認為現實，以及知識的客觀存在性，但該理 論卻並非起源於對抗實證主義，也就是說，建構主義有自既獨立的發展脈絡，而 非為了修正實證主義而生（葉政道、李炎生、曾玉華，2005；歐宗明，2015）。
翁興利(1994)指出探討人類如何理解本體之餘外在世界的存在，例如主客體 的角色，知識的先驗性與否之類辯證研究，遠早於現在的科學研究，歐宗明(2015) 認為18 世紀時，Giambattista Vico 或 Kant 的主張或理論，就已具有建構主義的 雛形。
建構主義則認為真實只是個相對的存在，所以呈現在人類眼前被具體呈現出 來的知識、對事物的看法都是被人主觀詮釋出來的，而非絕對的，人並非無機物，
會感知、思考、和學習，進而對事物有不同的看法與行為，即使是同一個人，隨 著時間對同一件事物的看法也可能改變（葉政道、李炎生、曾玉華，2005；歐宗 明，2015）。
舉例著名的米爾格倫監獄實驗，該實驗或許真的呈現了人在某種情境（監獄 封閉、與世隔絕），與不同身分（獄警、犯人）下，會出現的行為；但在這套理
12
論享譽國際後，熟知此套理論的人再去進行相同的實驗，未必真的會客觀呈現出 人的「本性」。
在以上例證下，本文在限用塑膠袋相關論文上，存在一個疑惑，雖然新制限 用購物用塑膠袋政策上路後，有不少學位論文相應而出，但包含過往論文，研究 主題許多以量化研究探討某身分民眾（學生、教師、某縣市居民）的環保意識認 知、自我效能感、政策滿意度等等；這些受訪者在填問卷的時候，未必會填入自 己真實的想法，可能會主動隱瞞，或者被問卷給出的訊息影響，在當下就給出不 同以往的答案。
而本文嘗試朝建構主義的理念撰寫論文，並非不信任實證研究的成果，反而 是研究我國購物用塑膠袋政策之論文，在相關量化檢驗的結果上大同小異，趨於 飽和，因此本文另闢蹊徑，想呈現出我國限用塑膠袋政策，是如何被共同建構的 演變過程。
第二節
政策本質探討
Heywood 將決策(decision)定義為「選擇」的行動，而政策(policy)是一種國家 具有官方效力、正式的決策（楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆，2009）。而不 論政治體系如何運作，制定政策基礎單位都是人，因此，本章先討論學者對人性 的假定，接著列出經典的政治運作模式與政治體系，從這些學說衍生出制定政策 時的思考模式。
一、人之理性與非理性
政策必須由法定的政府組織官員推動政策程序，前提是必須要有推動此政策 的理由與目的，這種想法包含問題認定與其對應的解決方法，這些想法再經由一 套複雜的機制（經濟、政治、文化因素等）影響所制定的產物，整個政策過程的 推動者也是人，是故在討論政策本身或其產生的機制之前，應先討論人的基本思 考方式。
對於人性的探討，千百年來可謂百家爭鳴，在科學發展方面，探討的是人類 尋求知識的極限，這是個跨越各學科間界線的問題，在政策科學領域亦有豐富論 述；如 Hayes(2001)提出政策之起源，可分成兩種世界觀(worldview)：理性 (rationalist)與反理性(anti-rationalist)下發展而來。
（一）理性決策下的決策模型
理性主義者對人類能力抱持樂觀態度，認為人能清楚認知問題的本質，並能 對此制定解決方案，並在數個備選方案中找到最佳解答，在此觀念下發展出的決 策模型稱為廣博理性模型(rational comprehensive model)。
廣博理性模型源於邏輯實證論(logical positivism)，假定決策者是一個單一的 個體，在決策過程可以發揮最大程度的理性，包含最初的問題認定脈絡清晰，並 得以取得完整相關資訊，再根據這些資訊制定若干解決方案，針對這些解決方案 能不矛盾的排列喜好順序，計算成本與利益，最後選擇出的方案能達成經濟學中
13
的最大化利益，即最低投入獲得最大產出或最高期望值，雖然本模型理論力求藉 由一致性的規則達成最佳結果，但在現實中卻面臨許多不可控的影響，如決策者 權力分散、問題認定標準不一、專業領域與所屬團體不同導致解決方案的不同，
