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第三章 國內外工業區再生政策探討
工業區係屬都市土地的一部分，亦如同有機體一般，會隨著時間的變化而成 長、成熟甚至衰退，若缺乏適時的政策引導，任其閒置荒廢，將導致工業區土地 成為難以處理的都市之瘤。因此，當都市更新在世界各大都市如火如荼地展開 時，原有的老舊工業區土地自然成為都市再生政策的一個重要環節。而臺灣的工 業發展最早可溯至日治時期，故現今已有許多的老舊工業區亟待辦理更新再生，
惟至今仍有許多工業區處於荒廢閒置的狀態。緣此，本研究為協助政府研擬都市 計畫工業區再生機制，必須先回顧臺灣工業區的發展背景，以及產業結構的變化 趨勢；其次，透過第一節的分析與相關再生法令與政策的檢視，據以說明工業區 土地於再生時所面臨的問題；在瞭解國內工業區發展的現況後，第三節則探討國 外相關工業區再生的政策與案例，供作後續研究都市計畫工業區再生機制之參 考。
第一節 臺灣工業區發展與產業結構變化趨勢
為瞭解臺灣工業區發展的脈絡與未來發展的趨勢，本研究先回顧整體發展政 策、法令的轉變，以及產業結構的變化趨勢，並從生命週期的觀點，探討工業區 目前的發展階段，以及是否有再生的必要性與未來發展上的政策方向，供後續研 擬問卷及相關策略的參考。
一、 臺灣工業區發展沿革
臺灣工業區的發展從日據時代開始至今。在日本統治時期(1895-1945)，受到 殖民政策「工業日本，農業臺灣」的影響，係以振興臺灣產業為主要的政策，尤 其製糖業更是首要目標，故於 1900 年創設臺灣製糖株式會社並設立橋仔頭新式 糖廠，代表臺灣製糖業邁入新階段，同時也是臺灣工業發展的開端(錢琬青，
2008：50)。到了 1941 年，臺灣已擁有 50 座新式糖廠，且為了輸送這些原料，
更設置三千多公里的鐵道，以及遍布各農村的車站，都為臺灣的工業發展建立良 好的基礎。而臺灣在二次世界大戰光復後，其工業發展政策與相關法令的變革主 要又可分為七個階段
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：(一) 戰後重建與臺灣經濟起步階段(1945-1960)
戰後工業生產設備受到嚴重毀損，再加上國民政府播遷來臺，對民生物資需 求劇增。因此，政府致力於生產能力的恢復與經濟的穩定，而採取「以農業培養 工業，以工業發展農業」的產業政策，以及「發展勞力密集生產的進口替代民生 必需品工業」之工業發展政策，以期達到產業重建、增加民生物資供應與保護國
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整 理 自 工 業 區 開 發 管 理 年 報 (2001 年 至 2009 年 ) ； 經 濟 部 工 業 局 網 站 (http://www.moeaidb.gov.tw/，取用日期：2010 年 1 月 31 日)；賴宗裕，2008：282~289。‧ 國
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第三章 國內外工業區再生政策探討
內產業等政策目標。另此時期政府雖採農工並重的政策，更於 1953 年開始實施
「四年經建計畫」，但對於工業用地的供給卻極為有限，導致許多工廠沿著主要 道路開發，並侵占農田，對當時的農業生產環境造成嚴重的傷害。
(二) 獎勵產業投資階段(1961-1970)
雖然國民政府來臺後積極重建產業環境與穩定經濟，但仍受限於資金不足、
技術缺乏、貿易逆差與國內市場小導致惡性競爭等不良因素的影響，產業發展政 策開始從戰後的重建轉為積極發展輕工業。而主要目標係為穩定物價、拓展國外 市場、改善投資環境、吸引僑外人投資與創造就業機會，故分別採取外銷退稅、
外銷低利貸款、新臺幣貶值及設立加工出口區
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等措施，強化我國產品出口的優 勢，更重要的是，於 1960 年頒布《獎勵投資條例》，象徵臺灣的工業發展邁入下 一個階段。此時的產業發展政策為「以貿易促進成長，以成長拓展貿易」，工業政策則 為「獎勵投資、發展出口工業、拓展國外市場」，產業型態以勞力密集型的輕工 業為主。因此，當時的政策目標主要在於積極改善投資環境，以及配合重大建設，
發展相關工業，故《獎勵投資條例》以租稅減免與簡化行政手續等措施，適時地 解決工業用地缺乏的問題
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。惟當時缺乏對工業用地的規劃與管理，使得工業發 展過度集中於台北與高雄兩大都會區，開發規模則偏向大型工業區為主。(三) 產業結構轉型階段(1971-1980)
奠基於前一階段的努力，臺灣的出口擴張亟為迅速，但也出現如社會基礎設 施不足、工資提高形成勞力短缺，以及廠商過於依賴國外原料等問題。因此，該 階段的產業政策為「調整經濟結構，促進產業升級」，主要目標是希望加速改善 產業結構及發展中、上游原物料產業。而工業政策則主張「發展重化工業、推動 第二次進口與出口擴張」，尤其以十大建設中的石化、鋼鐵與造船等為當時重化 工業發展的代表性產業。此外，鑑於完備的基礎設施是持續發展的關鍵，故於 1970 年成立工業局，主導工業用地的開發與管理，易言之，工業用地的提供已 從早期消極地接受廠商申請轉為積極編定土地並加以開發。
