臺灣都市計畫工業區再生機制之研究-以臺北縣為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 立臺灣都市計畫工業區再生機制之研究 —以臺北縣為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生:李漢崇指導教授:賴宗裕博士. 中華民國. 九十九. 年. 七. 月.

(2) 謝誌在政大已經待了七年的時間，受到許多系上老師的照顧與指導，才有機會能完成這本論文，尤其必須感謝賴宗裕教授對我的指導與幫助，尤其在碩二下學期時，面臨許多的壓力，甚至一度想放棄論文的寫作，但在老師的鼓勵與指導下，才能如期完成這本論文。我也必須對家人與女友致上真摯的感謝與歉意，因這段時間的壓力過大，而時常生氣，但也因為您們對我的容忍，以及在背後默默的支持，讓我可以無後顧之憂地專心寫作。最後，我也必須感謝邱建築師與其他公司的同仁在我論文寫作的時間，承接我手中的案件，並給予我許多工作上的協助，讓我可以在最後的衝刺的階段，全心全意地專注於論文的寫作，也謝謝大家對我的鼓勵與關心。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 李漢崇. 2009.07.23.

(3) 摘要臺灣早期曾依靠工業的發展創造出經濟奇蹟，惟在民國 77 年步入後工業化社會後，產業結構的轉型對都市內部工業用地的發展造成很大的衝擊，不僅因原有的產業喪失競爭力，而歇業或往郊區發展，造成工業用地的閒置；另一方面，三級產業的發展引起都市內部工商爭地，許多的工業用地在市場與政策的引導下，變更為商業區或住宅區，造成都市計畫工業區的畸零破碎，甚至因工業污染而引起土地使用相容性之問題。此外，許多工業區發展至今，已有 30 年至 40 年以上的歷史，原有的廠房設備或園區內的基礎設施均已窳陋老舊，且不符現今發展之需求，也亟待辦理更新重建。惟現今因法令的不完備，以及再生誘因的不足，導致都市計畫工業區再生的執行緩慢，且在法令的誘導下，多已變更為其他土地使用分區，進一步造成工業區土地的消逝。緣此，都市計畫工業區是否應變更作其他使用分區，或應維持工業使用，並透過再生策略的執行，以促進都市內. 政治大部產業的活化與復甦，本研究認為有建構一套都市計畫工業區的再生機制，以促立進整體都市再發展之必要性。. ‧ 國. 學. ‧. 為了建構都市計畫工業區再生機制，本研究透過專家學者問卷，先分析導致都市計畫工業區需要辦理再生的原因為何，並進一步分析哪些區位條件已不適宜作工業使用，以及適宜持續作工業使用之地區中，又有哪些區位應優先辦理再生？其次，分析現行的法令中，哪些對於辦理都市計畫工業區有實質上的幫助，以及未來在執行上可能遭遇哪些課題？最後，則係為了避免未來在執行都市計畫工業區再生時可能面對的課題，而進一步分析應採取哪些配套之策略。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 從研究成果可知，都市計畫工業區需要再生的原因，實導因於廠房與園區基礎設施老舊等實質環境議題，以及產業喪失競爭力等經濟發展層面的課題，故在推動都市計畫工業區再生時，除了應由政府協助改善整體園區環境及鼓勵廠商自行整建或重建廠房設備外，尚應透過相關獎勵誘因，引導產業的發展能符合未來的發展趨勢，並透過與相關研究機構的合作，促進傳統產業的升級或轉型，才有助於都市計畫工業區再生的執行達到永續發展之目標。. Ch. engchi. i Un. v. 爰此，本研究所建構之都市計畫工業區再生機制，以土地使用相容性為都市計畫工業區是否得持續作工業使用之最主要的劃分依據；而在適宜作工業使用之區位中，各項基礎設施與廠房設備老舊、土地閒置已久、產業缺乏競爭力，以及位於都市內重要交通區位等地區，應予以優先辦理工業區再生，以促進資源的有效利用與達到示範性之效果。最後，本研究所建構之再生機制分別從實質環境、經濟發展，以及法令與政策等三個層面提出應採行之再生策略，用以解決都市計畫工業區目前發展上所面對的課題，以及避免未來在執行再生過程中所可能遭遇的課題。從此可知，本研究所建構之都市計畫工業區再生機制一方面將工業區予以劃.

(4) 分為適宜與不適宜作工業使用之區位，並透過通盤檢討或個案變更方式，將不適宜工業使用之區位予以變更為其他分區，以顧及營建署等土地規劃機關對土地使用效率之思維；另一方面，對於適宜作工業使用之地區，則引入相關獎勵誘因與產業發展政策之引導，促進工業區內部產業的活化與再利用，以符合工業局等產業政策主管機關對工業區再發展之思維。因此，本研究所建構之再生機制不僅可加速都市計畫工業區再生的執行，更可解決土地與經濟政策主管機關橫向整合之不足，以維護工業區再生之本意。關鍵字：都市計畫工業區、再生、棕地、產業結構、再生機制. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 目第一章. 錄. 緒論.......................................................................................................... 1-1. 第一節. 研究動機與目的.............................................................................. 1-1. 第二節. 研究範圍與內容.............................................................................. 1-5. 第三節. 研究方法與流程.............................................................................. 1-8. 第二章. 相關理論與文獻回顧 ............................................................................. 2-1. 第一節. 工業區再生相關研究之檢視與分析.............................................. 2-2. 第二節. 工業區再生相關理論...................................................................... 2-8. 第三節. 工業區與都市再生的關聯............................................................ 2-17. 立. 國內外工業區再生政策探討 ................................................................. 3-1. 學. ‧ 國. 第三章. 政治大. 臺灣工業區發展與產業結構變化趨勢.......................................... 3-1. 第二節. 臺灣工業區再生政策的檢討........................................................ 3-10. 第三節. 國外相關政策與案例探討............................................................ 3-16. y. Nat. 研究設計與調查分析 ............................................................................. 4-1. io. sit. 第四章. ‧. 第一節. 研究設計.......................................................................................... 4-1. 第二節. 問卷調查結果.................................................................................. 4-3. n. 第五章. al. er. 第一節. Ch. engchi. i Un. v. 臺北縣都市計畫工業區再生機制之建構與研議 ................................. 5-1. 第一節. 臺北縣都市計畫工業區發展現況分析.......................................... 5-1. 第二節. 臺北縣都市計畫工業區再生機制之建構.................................... 5-43. 第六章. 結論與建議.............................................................................................. 6-1. 第一節. 結論.................................................................................................. 6-1. 第二節. 建議.................................................................................................. 6-7. 參考文獻................................................................................................................ 參-1 附錄一. 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究問卷 ....................................... 附-1. 附錄二. 專家學者問卷調查名單 ..................................................................... 附-17 I.