與喜好排列互相矛盾，另外與解決的問題可能是從上一任決策者接手的，因為已 投入大量成本，繼任者往往只能在前任的基礎下，做出不完美的做決策（陳恆鈞，
2001；丘昌泰，2013）。
Dye 將廣博理性的特點具體描繪出以下圖 3 模型：
圖3 理性決策模型 資料來源：陳恆鈞(2001)
如前所述，廣博理性模型理論源於經濟學的概念，強調成本利益的計算，是 故在政策科學的應用出現諸多批評，例如備選方案間的利弊難以真正分出絕對的 高下，必須顧及多方利害關係人，時常得做出妥協；而且政策背後有時代表的是 道德意義而非經濟利益，例如環保政策明顯是不符合經濟利益的，但為了地球其 他生物與人類後代子孫，經濟利益並非優先考量。
投入（純理性過程所需的一切資源）
1. 權 衡 利 弊 得 失，建立完整 切 可 運 作 的 目標
2.權衡利弊得失，
並 且 找 出 其 他 完 整 的 價 值 及 3.研擬完整的政策備選 資源
方案
4.完整評估每一備選方案 之成本及利益
5.計算每一備選方案之淨期望值
6.選出淨期望值最大之被選方案
產出（純理性政策）
14
因此發展出滿意決策模型(satisfying decision-making model)，代表學者 Simon 將完全理性的人稱為「經濟人」(economic man)，但認為政策執行者僅是能達到 有限理性的「行政人」(administrative man)，認為人通常受到理性的限制與現實 困境影響而無法做出完美的決策，決策過程中會做出取捨，達成多數人滿意、可 接受的結果（楊日青等人，2009；丘昌泰，2013）。
此外，根據丘昌泰(2013)的分析，Simon 的有限理性亦可區分不同程度，內容 偏向創新性質，無標準作業流程可參考的政策，最大程度接近廣博理性；處理日 常業務的次之，最後則是從事基礎生產的工作最不適用廣博理性模式，但是無論 如何，完全的廣博理性是不切實際的。
（二）非理性模式下的決策模型
首先，參考 Baradat 的解釋，非理性（或反理性）在此並不意味著反科學、
反實證，而是認知到人類知識的侷限後，進而採取相對於理性主義者而言，較為 消 極 的 態 度 去 解 釋 政 策 過 程 ， 通 常 這 類 人 在 政 治 學 上 被 歸 類 為 保 守 派 (Conservative)，提倡或認為政策必以分階段、小幅度的變革完成訴求（陳坤森、
廖揆祥、李培元，2004）。
依此產生的漸進主義模型(incrementalism model)，在 Simon 的有限理性基礎 上，相較於前兩模型，更強調政治環境的考量下，不可能達成完美程度。政策制 定者以維持國家或社會的穩定發展為重，在此前提下，必須平衡不同立場之利害 關係人，且即使政治上對立的政黨（左派、右派）輪流執政，路經依賴的特性也 會阻礙執政者推翻前朝政策，結果就是國家不會進行高強度改革，而是以微幅調 整、分階段逐步完成改革。
此理論之代表學者Lindblom(1959)認為政策變遷是不同行動者各取所需的過 程，政策往往被動回應社會問題，此論點被批評偏袒保守主義，缺乏對美好願景 的追求，對此 Lindblom 回應漸進主義並非代表保守主義，而是以科學、客觀的 視角，分析人為因素與政治環境對政策變遷軌跡的影響，政策制定者或執政者如 何因應調整政策內容；此理論終究難以解釋確實存在的大規模政策變遷，如我國 第四核能發電廠爭議（Lindblom, 1959；楊日青等人，2009；丘昌泰，2013）。
（三）綜合性模型
也有學者嘗試結合理性與非理性主義兩種世界觀，建構新模型，其中Etzioni 提出的綜合掃描模型(mixed-scanned model)認既要有追求完美結果的廣博理性的 思維，進行通盤規劃，也要考量現實的限制，以漸進模式方式完成窒礙難行之處，
或針對細部問題進行修正。
