第一章 緒論
第二節 研究動機
限制、禁止使用塑膠袋的政策相關論述不只出現在臺灣，而是目前普遍的共 識，亞洲的日本、韓國、中國、孟加拉等；北美的美國、加拿大及歐洲都有程度 不等的限用、禁用塑膠袋政策，加拿大規劃 2021 起全面禁用塑膠袋、吸管、餐 具等產品，而執行成效最高的區域在非洲，目前非洲 54 個國家中，有 34 個國 家有限用塑膠袋的相關政策（綠色和平基金會，2018）。
既然塑膠袋氾濫的問題被廣泛認知，但究竟嚴重至何等地步？因為塑膠不易 被自然界分解，造成之廢棄物今日已嚴重衝擊地球生態，Geyer(2017)指出 1950 至今，全球已經製造83 億噸的塑膠原料，其成品之廢棄物已達 63 億噸，其中只 有9%被回收，12%遭到焚燒，剩下近 80%埋入土壤或流入海洋，對生態造成嚴 重浩劫。各國開始對於塑膠製品進行源頭減量與落實回收制度加以規範。
隔年聯合國環境規劃署的一份報告中，也得出類似結果，甚至揭露了一個驚 人的數據，2002 年至今，全球每年約使用至少上兆個塑膠袋，攤開來的面積是法 國國土的兩倍大(U.N.E.P., 2018)，最嚴重的問題是，其中只有約 10%被回收，也 就是說每年增加可能多達上兆個塑膠袋，以人類無法計算、控制的狀態，存在於 地球上，目前已嚴重影響的當屬海洋生態，聯合國預估，依照此速度，2050 年海 洋中的塑膠袋會超越海中的魚（行政院環保署官網），疾呼各國積極限制塑膠袋 的氾濫使用。
臺灣雖非聯合國的成員，不受條約或宣言的制約，但環境保育事關全人類，
包含後世的子子孫孫，全球所有動植物的生存權益，誰能置身事外？這是一個全 球人民一起共同減塑，改變我們生活習慣的時代。
第二節 研究動機
就個人生活經驗來說，有些法律一輩子不知情也用不到，也有不少直接影響 日常生活的法條，限用購物用塑膠袋政策就是一個例子，從無到有，再到擴大實 施前後，甚至未來預計完全禁用，確實衝擊我們一些習以為常的舉動，以吾人感 受最深的便當店與飲料店來說，從過去理所當然地每次購物就用一個塑膠袋，未 曾多想，到店員告知要額外付費，發現當今生活雖然很難不使用塑膠袋，但減少 使用很容易就能辦到。
細細思索後，想到曾幾何時人類的生活是看不到這些塑膠垃圾的!人造塑膠 的歷史不過一兩百年，當今普及的石化業產生的塑膠也只有數十年歷史；但當今 塑膠衍生製品已經不勝枚舉，充斥人類衣、食、住、行、育、樂，與醫療等各個 角落，實在難以一次討論所有塑膠廢棄物問題，故本研究決定將研究重點放在「塑 膠袋」的問題上。
本文選擇塑膠袋作為議題的動機主要有三個：第一，正逢國內通過新法擴大 實施限用塑膠袋政策適用對象，並規劃出完整政策進程，（詳見表1），值得在此 時作一次全盤的檢視；第二，雖然國際組織已正式警告塑膠袋氾濫造成的危害，
但國際上目前沒有類似京都議定書或哥本哈根協定之條約，來限制塑膠垃圾的使 用，各國只能靠自動自發制定各種限塑政策；可以較單純的討論國內因素對政策
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的影響，排除國際上可能的強制性因素4，本文認為這是一個研究國內各項因素 如何影響政策的好題材。
第三點，在臺灣限用購物用塑膠袋政策一路走受到不少質疑，除了引發塑膠 業者的結構性失業，政府雖推行輔導轉業，但仍難以平復業者民怨，進而發動數 次抗爭，批評政府的強硬作風；而2018 年新政策實施後，雖仍有批評，但未見 大規模遊行抗爭，其中是否有些關鍵的轉變？
更值得討論的是，環保署對於受政策規範之對象曾做過一項統計，進行購物 用塑膠袋使用情形調查，政策實施後，結果顯示限制使用對象之購物用塑膠袋，
每年使用個數約減少20 億個，減量率約 58%（公視新聞網，2019）；但再過十年 後，就表2 所呈現，數據結算至 2017 年（現行限塑政策實施前一年），塑膠袋的 產量與銷售量回到2002 年（政策實施第一年）的水準，將表格轉化為折線圖後，
可明顯看出塑膠袋產銷的止跌回升，這個缺失後來還遭到監察院的糾正（監察院，
2019），不禁令人質疑到底是政府稽查怠惰還是政策設計本身存在缺陷，而 2018 年的新政策，是否對此做出檢討與修正。
表2 歷年塑膠袋產銷數據 單位(公噸)
年份 生產量 銷售量 內銷量 直接外銷量
91 年 220, 644 222, 665 146, 690 75, 975 92 年
215, 072 213, 477 138, 938 74, 53993 年
228, 985 224, 522 138, 520 86, 00294 年
228, 687 233, 455 156, 576 76, 87995 年
234, 860 236, 406 158, 823 77, 58396 年
245, 159 236, 697 162, 427 74, 27097 年
219, 465 207, 434 148, 262 59, 17298 年