(6) 目錄. 圖. 目. 錄. 圖 1-1. 臺灣各級產業就業人數變化趨勢圖 ....................................................... 1-3. 圖 1-2. 臺灣各級產業 GDP 變化趨勢圖 ............................................................. 1-3. 圖 1-3. 再生機制建構示意圖 ............................................................................... 1-6. 圖 1-4. 研究流程圖 ............................................................................................... 1-9. 圖 2-1. 相關理論與文獻回顧架構示意圖 ........................................................... 2-1. 圖 2-2. 棕地產生對都市影響示意圖 ................................................................. 2-19. 圖 2-3. 工業區再生目的示意圖 ......................................................................... 2-23. 三重都市計畫及工業區分布位置示意圖 ............................................... 5-2. 學. 圖 5-1. ‧ 國. 圖 3-1. 政治大德國魯爾工業區範圍示意圖 ................................................................. 3-23 立三重都市計畫工業區生產中產業類別比例 ........................................... 5-2. 圖 5-3. 板橋都市計畫及工業區分布位置示意圖 ............................................... 5-3. 圖 5-4. 板橋都市計畫工業區生產中產業類別比例 ........................................... 5-4. 圖 5-5. 樹林及樹林(山佳地區)都市計畫及工業區分布位置示意圖 ................ 5-5. 圖 5-6. 樹林都市計畫工業區生產中產業類別比例 ........................................... 5-6. er. io. sit. y. Nat. al. iv n C hengchi U 樹林(山佳地區)都市計畫工業區生產中產業類別比例 ........................ 5-6 n. 圖 5-7. ‧. 圖 5-2. 圖 5-8. 樹林(三多地區)都市計畫及工業區分布位置示意圖 ............................ 5-8. 圖 5-9. 樹林(三多地區)都市計畫工業區生產中產業類別比例 ........................ 5-9. 圖 5-10. 三峽都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-10. 圖 5-11. 三峽都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-10. 圖 5-12. 鶯歌與鶯歌(鳳鳴地區)都市計畫及工業區分布位置示意圖 ............ 5-11. 圖 5-13. 鶯歌都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-12. 圖 5-14. 鶯歌(鳳鳴地區)都市計畫工業區生產中產業類別比例 .................... 5-12. 圖 5-15. 新莊都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-14. II.

(7) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 圖 5-16. 新莊都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-14. 圖 5-17. 新店都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-15. 圖 5-18. 新店都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-16. 圖 5-19. 新店(安坑地區)都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................ 5-18. 圖 5-20. 新店都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-18. 圖 5-21. 淡水與淡水(竹圍地區)都市計畫及工業區分布位置示意圖 ............ 5-19. 圖 5-22. 淡水都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-19. 圖 5-23. 淡水(竹圍地區)都市計畫工業區生產中產業類別比例 .................... 5-20. 圖 5-24. 汐止都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-21. 圖 5-25. 汐止都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-21. 圖 5-26. 瑞芳都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-23. 圖 5-27. 瑞芳都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-23. 圖 5-28. 中和都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-24. 圖 5-29. 中和都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-24. 圖 5-30. 土城都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-25. 圖 5-31. 土城都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-26. 圖 5-32. 土城(頂埔地區)都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................ 5-27. 圖 5-33. 土城(頂埔地區)都市計畫工業區生產中產業類別比例 .................... 5-27. 圖 5-34. 蘆洲都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-28. 圖 5-35. 蘆洲都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-29. 圖 5-36. 五股都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-30. 圖 5-37. 五股都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-30. 圖 5-38. 泰山都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-31. 圖 5-39. 泰山都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-31. 圖 5-40. 林口特定區都市計畫及工業區分布位置示意圖 ............................... 5-32. 圖 5-41. 林口特定區都市計畫工業區生產中產業類別比例 ........................... 5-33. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(8) 目錄. 圖 5-42. 八里及八里(龍形地區)都市計畫及工業區分布位置示意圖 ............ 5-34. 圖 5-43. 八里都市計畫工業區生產中產業類別比例 ....................................... 5-34. 圖 5-44. 八里(龍形地區)都市計畫工業區生產中產業類別比例 .................... 5-35. 圖 5-45. 深坑都市計畫及工業區分布位置示意圖 ........................................... 5-36. 圖 5-46. 臺北縣都市計畫工業區廠商生產情形分布示意圖 ........................... 5-38. 圖 5-47. 臺北縣都市計畫工業區傳統與非傳統產業分布示意圖 ................... 5-40. 圖 5-48. 臺北縣工業區轉型—五大策略區示意圖 ........................................... 5-42. 圖 5-49. 都市計畫工業區再生機制建構示意圖 ............................................... 5-44. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(9) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 表. 目. 錄. 表 2-1. 工業區生命週期階段及其特徵與問題彙整表 ....................................... 2-9. 表 2-2. 產業群聚定義彙整表 ............................................................................. 2-14. 表 3-1. 臺灣 2001 年至 2009 年產業結構變化表 ............................................... 3-5. 表 3-2. 臺灣近四次工業及服務業家數普查資料彙整表 ................................... 3-6. 表 3-3. 95 年製造業存活率統計表 ...................................................................... 3-6. 表 3-4. 臺灣近五次工業及服務業部門生產總額結構變化表 ........................... 3-7. 表 3-5. 近四次普查工業部門經營狀況 ............................................................... 3-8. 表 3-6. 臺灣地區工廠現況統計表 ....................................................................... 3-9. 表 3-7. 國內相關法令之適用性 ......................................................................... 3-11. 表 4-1. 專家學者單位 ........................................................................................... 4-2. 表 4-2. 都市計畫工業區需要再生之原因統計彙整表 ....................................... 4-3. 表 4-3. 都市計畫工業區實質環境層面需要再生之原因統計彙整表 ............... 4-4. 表 4-4. 都市計畫工業區經濟發展層面需要再生之原因次數與比例彙整表 ... 4-5. 表 4-5. 都市計畫工業區不適宜作工業使用之統計彙整表 ............................... 4-5. 表 4-6. 適宜推動都市計畫工業區再生之土地統計彙整表 ............................... 4-6. 表 4-7. 優先推動都市計畫工業區再生之條件統計彙整表 ............................... 4-7. 表 4-8. 都市計畫工業區再生相關法令與政策知曉情形統計彙整表 ............... 4-7. 表 4-9. 有助於推動都市計畫工業區之現行獎勵誘因知曉情形彙整表 ........... 4-8. 表 4-10. 有助於推動都市計畫工業區之現行獎勵誘因次數與比例彙整表 ..... 4-8. 表 4-11. 未來於推動都市計畫工業區再生易遭遇之課題次數與比例彙整表 . 4-9. 表 4-12. 都市計畫工業區再生實質環境層面應採行策略 ............................... 4-10. 表 4-13. 都市計畫工業區再生經濟發展層面應採行策略 ............................... 4-11. 表 4-14. 都市計畫工業區再生法令與政策層面應採行策略 ........................... 4-12. 表 4-15. 其他工業區相較於都市計畫工業區之優勢 ....................................... 4-13. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i Un. v.