此外，另一種整合模型可參考 Dror 的規範最佳模型(normative-optimum model)，本模型結合廣博理性、滿意決策與 Lasswell 強調的民主與人性在決策中 的重要性，提出「超理性」(extra-rational)的概念，追求最理想結果但同樣承認現 實的限制，但反對漸進主義的處理方法，認為政策固有的路徑依賴的影響力，將 會導致限制部分弱勢人群的意見無法進入決策過程；因此本模型提出挖掘人類本
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身直覺、創意的作用，鼓勵思考與創新，對於社會基本價值、政策制定的流程設 計等根本性的問題，進行再檢討，寄望出現突破性的改革（丘昌泰，2013）。
二、政策如何從想法成為具體的條文或行動
人理性與否的爭論，除了影響政策如何被設計，同樣對「政策過程」本身引 發討論，政策的產生過程常見的理論，大方向可分為理性的「階段論」與非理性 的「非階段論」，前者主張政策形成過程，有一套固定的流程或模型可依循與觀 察；後者則主張政策是在複雜的環境中碰撞出來的結果(丘昌泰，2013:Dudley, 2013)。
雖然階段論為當代公共政策理論的主流，在憲政國家中（不論民主或者專制）， 每項政府政策必須有法源依據，而法律須經過固定的程序才得以實行，但無法否 認的是，在現實中階段論的解釋力有侷限性，一些政策短短幾個月就可以完成所 有程序，有些十年了還卡在立法院，卻在某個時機點快速完成立法或修法，可見 促成政策通過流程，有許多影響因子。
以下比較兩個真實事件：2013 年，陸軍下士洪仲丘在被關禁閉時，疑似因不 當管教而於7 月 4 日身亡，僅僅過了一個月，即同年 8 月 6 日立法院就三讀通過 修正「軍事審判法」部分章程，將非戰時軍人的司法案件交由一般法院審理，並 立即適用於洪案之審理；再來看看另一個案例，1989 年，東海大學一名學生與砂 石車發生交通事故而身亡，其母柯蔡玉瓊女士，因而投入推動「汽車強制責任險」
立法，但這條路卻相當漫長，1996 年 12 月才三讀通過，1998 年正式實施，將近 十年的時光。兩起案例同樣有一名不幸的生命逝去，但為何差異如此之大？而後 者案例為何從政府長期冷處理，「突然」完成修法？類似案例多不勝數，其他案 例如「組織犯罪防制條例」6、「性侵害犯罪防治法」7等法條背後皆有一段悲劇促 使法案迅速修法，藉此引出政策過程雖然步驟本身相同，但有的順利走完流程，
有時遙遙無期，反階段論可解釋政策過程中許多靈光乍現與峰迴路轉的時刻，接 下來將介紹階段論與反階段論基本概念與衍生出的研究模型（廖俊松、周俊妹、
邱靜儀，1999）。
（一）階段論觀點
此為較被普遍討論的觀點，持此觀點者最重要的一項基本假設：理性決策論，
認為人是理性的、科學的，決策者與利害關係人可以蒐集充分資料，並可以就其 意見分歧進行對話，權衡利弊，強調政策過程的可操控、可預期，此為階段論及 相關模型之重要優勢，相信最終將達成共識，推動政策能合法化與執行（丘昌泰，
2013）。
以下根據丘昌泰(2013)的整理，簡單列舉政策階段論常見的兩種模型：線性 模型(linear pattern)與循環模型(cyclic pattern)：
6 1996 年時任桃園縣長劉邦友於官邸遭槍殺命案
7 1996 年知名性別平權倡議者彭婉如遭性侵殺害事件。
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線性模型將政策過程可分為五個階段，分別為問題認定、提出備選解決方案、
選定解決方案、政策執行、政策評估。
每個階段關心的重點分別是：哪些社會現象是應該被解決的問題？我們該如 何解決這些問題？哪個方法效率或效能最好？執行過程遇到何種阻礙？如何評 估執行結果與執行結果如何？將以上程序繪製如圖4。
圖4 政策線性發展流程 資料來源：丘昌泰(2013)
近年，美國學者 Molitor(2010)以漸進主義基礎，將政策過程分成三大階段：