另政府鑑於前一階段工業發展過於集中，導致農村人口外流嚴重，故於 1972 年公布「加強農村建設重要措施」，其中一項措施為「鼓勵農村地區設立工廠」，
以期創造農村的就業機會，減緩人口外流。惟在農村開發工業區一方面缺乏區位 上的有利條件與相關配套措施，以及易破壞農村的生態環境，另一方面，同時遭
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臺灣第一個加工出口於民國 55 年(1966 年)12 月設立於高雄，面積共計 72 公頃，其後又於民國 60 年(1971 年)於台中與楠梓分別設立加工出口區。3
1960 年以前興辦工業人雖自擇廠址，取得土地所有權並報請核准即可建廠，但礙於當時受重 農政策所束縛，工業用地取得困難，故透過《獎勵投資條例》的頒布，以加速土地變更為工業 用地。至 1965 年，《獎勵投資條例》第一次修正，允許原有工業為創辦工業、擴展規模、增闢 必要道路為由，得自行擇地變更使用，更加速工業用地的開發與取得。‧ 國
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受國外能源危機的衝擊，致使投資意願不高。雖然農村建設工業成效不彰，但於 1974 年至 1980 年配合工業發展所執行的六年經建計畫仍透過在臺灣適當地方開 發工業區的方式，疏解人口過於集中的現象，並引導人口與產業往中部移動。
(四) 促進產業升級階段(1981-1990)
1979 年石油危機的發生嚴重衝擊臺灣，加上出超擴大、開放國內市場壓力 增加、新臺幣升值，以及薪資增加導致的勞力短缺等問題，使得早期勞力密集型 的產業已逐漸喪失競爭力，故此時期的工業發展政策為「加速經濟升級，積極發 展策略性工業」，而 1979 年開始的「十年經濟建設計畫」亦提及以附加價值高、
技術密集高的工業為策略性工業，代表臺灣已邁入促進產業升級的新建經時期，
其中最具代表性的政策就是於 1980 年設立的新竹科學園區，帶動臺灣近十年來 科技產業的發展。然而，在同一時期，早期所編定的工業區土地卻出現滯銷的現 象，政府乃於 1980 年修訂《獎勵投資條例》，停止核發工業用地證明書，致使都 市計畫範圍外的工業用地僅剩政府已編定開發的工業用地與為數極少的民營工 業區。因此，此一時期的工業區開發政策主要為延續前一時期未開發完成的工業 區，以及因應產業的升級，更新既有的工業區。顯示臺灣的工業區土地在此一時 期已陸續出現衰退的情況。
(五) 發展高科技及智慧園區階段(1991-2000)
1986 年開始，新臺幣大幅升值，再加上勞資爭議與環保運動等問題，使原 有勞力密集型的產業喪失競爭力，造成傳統產業移往海外發展。因應產業空洞化 的問題，行政院於 1990 年代初期提出「六年國家建設計畫」，針對工業區的開發 主要有三項目標：(1)配合產業結構轉變及因應產業升級發展需要，指定工業區 位的設立；(2)促進區域均衡發展，調整工業區區位；以及(3)結合生活圈建設，
妥善利用當地資源。透過前述的發展目標，以期帶動產業發展，並以推動高科技 產業為主要的訴求。另因《獎勵投資條例》已達階段性任務，故於 1990 年 12 月 29 日頒布《促進產業升級條例》，作為現階段產業發展的法令依據。
至 1990 年代中期，國內經濟結構與國外經濟情勢發展劇變，加上兩岸經貿 快速發展，故行政院於 1995 年提出「亞太營運中心」構想，以期提升臺灣經濟 的自由化與國際化程度。惟受限於兩岸政治因素的考量，使得該計畫構想並未落 實。另政府於 1996 年開發南港軟體工業園區時，考量與民間資金相較下，政府 的財力有限，而訂定《智慧型工業園區設置管理辦法》，期望鼓勵民間設置符合 高科技廠商的設廠需求。其計畫目標除了提升工業園區的開發品質及突破工業用 地取得的困難外，更重要的是要形塑有利的土地供給條件，提供知識導向型產業 良好的生產空間，並運用資訊網絡，串連園區的網絡系統，以促進地方的發展與 交流。從此可看出臺灣的產業已從勞力密集的傳統產業轉變為知識與資金密集的 高科技產業，惟針對已衰敗的工業區應如何處理，仍未有具體的發展構想與政策。
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第三章 國內外工業區再生政策探討
(六) 因應全球化時代階段(2001-2009)
2001 年以後，全球化的發展使得國際產業分工更為精細，而傳統以勞力密 集為主的傳統產業早已不具比較優勢，而是以高科技產業為目前的產業發展主 軸，尤其在 2002 年加入 WTO 後，更將臺灣的經濟體制與全球接軌，使其成為 高度自由化的經濟體系。因此，本階段的產業發展政策主要有以下幾個發展重 點：1.隨著研發能力提升、新興科技的興起與綠色生產機制的建立，打造產品品 質與價值不斷提升的綠色矽島；2.協助企業發揮臺灣的區位優勢、製造能力與企
2001 年以後，全球化的發展使得國際產業分工更為精細，而傳統以勞力密 集為主的傳統產業早已不具比較優勢，而是以高科技產業為目前的產業發展主 軸，尤其在 2002 年加入 WTO 後，更將臺灣的經濟體制與全球接軌，使其成為 高度自由化的經濟體系。因此，本階段的產業發展政策主要有以下幾個發展重 點：1.隨著研發能力提升、新興科技的興起與綠色生產機制的建立，打造產品品 質與價值不斷提升的綠色矽島；2.協助企業發揮臺灣的區位優勢、製造能力與企