(10) 目錄. 表 5-1. 三重都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ........................... 5-3. 表 5-2. 板橋都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ........................... 5-4. 表 5-3. 樹林都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ........................... 5-7. 表 5-4. 樹林(山佳地區)都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ........ 5-8. 表 5-5. 樹林(三多地區)都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ........ 5-9. 表 5-6. 三峽都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ......................... 5-11. 表 5-7. 鶯歌都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ......................... 5-12. 表 5-8. 鶯歌(鳳鳴地區)都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ...... 5-13. 表 5-9. 新莊都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ......................... 5-15. 表 5-10. 新店都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-16. 表 5-11. 新店(安坑地區)都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表..... 5-18. 表 5-12. 淡水都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-20. 表 5-13. 淡水(竹圍地區)都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 .... 5-20. 表 5-14. 汐止都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-22. 表 5-15. 瑞芳都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-23. 表 5-16. 中和都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-25. 表 5-17. 土城都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-26. 表 5-18. 土城(頂埔地區)都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 .... 5-28. 表 5-19. 蘆洲都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-29. 表 5-20. 五股都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-30. 表 5-21. 泰山都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-32. 表 5-22. 林口特定區都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ........... 5-33. 表 5-23. 八里都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-34. 表 5-24. 八里(龍形地區)都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 .... 5-35. 表 5-25. 深坑都市計畫廠商生產情形與主要產業類別彙整表 ....................... 5-36. 表 5-26. 臺北縣都市計畫工業區廠商生產情形彙整表 ................................... 5-37. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i Un. v.

(11) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 台北縣各都市計畫工業區主要產業類別彙整表 ............................... 5-39. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 5-27. Ch. engchi. VII. i Un. v.

(12) 目錄. VIII.

(13) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機 18 世紀末工業革命的發生，不僅造成工業取代農業成為最主要的生產模式，以及經濟成長的動脈，更改變了都市的土地使用結構。工業區之發展始於 19 世紀末，英國為吸引興辦工業人創造投資生產環境，而設立工業區之劃設。然而，早期的工業區受限於原料、勞工與運輸成本等因素之考量，多集中於都市地區，吸引大量的農村人口進入都市，形成都市化現象，並隨著工業就業人口與產值的增加，超越第一級產業(農業)的就業人口與產值，使都市邁入工業化社會。臺灣伴隨著先進國家的腳步，於民國 52 年工業產值超過農業產值後1，正式邁入工業化社會。之所以能在戰後快速的經濟成長，造就臺灣的經濟奇蹟，工業的發展功不可沒，且鑑於工業產值遠大於農業產值，許多的農田紛紛變更為工業用地或工業區。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 工業區一詞就積極面而言，係指於一特定土地內，採整體性規劃設計，用以提供興辦工業人所需之各項設施與服務，或在該區域內集中公共投資、建設優良之交通運輸系統、便利之生產服務組織、舒適之勞工住宅、基礎學校或給予財政稅捐上的支援，以加速經濟成長；就消極面言，係指為避免因工廠生產所帶來之環境污染、公害危險、交通壅塞等負面因素影響一地區之發展，而規劃於特定區域內，以利管理(劉柏村，1998：18)。因此，工業區之劃設除可促進經濟發展外，從土地管理的觀點，便是要隔離負面外部性，以維護土地之合理使用與發展。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i Un. v. 惟隨著生產技術的進步，世界各先進國家已邁入所謂的後工業化社會2，高科技與資訊產業逐漸取代傳統的輕工業及重工業，使得以往傳統工業區的設廠區位條件不再是最主要的考量因素；而傳統產業生產技術改進不易、都市土地價格昂貴，以及運輸技術的進步，傳統工業於是開始往郊區出走，都市內的工業區出現閒置情況，再加上許多工業區產生嚴重的環境汙染，引發居民抗爭，因而形成所謂的棕地(Brownfield)問題3。此外，在全球化之趨勢下，促成都市的去工業化及產業轉移，這些產業結構從都市空間內部向外移動，影響工作機會的去向，以及產業空間的再結構問題，正如同賴宗裕(2008：384)所言：「面對全球化的同時，. 1. 2. 3. Ch. engchi. 民國 52 年工業部門生產佔 GDP 比例為 27.7%，農業部門為 26.4%，工業首度超越農業，表示臺灣正式邁入工業化社會。後工業化社會的特徵係指第三級產業的產值與就業人數超過第一、二級的產值與就業人數(王建國，2007：10)。依美國環保局(USEPA)之定義，棕地係指「被荒廢的、閒置的或是低度利用的產業用地，而這些基地通常實際上或者被視為可能受到環境上的污染，導致其再開發計畫可能會增加額外的成本、時間與不確定性」，而本文所欲探討的並非如何整治受到污染的土地，而較著重於如何促進閒置的土地再活化與有效率地使用。 1-1.