175, 759 175, 078 126, 188 48, 89099 年
195, 877 193, 660 142, 595 51, 065100 年
193, 802 193, 614 142, 114 51, 500101 年
202, 572 201, 620 146, 485 55, 135102 年
200, 005 201, 474 152, 407 49, 067103 年
221, 099 223, 649 171, 994 51, 655104 年
214, 680 216, 729 171, 005 45, 724105 年
214, 329 211, 862 163, 239 48, 623106 年 225, 456 222, 289 169, 533 52, 756
資料來源：經濟部統計處
4 舉例來說，我國死刑議題受到歐盟強烈關切，也曾因漁業問題、盜獵野生生物問題受到制裁，
因主權問題受到的國際干預更是多不勝數，相較之下，塑膠袋議題可將討論重心置於國內各項 因素。
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圖1 購物用塑膠袋產銷折線圖 資料來源：作者自行繪製
當然，表2 顯示的是塑膠袋總體的銷量，不能因此斷定政策全然無用，長年 執行限塑相關議題的廢棄物管理處處長賴瑩瑩對此表的解讀是5：
「經濟部工業產銷數據包含工業用及生活用塑膠製品，工業用塑膠製品的增減與 經濟景氣有關係，有些雖然是賣給國內工廠來包裝產品，但有的工廠在產品包 裝完後就會將產品外銷國外。」（黃淑芳、李郁欣、陳盈諭、林琪，2018）
看守臺灣協會秘書長謝和霖則批評：
「經濟部這個數字包含了各種塑膠袋，購物用塑膠袋只是一部份，其他還有食品 包裝袋也都算在裡面。所以，這就回到一個問題：我們很難得知限塑政策對購 物用塑膠袋的減量成效。可能有減少，但我相信以目前不主動提供塑膠袋的方 式，減少有限。」（黃淑芳、李郁欣、陳盈諭、林琪，2018）
也就是說，我國推行十餘年的限制塑膠袋的政策，本身就是被侷限在一個框 架之內的，以下先簡單敘述塑膠的來源，及常規的分類標準，再將我國限用塑膠 袋的範疇予以釐清：
塑膠製品的普及與石化產業興盛關係密切，根據 2007 年的石化工業年鑑的 整理，塑膠在石化業中的流程是從上游：從原油中蒸餾出輕油；中游：將輕油高 溫高壓裂解出乙烯、丙烯、甲苯等化合物，這些原料根據各自特性分為塑膠原料、
人造纖維等；下游：製作出日常各式塑膠用品（林瀚淵，2007）。
國際上對塑膠有公定的分類方法，一般採用美國塑膠工業協會 1988 年的定 義，將塑膠依材質分為七類，是被國際承認、通用的分類標準，不同塑膠性質對
5本文引用質詢紀錄、政府文宣、法律條文、官員聲明等，粗體字皆為本文自行標註，另外，未與 主文作區別，字體改用新細明體，並以引號區隔，若出現錯別字，本文亦不更改任何原文內容。
0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000
生產量 銷售量 內銷量(含間接外銷) 直接外銷量
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應產品甚廣、處理難度差異大，汙染程度也不同，於是不同原料製成的塑膠袋，
就有多種類性，甚至有些複合型，號稱環保、可分解的塑膠袋問世。
而其中聚乙烯為塑膠袋最常見的用材，但是現行國內限塑政策的邏輯並非依 照該分類法去區分禁止與否，而是依照「使用意圖」為主，並沒有因為材質而有 豁免的機會，這是在最近一次修法的結果，在 2018 年之前，某些被認為較環保 的材質是可以使用的，對此本研究配合使用環保署公告之塑膠袋之定義，界定本 文中塑膠袋的適用範圍：
「凡是含有聚乙烯(PE)、聚丙烯(PP)、聚苯乙烯(PS)或聚氯乙烯(PVC)等石化來源，
或是由生物基材(biomass)或生物可分解材質(常見材質為 PBS、PBAT、PLA)等塑 膠成分，經由吹膜、壓延或擠壓加工成型所製成之購物用塑膠袋。」（行政院環 境保護署官網）
以上針對塑膠袋成分限制的文字，出自環保署說明政策的文件中，在環保署
「購物用塑膠袋限制使用對象、實施方式及實施日期」原文中僅有「不得免費提 供經由吹膜、壓延或擠壓加工成型所製成之購物用塑膠袋」。
從制定的邏輯來說，政府設計限塑政策的規範標的，並非根據塑膠原料材質，
而是在「購物用」這項「功能」的塑膠袋上面，而環保署認定的購物用塑膠袋定 義如下：
「購物用塑膠袋係指提供消費者裝提其購買商品所需之塑膠袋。」（行政院環境 保護署官網）
以上定義進一步限縮限用塑膠袋政策的生效條件，即：
一、由商家「提供」給消費者的塑膠袋。
二、用於裝提「被購買的商品」，此時塑膠袋本身並非消費者的「購買物」；這使 得塑膠袋在本身為商品，或直接包裹食品的條件下，只要不是用來提取物品，
仍可在市面上流通。