1.建立主題 2.推動政策 3.解決問題，又可詳細劃分為二十二個步驟8，政策變遷耗 時越長，各階段表現得越明顯完整，也就是說Molitor 的階段論，同時述說著政 策發展軌跡不一定會走完每一個過程。
循環論的各個階段分開看，元素與線性論很相似，不同處在於它首尾相連的 特性，既不強調問題認定必為政策的起點，政策也不會因進入執行或評估而結束，
而是一個循環，結構如下圖5：
圖5 政策變遷循環圖 資料來源：丘昌泰(2013)
Schlesinger 研究美國的經濟政策，從 1870 到 1990 國家對經濟市場扮演的是 積極的或是放任的，發現重大改革大約三十年為一個循環，除了外在環境在改變，
這三十年為一週期的現象反映的是一個世代(generation)的交替（陳恆鈞，2001）， 新世代的掌權者可能會因為深感舊體制的弊端而走向截然不同的道路。
（二）反階段論觀點
雖然和階段論有某些共同的「元素」，但反階段論者不認為這些元素是涇渭分 明的依序發生，而是一個充滿不確定過程，階段論時常被批評高估人類理性能力，
8 因 Molitor(2010)建構之二十二步驟模型係以美國憲政體制為基礎建立，本文不詳述。
問題認定 建議方案 政策採納 計畫執行 政策評估
問題認定
方案設計
方案評估 方案選擇
政策執行 政策評估
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將現實情況過於簡化，僅從制度面討論流程，卻無法解釋實務上的運作情形，政 策並非機械式的生產，而是全程由人為操作，許多學派認為階段論存在以下缺失：
其一、漸進主義論者認為，人並非完全理性的，政策是被協商出來的，為盡 可能滿足各方利益，避免造成過大反彈，即使改革具有急迫性，通常是微幅、分 階段式的調整。
其二、從菁英主義論者觀點，各領域菁英之間存在競爭行為，或多或少會有 個人自利行為，與各部門本位主義的情形。
其三、以多元主義論者觀點出發，國家權力未必至高無上，民間團體與跨國 組織的影響力足以影響政策的生成。
以上存在的現象，解釋了本被認為是依法行政、按部就班完成任務的官僚組 織，在實際上卻呈現出的反階段與非理性，丘昌泰(2013)認為雖然這些現象雖確 實存在，但畢竟與科學的理念相違背不應將其視為常態，應該藉由此理論認知組 織存在的弊端設法克服，而非屈就承認其是一個必然的定律。
反階段理論中集大成理論著名者有垃圾桶決策理論：
1970 年代，Cohen, March and Olson 提出垃圾桶決策模式，認為政策形成的 過程是「有組織的無政府狀態」(organized anarchies)，意旨政策仍是透過特定機 關制定，但內部運作難以遵照一個標準化、可預期的流程，進而提出組織的三大 特點：問題偏好無法釐清、技術不明確與流動的參與者，最終發現實務上決策者 是透過行動過程中發現偏好的現象，而非藉由偏好演繹一系列行動（Cohen, March & Olsonm, 1972；丘昌泰，2013）。
第一個是問題偏好無法釐清，一個公共問題牽扯眾多利害關係人，都各自擁 有對問題的詮釋與中意的解決方法，因此商議的過程是由各種相異、矛盾、鬆散 意見的集合，而非理想狀況中有邏輯調理的辯論，結論通常是在混亂中碰撞出來 的。
即使個人成功排序自己偏好次序，組織整體仍存在偏好排序的困難，可參考 Arrow 不可能定理（如表 4，假設現在有 A、B、C 三種方案，交由甲、乙、丙三 人排序，分別得出A>B>C；B>C>A；C>A>B，簡化討論到此，就已經出現 A>B；
B>C 但 C>A 的矛盾現象，產生 A>B>C>A……無限循環，又稱為遞移律矛盾（張 世賢，2015）。
表4 遞移律矛盾
偏好情形 局部比較 甲 A>B>C A>B（甲與丙同意）
乙 B>C>A B>C（甲與乙同意）
丙 C>A>B C>A（乙與丙同意）
結果 A>B>C>A……（無限循環）
資料來源：張世賢(2015:201)
18