(14) 第一章緒論. 都市中心將同時受到外部與內部因素的影響。外部因素係指郊區化與去中心化促使都市人口、工商業搬離、私人企業被郊區的商業及投資機會所吸引；內部因素則指戰後市中心產業結構的轉變，促使以工業生產為主的相關產業於戰後轉為以專業化、社會服務性產業為主，而大型工廠也遷至郊區或其他地區尋求較低的土地及勞力成本，以及製造業的重要性被服務業所取代，市中心因而對企業總部、辦工大樓、銀行、商務旅館與餐飲設施等之需求提高。」由此可以瞭解，在後工業化與全球化之下，傳統工業區面臨著轉型或移出市中心的壓力，故如何有效活化與再利用市中心工業區之土地，為土地管理所需面對的重要課題。相較之下，臺灣早期為促進經濟發展，亦規劃許多工業區土地，作為產業發展之基礎，其來源主要可分為都市計畫工業區、非都市土地的丁種建築用地、編定工業區、加工出口區、科學園區，以及農委會與環保署所主導的農技或環保園區等，但最主要的來源為編定工業區、都市計畫工業區與丁種建築用地等三類，合計占臺灣工業用地面積的 94.13%。其中，都市計畫工業區係依《都市計畫法》第 36 條規定，為促進工業發展而劃定，故早期因區位條件而設置於市中心的工廠於都市計畫發布後，多已劃定為工業區，以利產業之發展。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 然而，臺灣的都市計畫工業區目前正面臨著轉型與衰敗的命運。如根據經濟部的統計，臺灣的工業部門產值佔 GDP 比例於民國 75 年達到高峰後(44.81%)，開始出現逐年遞減的趨勢，而就業人口更於民國 77 年被三級產業超越(詳圖 1-1 與圖 1-2)，顯示臺灣正式邁入「後工業化社會」。此外，根據民國 91 年至 97 年都市及區域發展統計彙編顯示，臺灣都市計畫工業區面積自民國 84 年的高峰 24,278.50 公頃開始逐年遞減，至民國 96 年剩下 22,229.81 公頃，平均每年減少 170.72 公頃，相對而言，都市計畫商業區面積從民國 82 年的 6,197.73 公頃開始出現遞增的趨勢，至民國 96 年已增加為 7,803.17 公頃，平均每年增加 114.67 公頃。雖然工業區面積的減少不全然是變更為商業區使用，但已顯示臺灣都市土地內對商業區土地的需求已高於對工業區土地的需求。另從現存的工業區發展情形來看，近 10 年來臺灣新登記的工廠家數有逐年遞減的趨勢，從 1998 年的 11,452 家減少為 2008 年的 7,532 家；相對地，歇業的家數則有增加的趨勢，尤以 2006 年的 13,736 家達到歇業的高峰，其中，都市計畫工業區的歇業家數所佔用地面積比例就高達臺灣總體工業用地面積的 74.91%。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 從前述的統計資料，可以得知臺灣的都市計畫工業區在第三級產業與高科技及訊息產業的崛起，以及全球化趨勢下，已造成工商爭地、用地變更使用、產業轉型、傳統產業外移、用地閒置與缺乏管理等去工業化的現象，再加上政府有鑑於民國 69 年所成立之新竹科學園區的成功，又陸續規劃台南科學園區、竹科竹南園區、中部科學園區等，若包含尚在規劃中的園區，面積總計已達 4,381 公頃。因此，科學園區的不斷開發，也進一步造成廠商不斷地遷出，更凸顯出舊有廠房設備老舊與工業區環境已不具投資吸引力的問題，影響既有都市計畫工業區的生存空間。 1-2.

(15) 97. 94. 91. 88. 85. 82. 79. 76. 73. 70. 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 67. 就業人數(千人). 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 民國(年) 二級產業三級產業. 一級產業. 政治大圖 1-1 臺灣各級產業就業人數變化趨勢圖立資料來源：本研究整理自行政院主計處 98 年就業人口統計. ‧ 國. 20.00%. 各產業佔GDP比例(%). v ni. 89. 87. 85. 83. 77. 75. 73. 71. 69. 67. 0. engchi U 81. Ch 79. 1,000,000. 30.00%. 10.00% 0.00%. 97. al. n. 2,000,000. 40.00%. 95. 3,000,000. 50.00%. sit. io. 4,000,000. 60.00%. er. 5,000,000. 70.00%. y. Nat. 6,000,000. 93. 7,000,000. 91. 8,000,000. 80.00%. ‧. 9,000,000. GDP(百萬元). 學. 10,000,000. 民國(年) 一級產業. 二級產業. 三級產業. 一級產業. 二級產業. 三級產業. 圖 1-2 臺灣各級產業 GDP 變化趨勢圖資料來源：本研究整理自行政院主計處 98 年國內各產業 GDP 統計易言之，在後工業化與全球化的趨勢下，臺灣工業區的土地如同世界各國，同樣面臨著產業轉型及棕地再發展的問題，尤其都市計畫工業區因位於市中心，土地價格相對郊區土地高昂，若維持附加價值低或高污染的傳統產業使用，或者因產業外移而持續閒置的情況下，不僅土地無法合理使用，更不利都市整體的產業發展，因而如何讓都市計畫工業區之土地活化再生，是臺灣所需面對的重要課題。但臺灣對於都市計畫工業區土地再利用之機制，因缺乏法令的規範、示範性. 1-3.

