政治體制與對政策的影響

討論完有關於人類知識能力的後設分析，以及政策過程如何輸送的模型，本 節要討論政體對政策的影響，在此之前的討論，屬於「規範型的模型」，研究應 然面；現在要討論的屬於「描述模型」，側重於實然面，描述是用來呈現事務的 實然面，及客觀、可觀察的面向，描述型模型的特徵是對現實政治運作中時的描 述，並根據關鍵的特徵加以分類，希望可對政策的成因與結果進行預測（陳恆鈞，

2001）。

每個國家或族群有其獨特的條件，如地理環境與共享的歷史、文化等等，形 成許多成文與不成文的生活規範、道德價值、領導階層的官僚文化，研究者為了 有效率的理解與比較，會將複雜的現實予以概念化，依照某種核心特質加以分類，

建立模型，學者 Dye 指出：「模型是現實世界某些面向的簡化表示」（丘昌泰，

2013）。

「應然面」的諸多討論在現實生活中實踐的程度不一，以本文主題限用購物 用塑膠袋政策為例，限用、禁用塑膠袋幾乎可以說是國際共識，但各國定例限制 的步調、裁定相關罰則強度差異甚大，影響因素除了國內受塑膠垃圾危害程度，

還有國內政治因素干擾，禁令勢必牽扯龐大的利害關係人利益與影響眾多民眾，

再者直接衝擊民眾生活習慣，因此，了解一國之政策參與模式及政策制定邏輯，

對政策發展軌跡或可帶來相當助益。

政治學對政體的研究歷史悠久，其中一種古典的分類法是古希臘亞里斯多德 提出，以執政者人數與利益歸屬兩個條件，將政府分為六種：當權力集中於一人 時，以個人利益為中心者稱為「暴君政體」，為公共利益服務者則為「君主政體」； 當權者為執政團隊時，利益集中於少數人成為「寡頭政體」，為公共利益服務則 為「貴族政體」；當權力歸屬全體人民時，為一己私慾稱為「暴民政體」，為公共 利益服務稱為「民主政體」，整理如表6（蘇子喬、林宣瑄、蘇世岳，2018）。

下表6 整理出此經典的政體分類：

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表6 亞里斯多德的政體分類

掌權者 一個人 少數人 全體人民

服務對象 私人利益 公共利益

暴君政體 寡頭政體 民主政體 君主政體 貴族政體 暴民政體 資料來源：蘇子喬、林宣瑄、蘇世岳(2018)

兩千多年後的今天，當然已經發展出更細緻與符合現代的分類方法研究、分 類世界各國的政體，現在較常見的分類，如菁英主義、多元主義、統合主義等，

從丘昌泰(2013)與蘇子喬、林宣瑄、蘇世岳(2018)的著作整理，分別介紹如下：

一、菁英主義(elitism)

該理論將社會分為精英與群眾兩種人，菁英佔群體的極少數，其餘多為一般 民眾，菁英指的是某領域能力特別出眾，或掌握經濟、權力、社會地位的人。公 共政策制定與執行，是那些少數菁英的特權，形成明顯的上對下的統治，一般民 眾幾乎無法發揮影響力，此外，菁英也掌控社會價值的主導權。

Heywood 進一步將菁英主義細分為三種型式：一、規範菁英主義(normative elitism)將國家應交由菁英領導視為一種核心價值，對民主制度抱持反對的立場；

二、古典菁英主義(classical elitism)經驗法則的角度，說明菁英領導群眾，是組織 自然發展、不可避免的最終結果，如Michels 提出經典的「寡頭鐵律」；三、現代 菁英主義(modern elitism)，研究重點在於菁英主義的起因，如政治與經濟因素等，

並主張菁英之間存在理念的差異，一般人可藉由不同菁英之間的競爭取得部分發 話權（蘇子喬、林宣瑄、蘇世岳，2018）。

菁英理論可以用來解釋集權國家的政治現象，但是雖然該理論有明顯的「反 民主」論點，但現實上即使是有平等選舉制度的民主國家，仍然要有權有勢的人，

才有機會擠入統治階級，一般民眾要競爭會很吃力，甚至先被體制給同化才得以 進入政治圈；另外一個原因，部分民眾未必對政治抱有熱忱或具備民主知識與素 養，因此缺乏爭取的意願。

二、多元主義(pluralism)

廣義上多元主義也有規範式模型的意涵，乃對多樣性抱持包容態度的信念；

在狹義上描述權力的組成與執行，包含各種不同立場的團體，競爭激烈流動性高；

不同於菁英主義將權力集中於少數人組成，並長期把持的政治團體，多元主義認 為權力應該分布於國家各個行動者，消除政治與民眾的鴻溝。民眾依照其理念組 成一個個利益團體，影響政府的決策，國家則是站在中立的立場，公共政策變成 了不同利益團體之間競爭與妥協的結果（蘇子喬、林宣瑄、蘇世岳，2018）。

該理論最容易受抨擊的，就是國家自主性與利益團體實質影響力之間的爭論，

政府的主動性在該模型被低估，利益團體之間也存在強弱之分，並沒有到達公平 競爭的地位，即使是最經典的多元主義國家——美國，亦存在此問題。後來修正 的新多元主義(neo-pluealism)承認能主宰政策走向，只有少數強大的團體或企業，