第二個問題是技術不明確，問題往往是複雜的，為解決問題往往必須動員 多方專業知識與技術，若無事前溝通，導致用以解決問題的技術無共識、不了 解，難免造成各行其是而無法全面解決問題，直到出衍生其他問題才在錯誤中 加以修正；最後是政策過程中的流動參與者，政策過程中參與者投入的時間與 涉及議題深度都不相同，隨著政策過程的演進，可能隨時有參與者退出或加 入，加劇政策過程的利害關係的混亂，更加難以達成共識。
雖然階段論觀點無法真實反映現實中的政策變遷樣態，但階段論建立模型的 目的，本來就為了系統性的進行研究，而簡化現實做成模型，此觀點仍居於學術 主流地位；而非階段、大幅的變遷在經驗研究結果來看並非常態，可以補足階段 論的缺失，但無法將其取代（丘昌泰，2013）。
三、多元觀點分析途徑(Multiple Perspective Analysis Approach)
以上討論反映出的，是理性主義典範下的研究結果與現實的疏離，所產生的 反思與批評，雖然反階段理論指出傳統理性的盲點，但理性主義下的各種科學理 論，都是因為經的起反覆驗證才被廣泛承認，非理性的成分正如丘昌泰(2013)所 指並非常態；引此除了從另一個極端面解釋政策，還有一條學術路徑就是導入更 多現實中影響政策的元素，其中一種較具有集大成意義的就是 Linstone et al.
(1981)多元觀點分析法，其生成的背景如下：
起源於1940 年，盛行至 1970 年代，學術與商業形成一種風潮，重視理性、
實證、客觀，嘗試將複雜的現實抽象化，並建立模型，要點在於讓研究標的容易 預測或控制其中的因果關係，此觀點至今仍是一典範，然而此一典範在解決結構 良好的問題上效果良好，卻無法解決「結構不全(ill-structured)」的複雜問題 (Linstone, 1985)，現實中最理想的結果幾乎無法達成，導致單純以理性的分析與 研究最終淪為空談。
上文提及Linstone 是一個集大成者，是因為在此之前已經有許多學者在嘗試 其他研究觀點，來補足理性典範的不足，如Allison, Steinbruner 及 Andersen 等學 者先後提出結合不同視角的分析觀點， Linstone et al. (1981)在文中提出自己的 多元觀點分析理論，主要來源自Allison 理論的延伸，本文加以補充，Allison 以 古巴飛彈危機為例，質疑人在決策過程中的理性能力，他提出的多元觀點為理性 的行動者(Rational actor)、組織過程(Organizational process)、官僚政治(Bureaucratic politics)，在此基礎下，Linstone 提出的技術觀點(technical perspective)、組織觀點 (organizational perspective)、個人觀點(personal perspective)涵蓋的範圍較廣，可以 進行更加靈活的運用（Linstone et al., 1981；翁興利，1994）。
以下依照Linstone et al.(1981) and Linstone(1985、1989)解析多元分析觀點三 個面向各自的意涵：
（一）技術觀點：
在 Linstone(1985)的論文中，常以“MS/OR”來代表技術觀點，“MS/OR”是 英式學術名詞，為 Operational research（作業研究或稱運籌學）與 management
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science（管理科學）合併而成，廣義來說兩 MS 與 OR 沒有分別，只是作業研究 的字面意義上，容易造成讀者誤會、限縮其涵意，故管理科學的說法較合適；狹 義上管理科學(MS)涵蓋範圍比作業研究(OR)更廣， OR 則是在其之下僅包含數 學、量化模型理論的部分，（中華百科全書），但既然Linstone 用詞上已合併使用 成為“MS/OR”，本文後續使用也無需進一步切割兩個學術名詞。
以上介紹得出一個重點，即 Linstone 的技術觀點指的是「管理的技術」，量 化的計算模型雖然是常見的工具，但並非技術觀點的全部，社會科學中有許多將 人類行為、政府治理行為抽象畫、系統化後的理論，也包含在技術觀點的範疇中。