(16) 第一章緒論. 之案例，以及上位計畫之指導，造成現階段對於老舊工業區僅能提供景觀改善及硬體方面的更新協助，再加上現行法令有誘使都市計畫工業區辦理變更之情形，不僅可能造成都市計畫工業區土地的破碎，更不利都市地區內工業用地之整體發展，而造成市中心之衰敗與失業人口的增加。鑑於前述的課題，國內學者對於工業區再生的策略進行許多之研究與提供建言。而所謂的再生不僅是實質環境的改善，更應透過綜合性與多元的觀點與行動，解決都市問題，並試圖對一個改變中的區域內，經濟、實質、社會與環境等層面的改善(Roberts & Sykes, 2000：17)。因此，從相關學者之研究與論述可知，工業區再生有別於目前所推動的環境景觀更新，而更為強調多元面向的分析，尤其是產業結構的轉型與升級，是後續在推動再生過程中，所應深入研究的議題。惟以往的研究多以編定工業區為研究範圍，或者僅提出整體的再發展策略，而忽略都市計畫工業區在實際上係由私部門自行發展利用，充滿相當高的異質性，若只是單一化地提出公式套用至每一處工業區，未必有利於整體都市的再生與發展。此外，本研究認為工業區的再生應專指針對適宜持續供工業使用之土地，協助其改善園區整體的實質環境，以創造舒適的生產空間，提昇產業競爭力，同時能夠創造就業機會，促進都市整體的經濟發展。因此，對於已不適於繼續從事工業生產之地區，宜透過都市計畫變更程序，轉供其他土地使用，其變更所應探討的問題，非屬本研究所專指之工業區再生。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 有鑑於此，本文擬先從工業區發展的相關理論，探究工業區再生的條件與依據，以及再生之意涵與目的，並回顧國內外工業區發展的現況與政策及產業發展趨勢，據以瞭解臺灣目前推動工業區再生的困境為何；接續依專家學者問卷之分析結果，制定工業區再生機制；最後則根據前述的機制，以臺北縣都市計畫工業區為例，依地區特性與發展現況，擬定再生策略，供臺灣工業主管機關未來執行工業區再生政策的參考。. Ch. engchi. i Un. v. 二、研究目的根據前述的研究動機說明，本研究的目的有以下三點： (一) 依據工業區發展的相關理論與國內外相關文獻之分析，檢視臺灣工業區發展的趨勢與變革，據以探討都市計畫工業區是否應予以變更或透過再生的機制，以促進整體都市的再發展。 (二) 透過專家學者問卷，分析都市計畫工業區再生的原則與執行內容，並根據分析結果，建構都市計畫工業區再生機制。 (三) 以本研究所建構之都市計畫工業區再生機制，分析臺北縣都市計畫工業區之發展現況與產業趨勢，並據以研擬工業區之再生策略，作為政府未來執行都市計畫工業區再生政策的參考。. 1-4.

(17) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 第二節. 研究範圍與內容. 一、研究範圍臺灣的工業區來源主要可分為編定工業區、都市計畫工業區與丁種建築用地等三大類，合計佔臺灣工業用地比例的 94%，扮演臺灣產業發展的重要角色。其中，都市計畫工業區係按《都市計畫法》規定，針對都市發展現況與產業發展之需求，據以劃定範圍，作為工業使用。由於其位於都市土地內，在以往工業社會交通路網尚未完備時，通常是一都市的發展核心，不論是商業或住宅活動均環繞其發展。惟隨著後工業化與全球化時代的來臨，以及產業發展的轉型，都市內去工業化的趨勢越趨明顯，尤其都市計畫工業區相較於編定工業區或科學園區等政府統籌管理之工業區，其缺乏專責的單位引導工業區進行環境更新或產業的再生，使許多都市計畫工業區已荒廢閒置，或是在法令的引導下，已變更為其他分區使用，加速都市內工業用地的消逝。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 而為了對都市計畫工業區再生機制之執行提出具體之建議，本研究選訂臺北縣作為研究範圍，一方面臺北縣都市計畫工業區面積佔全臺灣都市計畫工業區面積之比例高達 12%(約 2,220.94 公頃4)，顯示臺北縣係臺灣都市計畫工業區主要的. ‧. 集中地區之一；另一方面，臺北縣因位於臺北市的外圍，當臺北市自民國 50 至 60 年代都市結構逐漸轉變為以三級產業為主的同時，原有的二級產業生產空間便逐步往臺北縣移動，使臺北縣成為北區重要的工業生產中心，促使民國 60 年代，臺北縣的社會人口增加幅度變大(政院經濟建設委員會，1993：111~122)，而這些社會人口的增加，也讓臺北縣以「在地人的好所在，出外人的新故鄉」作為都市發展的目標與願景。可知臺北縣近年來可迅速發展，實導因於二級產業所吸引的就業人口所產生之各項生活需求，而帶動其他各產業之發展。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 惟隨著都市的成長，臺北縣的產業結構亦出現朝三級產業發展之趨勢，再加上許多都市計畫工業區自民國 50 年代發展至今，已有 40 年以上的時間，導致許多廠商已老舊閒置、不適生產，且都市計畫工業區在主體上係受土地管理機關之管轄，多從土地使用的角度探討工業區之更新，而忽略產業政策之引導，造成許多的都市計畫工業區被變更為其他分區使用。此外，臺北縣將於民國 99 年年底升格為直轄市，在政經地位提升的將來，若土地管理機關仍僅從土地使用效率的觀點探討工業區再生，忽略產業政策的引導，勢將加劇都市計畫工業區變更為其他分區。因此，本文擬以臺北縣分布於 31 個都市計畫內之 167 處都市計畫工業區5為研究範圍，分析各工業區現階段的發展情形與趨勢，並對未來再生的執行提出建議。. 4 5. 臺北縣城鄉局 98 年 9 月之統計。面積最大的工業區位於林口特定區內的林工十二區，面積為 1,710,000 ㎡；面積最小的工業區位於萬里都市計畫內的萬工區，面積為 540 ㎡。 1-5.