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根據 Lowi 的政策鐵三角理論（如圖 10），利益團體甚至可以有效控制國家立法 機關，對國家政策形成間接的控制（蘇子喬、林宣瑄、蘇世岳，2018）。

圖10 政策鐵三角 三、統合主義(corporatism)

多元主義維護利益團體多樣性的主張，難免衝擊到國家整體公共利益，統合 注意主張建立一套規則加以維護，經典的統合主以源於歐洲，統合主義在各個國 家的表徵也有差異，但也有相同特徵，其核心理念是認知到多樣性的存在，但積 極嘗試進行整合，經官方承認後成為量少但強大的利益代表系統。根據學者 Schmitterr 的定義，將由上而下的整合稱為「國家統合主義」；若是由下而上的整 合則稱為「社會統合主義」（蘇子喬、林宣瑄、蘇世岳，2018）。

兩者相同之處是大幅度整合為數眾多的利益團體，整合成為數量少但規模大 且影響力強，並受到國家承認的「利益代表」，相異之處為前者的整合由政府進 行，並很大程度操控其運作，甚至成為被國家利用來完成其政治主張的工具，最 具代表性的是墨索里尼主政時期的義大利，及後來巴西、秘魯等國也曾出現，經 驗上此種政治型態是失敗的，今日已退出歷史舞臺；後者又稱為新統合主義 (neocorporatism)，國家則提供團體整合的運作規則，利益代表團由各利益團體自 行整合，並在政策過程中有更大的自主權與政府談判，但國家介入的程度、規則 的公平性、國家與利益代表的對等關係，未臻完善使該理論容易遭到批評（黃鉦 堤，2009；丘昌泰，2013）。

四、小結：臺灣政治形態簡史與現況

臺灣自二次世界大戰結束，結束日本殖民統治後，政權長期由中國國民黨把 持，直到西元2000 年才實現政黨輪替。

1949 年大陸淪陷蔣中正退守臺灣後，開始長達數十年的威權統治，戒嚴令與 動員勘亂時期臨時條款凌駕憲法，全面掌控政治、經濟與社會，儼然是以菁英主

立法 部門

利益

團體 政府

間接控制

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義的模式支持蔣氏父子與國民黨的領導，以國家統合主義式的運作，完成國民黨 之一黨專政。

到了 1970、80 年代，隨著退出聯合國及中美斷交，引發中華民國國際地位 雪崩是下滑，國民黨與中共國際地位情勢逆轉，加上國內產業轉型後，民眾社經 地位與教育水平提高，中產階級與知識份子興起，開始有意識與能力反抗國民黨 的獨裁，導致國民黨在臺灣統治基礎動搖（鄭任汶，2014）。

前總統將經國於1987 年宣布解除戒嚴，多元的意識形態、政黨、利益團體，

得以自由發展，今日臺灣已有上百個政黨，活躍於政壇的除了中國國民黨、民主 進步黨、親民黨、新黨等，近年興起的除了時代力量，無黨籍也成為拉攏支持的 口號。

今日臺灣政治形態究竟屬於何種模型？確實不像過去一樣鮮明易辨，多元價 值已經取代單一的意識形態，確實已經改變政策的形成與變遷模式，有不少依靠 民間力量推動立法的實例，但不可否認國家機器仍然佔有主導地位，除此之外，

即使對多元團體的存在與權利持有開放與承認的態度，實務運作上也只有特定團 體能發揮實質影響力，這點即使在典型多元主義的美國同樣爭論不休。

甚至必須要走進權力核心位置，才能更有效實踐自我主張，例如以「白色力 量」¹³為旗幟半路出家的政治人物，臺北市長柯文哲，雖然兩次以無黨籍身分營 的選戰，卻於2019 年 8 月成立臺灣民眾黨，不論其真正目的為何，顯示當前的 規則仍然對於「走進」體制內的政治菁英有利。

鄭任汶(2014)研究臺灣利益團體對政治的影響，認為利益團體的作用沒有一 定樣態，依照政策而有所不同，並沿用外國學者的分類方法，以成本與利益是集 中於少數團體，還是均攤給社會大眾，共分類出四類：一、「成本與利益皆分散 於大眾」屬於多數型政治；二、「成本與利益皆集中於少數團體」屬於利益團體 型政治；三、「成本由大眾共同承擔；但利益集中少數團體」屬於顧客型政治；

最後「成本由少數團體負擔；但利益全民共享」屬於企業型政治。

該論文中將廢棄物清理法歸類在企業型政治，這條法律為限用塑膠袋政策的 法源依據，在政策設計上，規範、處罰的對象也是塑膠袋提供者為主，而非一般 大眾，減少塑膠袋的使用帶來的益處也是對公共利益著想。

另外一篇徐仁輝(1998)的論文分類方法相當類似，且時間點上已經很接近 2002 年限塑政策的政治環境與社會氛圍，該論文批判了行政體系封閉、程序簡 略，在當時就引起許多抗爭事件。

另外一篇徐仁輝(1998)的論文分類方法相當類似，且時間點上已經很接近 2002 年限塑政策的政治環境與社會氛圍，該論文批判了行政體系封閉、程序簡 略，在當時就引起許多抗爭事件。