本文所用的「技術觀點」，將從管理科學中較廣義的解釋法進行名詞的使用，
根據網路版中華百科全書的定義，管理科學是一套不局限於量化與非量化的系統 性知識，包含所有與經營管理有關的思想、觀念、原則及步驟（中華百科全書）。
至今為止，技術觀點仍是學術研究，與實務上做出政府或組織決策的基本工 具，我國限用購物用塑膠袋政策也不例外，但我們必須了解該觀點的一些基本假 定，才能知曉其使用上的極限：
1.研究者以客觀的視角觀察世界，忽略人的主觀特性
2. 假定研究者有辦法找出問題所在，並且問題有必定有相應的解答 3.研究變項的數量與它們之間的因果關係已經被大幅簡化
4.追求普遍性而忽略個體的差異
5.常以抽象的理論、量化的模型，作出線性的、系統性研究成果
以上特點明顯以實證主力為基礎，造成技術觀點在作分析時，常常因為簡化 相關因果關係，忽略現實生活中許多變數，如深受政治影響而制定的法律，與一 些隱晦的、非正式的制度的影響，再者還有個人的知識觀點及利益的介入。
往更深層的假定追溯，技術觀點對於「問題認定」也過於樂觀，已經後設性 的認定我們可以清楚界定問題之所在，現實的情況是，議題本身常常是公共政策 學者所說的結構不良的問題，即使嘗試了某項解決方案，其解決方案幾乎會產生 其它新的問題，若不同時加以討論更多觀點，實在無法做出具體可行的決策。
舉例來說，Peter M. Senge 在其著作《第五項修練》中以「啤酒遊戲(beer game)」
為例，說明在一組啤酒供需系統內的各個單元（零售商、批發商、製造商等）都 依照各自理性、利益最大化的計算方法作出決策（調整訂單數量）；但這個系統 有些難以避免先天的限制，舉例來說：各單位資訊的傳遞存在時間差，假設消費 者需求因故暴增，零售商因存貨不足與預期未來銷量而向批發商大量增加訂單；
批發商也會遇到相同問題而製造商增加訂單，中間必存在時間差，等大量商品被 製造出來，一層層往下交貨，可能消費者對那樣商品的熱潮已經過去，導致貨物 嚴重滯銷（書中舉例某種與情人節相關的啤酒在情人節前後需求暴增），凸顯出 們行動者各自為政、缺乏系統處理的結果，無法跟上市場變化的速度，造成整個 供需系統的崩潰，點出不容忽視整體結構造成的影響，Peter M. Senge 說這是系
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統性的影響，若不加以改變任何人來操作都將落入同樣的結果（郭進隆、齊若蘭，
2019）。
（二）組織觀點：
呈上所述，人類的生活無法避免的涉及集體行動，公共政策更是在這個基礎 上才有討論空間，而「組織」就是人類組成群體一種通用的、基本的單位，包含 了正式或非正式、臨時或長久、公部門與私部門等群體(Aldrich & Ruef, 2006)，
組織觀點旨在探討組現實生活中，一些在人開始做決策前，就已存在的結構性影 響，及組織成員個人價值的制約與被制約，還有與不同組織間的相互影響。
除 了 組 織 對 人 類 行 為 的 討 論 ，Aldrich and Ruef (2006) 透 過 演 化 途 徑 (Evolutionary Approach)來解釋組織本質，指出組織的產生有必其歷史脈絡，可能 是為了某日常需求的運作，達成某個特定目的，組織成立後內部建立某種制度，
如中央集權或地方分權的政治形態，或行政組織的標準作業流程，都將影響政策 的產出，可能是促進發展抑或是遏阻性的，總之我們可以從組織特性中得知部分 時代背景，明確的說當代正遭遇甚麼問題，而需要某種型態的組織或某種制度來 完成任務。
組織也可能受外力影響而改變，如舊目標的達成與新的目標出現，導致組織 改組或解散，再比如組織的溝通、衝突等等，都是影響決策可能無法依照技術上 最佳解的先天後天因素，最後組織觀點的結論可以接受是多元的，因為從不同組 織為起點，或將產生的相異結論，而非只接受單一最佳解答。