(18) 第一章緒論. 二、名詞定義 (一) 工業區再生本研究所指之工業區再生，係指針對適宜持續供工業使用之土地，協助其改善園區整體的實質環境，以創造舒適的生產空間，提昇產業競爭力，同時能夠創造就業機會，促進都市整體的經濟發展。因此，對於已不適於繼續從事工業生產之地區，宜透過都市計畫變更程序，轉供其他土地使用，其變更所應探討的問題，非屬本研究所專指之工業區再生。 (二) 工業區再生機制本研究所建構之工業區再生機制首先係從工業區需要再生之原因分析，以剖析哪些工業區適宜維持作工業使用，以及哪些地區已不適宜作工業使用，應透過都市計畫變更程序，供作其他更合適之使用分區。其次，對於適宜維持作工業使用之地區，進一步分析哪些應優先推動辦理再生，以促進資源的有效利用及達到示範性的效果。最後，則係分別從實質環境、經濟發展，以及法令與政策等三個層面，分別提出再生策略，以解決工業區再生所面對的課題，並促進工業區再生的執行效率。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 三、研究內容. (一) 理論基礎與文獻回顧. Nat. y. sit. n. al. er. io. 本文以產品生命週期的論述，探討工業區為何需要再生，並進一步引入產業轉型理論，作為工業區內產業轉型與升級的依據；其次，引用工業區位理論與產業群聚理論的觀點，剖析工業區區位選擇的合理性，以及分析工業區應否保留或遷出。最後，彙整國內外相關的研究與文獻，從中分析國內外對於工業區再生執行機制之建議與執行內容，供作後續研究的參考依據。. Ch. engchi. i Un. v. (二) 臺灣工業區再生政策之檢討在後工業化與全球化的趨勢下，都市地區去工業化與棕地問題更形嚴重，而臺灣在 1988 年邁入後工業化社會後，便已陸續參酌國外之經驗予以提出各種工業區再生的政策，惟成效並不彰顯；故本文將予以回顧臺灣工業區發展的歷程與政策的變革，並進一步檢討現階段工業區再生政策的法令與執行內容，以及回顧國外相關實際案例，檢視其成功的關鍵與工業區再生的處理方式，以瞭解臺灣在推行工業區再生的缺失與困境。 (三) 建構都市計畫工業區再生機制早年為促進產業的發展，劃設許多都市計畫工業區，惟並非所有地區皆適宜作工業使用，亦並非所有的工業區皆應予變更作其他用途。因此，本文擬從再生的角度，據以研擬專家學者問卷，並根據問卷分析結果，建構都市計畫工業區再 1-6.

(19) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 生的原則與機制，並以臺北縣都市計畫工業區為實證範圍，提出相關之建議與策略。 (四) 都市計畫工業區再生機制研擬之具體建議綜合前述各章節之分析，整理歸納國內外工業區再生政策與機制之經驗與可借鏡之處，並綜整本研究所研擬的都市計畫工業區再生策略，提供政府未來在推動都市計畫工業區再生之具體建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-7. i Un. v.

(20) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程一、研究方法 (一) 文獻分析法廣泛蒐集國內外與本研究相關之文獻與案例，藉以瞭解國內外工業區之發展趨勢，以及其再生之策略與內容，並據以瞭解先前研究中，對臺灣工業區再生的看法與建議，以提供本研究後續分析之參考。 (二) 專家學者問卷調查法為建立後續臺北縣都市計畫工業區再生的機制，本文將依前述相關文獻與案例之分析，據以研擬專家學者問卷，以瞭解臺灣都市計畫工業區需要再生的成因為何，並進而分析適宜採行的都市計畫工業區再生策略。 (三) 實證研究法. 立. 政治大. sit. y. Nat. (四) 歸納分析法. ‧. ‧ 國. 學. 本文將依據專家學者問卷調查之分析結果，據以建立都市計畫工業區再生的機制，並以臺北縣都市計畫工業區為實證範圍，進行現況的考察與分析，以提出都市計畫工業區再生的具體策略與建議，供作未來執行都市計畫工業區再生之參考。. n. al. er. io. 透過對本研究內容整體之歸納整理，檢視臺灣都市計畫工業區土地之發展趨勢與再生政策執行上的困境，並透過專家學者問卷的分析，建構都市計畫工業區再生機制，並以臺北縣都市計畫工業區為實證範圍，據以提出相關建議，供作臺北縣升格為直轄市後，對都市計畫工業區發展之參考。. Ch. engchi. i Un. v. 二、研究流程本研究內容分為六個章節。第一章將說明本研究之動機、目的、範圍、內容、研究方法及整體之操作流程。第二章的部分，回顧工業區發展的相關理論，據以瞭解工業區為何需要再生，以及再生後區位的選擇與考量因素；接著從都市再生的角度，剖析何謂再生的意涵與目的，並綜整國內外相關的研究內容，說明何以需要進行本研究。第三章則是要檢視國內工業區的發展脈絡，以及於再生過程中所面對的困境與考驗，以說明本研究的重要性，並輔以說明國外工業區再生的案例，作為後續政策與問卷研擬之參考。接續依據前述對工業區再生相關理論與案例的分析，研擬專家學者問卷，並於第五章，依問卷之分析結果，擬定都市計畫工業區之再生機制與策略，並以臺北縣都市計畫工業區實證範圍，提出相關之建議，供未來執行上之參考。最後，以第六章對整體之研究內容作綜整性之說明，供未來執行都市計畫工業區再生之參考。而本研究之流程詳圖 1-3 所示。 1-8.

(21) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例研究動機與目的第一章. 緒論. 界定研究範圍與內容. 相關理論與文獻回顧. 第二章. 相關理論與文獻回顧. 工業區再生相關理論. 產品生命週期理論. 產業轉型理論. 工業區位理論. 工業區再生與都市發展的關聯. 工業區再生的意涵與目標. 工業區對都市再生的影響. 都市再生的意涵. 產業群聚理論. 政治大. 臺灣工業區再生政策的檢討. 再生政策與法令的檢視. Nat. 匹茲堡. 英國. 休士頓. er. al. Ch. engchi. i Un. v. 問卷結果分析. 臺北縣都市計畫工業區現況與未來發展分析. 第生建五構機制章的研擬都市計畫工業區再生策略第六章. 伯明罕. sit. 專家學者問卷設計. n. 再. io. 第四章. 研究設計與調查分析. 美國. y. 工業區發展歷程與未來發展. 結論與建議. 結論與建議. 圖 1-3 研究流程圖資料來源：本研究整理. 1-9. 國外文獻探討. 國外相關案例探討. ‧. ‧ 國. 立. 國內文獻探討. 德國. 學. 第三章. 國內外工業區再生政策探討. 國內外相關文獻探討. 利物浦. 魯爾.

(22) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-10. i Un. v.

(23) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 第二章. 相關理論與文獻回顧. 工業曾是一國經濟成長的重要關鍵，也是加速都市化的原因之一。然而，隨著傳統工業產值的低落、環保意識的抬頭，以及全球化思維的影響，使得許多的傳統工業面臨轉型的壓力；再加上都市土地發展飽和，工業用地難以擴大，且地價高昂，迫使工業廠商紛紛離開都市，而留下許多閒置的產業用地，形成棕地問題。因此，如何有效活化都市中所遺留的閒置產業空間，協助既有的產業轉型，甚至作其他更有效率的使用是都市內工業土地未來發展上的重要課題。緣此，透過本章回顧與整理相關的文獻與案例，以建構本文後續的研究基礎與觀念，並分成三個部分予以說明：第一個部分係彙整國內外相關工業區再生的研究與文獻，以瞭解國內外目前有關工業區再生的研究內容與議題，並據以提出本研究後續的研究方向與研究價值；第二個部分係工業區發展相關理論的整理，擬先將產品生命週期理論套用於工業區的發展，說明何以工業區會面臨衰退，以及需要辦理再生的原因；其次，以產業轉型理論，探討傳統工業區的衰退不僅是基礎設施的老舊，更重要的原因是產業結構的轉型，迫使傳統產業在欠缺創新動力的情況下，勢將喪失發展上的競爭力，惟有透過產業的升級與轉型，才能促進閒置工業區的再發展。最後，以工業區區位理論與產業群聚理論作為分析的基礎，剖析傳統工業區區位發展上的適宜性，並探究都市計畫工業區是否有存在的必要性。最後則係從都市再生的觀點，檢視工業區於都市再生的過程中，所扮演的角色與重要性。整體架構詳圖 2-1 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-1 相關理論與文獻回顧架構示意圖資料來源：本研究整理. 2-1.

(24) 第二章文獻回顧. 第一節工業區再生相關研究之檢視與分析工業區的發展是一國經濟發展的動脈，故對於已經衰敗或是正在衰退的工業區，如何促進其使用上的活化再利用，是國內外學者均很關心的議題，尤其都市土地內因地價高昂、發展密集，若土地無法充分有效率地使用，難以使都市達到永續發展的目標。因此，本研究以下將分別回顧國內外相關學者的研究，用以瞭解國內外學者對於工業區再生的想法及策略，供作本文後續研究的參考依據。一、臺灣工業區再生策略之研擬與分析國內較早有系統地整理與研究工業區再生議題的是曾文成，其根據傅利曼發展模型(Friedmann’s Development Model)分析民國 77 年全臺灣工業區的工業產值指標與勞動生產力指標進行分析，將當時的工業區分為核心地區、向下轉型地區、向上轉型地區及邊陲地區1等四種類型的工業區，並分别針對各類型的工業區分別進行分析，指出我國工業區在發展過程中，面臨著中小企業的生產技術層次低、研究能力薄弱、工業區管理機構能力有限，無法發揮實效、誘因與實質機能不足，以及土地使用管制缺乏彈性，導致無法配合產業升級的需要，過於偏重生產功能、以及面臨都市發展的壓力等課題(曾文成，1991：60~65)，因而分別提出區域發展、工業區升級、開發經營、實質環境、工業區再發展及再發展策略等六個面向的策略方針。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 雖然曾文成的研究是引用民國 77 年的資料，但他所提出的工業區再生策略至今仍有許多可以提供作為目前工業區再生的執行方向，如提升研發技術、提供必要性的支援設施與企業進駐、產業結構升級與調整、積極培育地方產業、強化中心服務機能、引入廠商限制的調整與放寬土地使用限制等。惟其將臺灣視為一個整體的研究範圍，未能考量地區性的發展差異，再加上這四種工業區的類型亦會隨著時空環境的改變，而予以轉換，然文中並未提及當工業區類型變換時，其因應的對策為何，是後續值得進一步探討的地方。. Ch. engchi. i Un. v. 有鑑於以整體臺灣為研究範圍，不易分析各地區的發展差異性，故後續的學者在進行工業區再生策略的研究時，多鎖定一個工業區為主要的研究範圍，使其所探討的再生策略更具有可行性及符合地方發展特性。如楊璦禎以臺北市為研究範圍，探討南隆鐵工廠、京華城與南港經貿園區等個案於工業變更審議過程中，對都市產業用地再發展的影響。她認為臺北市目前在推動產業用地變更使用的過程中，並未建立一套健全之都市產業用地再發展審議機制，致使土地變更過程中成為各參與主體多方協商談判下的產物，而延宕多時，形成都市再發展的嚴重障礙(楊璦禎，1999：5-35)。因此，她建議未來應擬定明確的產業與產業用地政策， 1. 工業核心地區係指處於國家工業生產經濟主導地位；向下轉型地區指現階段工業產值表現大於整體平均值，但在產業競爭力變化方面呈衰頹趨勢，而向上轉型區則剛好相反；至於邊陲地區則指低度發展地區或位於農業區，其工業生產表現差或呈嚴重衰退情形(曾文成，1991：40)。 2-2.