一言以蔽之，翁興利(1994)認為 Linstone 的組織觀點，指的是政策發展過程 中組織造成的影響，也包含組織本身在此過程中的改變。
（三）個人觀點：
從社會建構理論切入，現象或議題會被認定是問題，而進入議程，都是被政 策參與者建構出來的，實證取向的研究只是將社會問題折射進政策過程，難以解 釋不同地區遇到相同問題，卻產生不盡相同的結果（林水波，王崇斌，1998）。
個人觀點排除技術考量，注重於研究人的價值觀、個人特質（專業能力、領 導能力、魅力氣質）及個人利益對公共政策的影響，至於個人所指何人並沒有明 確定義，可以是領導者、利害關係人、政策企業家、倡議團體等等，但也不是研 究「所有的人」，按照Linstone et al.(1981)的意思，是研究木偶背後拉動控制線的 人，即對事件確實造成影響的人，但也可能已經涉及相當多的標的。
特別補充利益之影響，利益作為個人行動不可或缺的誘因與動力，並依此討 論政策中誰是受益者與犧牲者，公共政策若要圓滿，必須盡可能使利益公平分配，
事故在實務上，政策本身難以達成真正的公共利益，仍需做出妥協。
個人觀的優缺點是可以較精準研究事件發展脈絡中不理性的成分，因為存在 個體之間的差異，所以模型必定無法百分之百適用於個案，此觀點因關注到個人 主觀意見，造成關鍵性的影響。
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綜合以上論述，可以得知各觀點都有研究的優缺點，若要對問題有一更圓滿 的解決方案，不可完全忽略特定一種觀點（丘昌泰，2013；翁興利，1994； Linstone et al., 1981、1989）
本研究的宗旨是對我國限用購物用塑膠袋政策進行宏觀分析，但因人力與時 間的限制，在深度上有所取捨，特別是個人觀點涉及群體相當廣泛，根據研究主 題必須做出篩選9，因此選擇環保署長與立法委員等，最接近政策議程之人員的 理念與發言作為研究對象。
第三節
政策變遷理論
政策變遷直觀的定義就是，原有政策的拓展、縮減，或者被取代，甚至是終 止等一切變化，政策變遷基本上是一個必然的現象，第一個原因是立法者很難一 步到位制定出解決問題的決策，所以必須漸進的修正現有政策；第二是問題的認 定是流動的，當問題的基本假定動搖，自然必須改變現有政策。
從路徑依賴理論的研究成果，學界大多同意政策擁有一股維持政策穩定發展、
抗拒重大變遷的力量，這點後續有更詳盡的討論，先概括來說，政策的演變是一 個「同一時間內所有變數結合」(conjuncture)10的過程(Wilsford, 1994)，舊有制度 是一個（但也只是其中一個）強而有力的影響因素。
政策依照針對的領域，可分類為不同之類型，如經濟政策、教育政策、外交 政策等等，所遇困境或有所差異，而限用購物用塑膠袋係屬於環保政策。
若從政策本質的變化進行分類，林水波與王崇斌(1998) 將政策變遷視為「建 構、解構、再建構」的過程，討論政策背後的邏輯系統是否出現瓦解與重組；解 構則意謂系統的瓦解；再建構代表一套新的邏輯系統出現，依此得出四種類型的 政策變遷：政策接續、政策成長、政策終結、政策演化（整理見表4），各自特徵 如下：
一、政策接續
為政策出現解構並發生再建構，一個新理念、新系統出現並取代舊有系統，
但所要達成之目標是一致的，例如經濟政策，國際上凱因斯學派與海耶克學派理 念南轅北轍，但在時間演變的脈絡中，交替成為經濟政策之主骨幹，從一次世界 大戰後，各國間貿易壁壘引發經濟恐慌，而後幾十年來各種國際性與區域性經濟 組織期望達成無關稅障礙自由貿易，但近年美中、日韓發生貿易戰，英國脫離歐 盟，提倡區域整合的自由貿易情勢再度出現挑戰。
二、政策成長
9 例如本研究側重於研究推動政策的關鍵人物，而非某些研究主要探討民眾接受度，故本文的 個人觀點就不納入一般民眾。
10 a combination of things happening at the same time(Cambridge Dictionary)