(25) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 並在可變更與不可變更分區的架構下，依產業特性，提供各項財政與非財政的誘因吸引產業進駐，同時應訂定產業再發展之相關法令，給予獎勵機制於法令上的支持。而該篇文章明確點出我國目前對於工業區的變更欠缺一個上位的產業用地發展政策，再加上委員過於注重回饋的合理性，而未對整體經濟環境給予考量，致使許多都市計畫工業區在申請人逐一個案變更的情況下，反而使整體產業發展用地更形零碎，加速工業區的衰敗。惟本篇因係以工業用地變更為主要的探討範圍，而忽略工業區之再生應係以持續作工業使用的土地為主要探討議題。除上述學者對臺灣工業區再生策略的研究外，許育誠引用國外棕地再發展的經驗，提供臺灣未來在擬定政策上的參考。他先分別回顧美國與英國的都市再發展政策，以及德國與美國的棕地政策，據以認為工業區的再生，應從都市整體的規劃角度出發，才能確保都市發展的永續性；其次，認為應成立專責的機構，並與當地民眾或社區團體合作，強調在地化力量的運用與工業遺址的保存及再利用；最後則提出政府要吸引私部門的投資，應建立品質認證制度、環境責任制度、環境保險制度與開發基金等內容，以降低私部門對棕地投資的風險(許育誠， 2002：4-44~4-49)。惟棕地問題的產生，除了土地受到嚴重污染外，另一個閒置的問題則導因於產業結構的轉型與升級。然而許育誠過於偏重再生政策的研擬，而忽略了閒置背後的原因，將可能造成再生後的工業區未必能吸引新的產業進駐。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 二、臺灣編定工業區再生之策略探討. Nat. y. sit. n. al. er. io. 相較於曾文成與楊璦禎的研究，王克宜與許詠程則偏重編定工業區的分析。王克宜以林口工業區為例，提出我國老舊工業區目前發展上分別面臨四個面向的發展課題，包括 1.產業面向：產業科技性的替代、產業外移、需求移轉、企業升級能力不足、退出市場門檻過高、產業人才不足與廠商支援性不足等；2.環境面向：運輸與勞動成本過高、基礎設施老舊髒亂、服務機能與空間不足等；3.法令面向：土地使用限制、更新誘因不足及推動更新的責任歸屬不明；4.財務面向：無足夠的資金辦理更新(王克宜，2006：40~43)。最後，根據模擬推導，他認為工業區再生除了重建、整建、維護外，還需要足夠的經濟與獎勵誘因，以及避免過多的法令限制，並應配合產業結構轉型的趨勢，放寬土地使用限制，鼓勵混合多元的使用，最後還應注意社會公平與環境保護的議題，才能創造多贏的局面(王克宜，2006：92)。. Ch. engchi. i Un. v. 許詠程則係以屏東工業區為例，檢視臺灣目前工業區的發展現況與法令機制，而分別針對規劃面、組織面、產業面、財務面與法令面等五個面向，據以提出工業區發展上所面臨的課題，以及未來工業區再發展應推動的策略(許詠程， 2007：23~27)，最後則是建議未來應加速訂定相關法令，以作為推動工業區再生的依據，並應放寬土地使用管制的限制，採取多目標的使用內容與提供獎勵政策，吸引民間廠商的投資與再開發。從王克宜與許詠程的分析，均可以看到他們. 2-3.

(26) 第二章文獻回顧. 認為未來對於工業區用地的使用，應朝向放寬管制與多元使用的方向修改法令，並應訂定相關的專法，以促進工業區再生的推動。惟編定工業區因範圍較大，且有專責的管理機關，因此對於整體園區的土地使用規劃較容易有整體性的政策，而都市計畫工業區因規模較小，有時只有一個計畫街廓，故對於都市計畫工業區的土地使用策略，仍有待本研究後續進一步的分析與探討。三、工業區再生獎勵機制之探討除了前述對工業區整體再生策略之分析，蕭貽玲與李御嘉較側重對工業區再生獎勵機制的探討。如蕭貽玲(2007：87~88)提出擬定工業區更新專法、公權力介入、政策永續性與導入社區營造觀念等具體建議；而李御嘉(2008：171~178) 則對以獎勵執行工業區再生提出六點建議，包括整合各機關之用地需求與成立專責輔導機構、改善用地環境、放寬使用類別、租稅的公平性、加強產學合作，以及教育制度的改革。惟蕭貽玲所提出的對策較偏向觀念性的闡述，而缺乏更具體的執行內容；而李御嘉則係以編定工業區為研究的範籌，且所提出的建議較強調對於工業區再生政策的修正，以致這兩篇文章反而無法看出具體獎勵的機制為何。四、產業觀光、成長管理、TOD 於工業區再生之應用. 學. ‧ 國. 立. 政治大. ‧. 除了傳統對於工業區的再生提出法令機制、獎勵措施，以及發展策略的建議外，國內尚有許多學者從不同的面向予以探討工業區的再生，如陳雅君以國內的個案分析閒置工業區導入產業觀光的可行性，認為工業區再發展不僅是單純的經濟產業議題，其所牽涉的是更為廣泛的面向。因此，工業區再生對地方而言，不僅是經濟成長與否的課題，而是創造地方生存的機會與條件(陳雅君，2005：82)。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i Un. v. 曾俊傑以成長管理的理念探討都市計畫工業區的再發展，認為傳統產業升級的趨勢下，工業區土地所追求的不再是量，而是質的問題，故導入成長管理於工業區的再生，目的就是要修補都市空間的發展和各項機能的結合(曾俊傑，2006： 168)。因此，對於工業區的再生應依地方的特性引導開發、妥適利用閒置的工業用地，以避免都市持續蔓延發展，並建立多元彈性的規劃策略，以因應策略實施後所可能產生的影響。. Ch. engchi. 劉奇蒼則是以 TOD 的觀念予以檢視竹圍工業區的再開發，而建議在辦理工業區的再開發時，政府應組成專責的機構，擬定整體的發展策略，並應依照工業區的位置、是否鄰近大眾運輸場站、交通設施整併情況、鄰近地區的商業發展型態、公共設施水準與人口發展密度等指標，評估閒置工業區轉型的可行性；對於民間業者部分，則建議工業區的再發展應整合地方發展特色與鄰近的交通運輸系統，以建構適宜的步行環境與人車分離系統(劉奇蒼，2009：147~153)。儘管陳雅君、曾俊傑與劉奇蒼等人從不同的面向提出工業區再生的建議，使工業區再生所應考量的層面更為完整，但因過於偏重單一層面的考量，尤其曾俊 2-4.

(27) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 傑與劉奇蒼所提出的策略較傾向是對於成長管理與 TOD 的闡述，因而未能凸顯工業區再生的本質。五、國外棕地再生文獻之探討相較於國內的文獻多探討工業區再生政策與獎勵的研擬，國外因其政策已實施多年，亦有許多的實際個案可以探討與分析，故國外的研究多偏向既有政策的修正與不同國家之間的差異性分析。如 Green & Bonner(2001：135~141)先回顧美國現階段工業區再發展策略執行的現況，認為美國目前所推行的工業區再發展計畫雖然取得部分的成功，但過於繁瑣的規定與義務，仍讓許多民間團體難以執行。因此建議透過修法與提供新的誘因，以促進工業區再發展計畫的執行，並提及社區居民的參與，將是工業區再生政策可以推行的方向之一。針對社區居民參與的部分，Bartsh(2003：1~12)論及以往的開發計畫通常視民眾的參與是阻礙計畫成功的原因之一，但他透過眾多實證的研究發現，民眾參與反而在工業區再發展計畫中扮演重要的角色。主要的原因在於民眾瞭解什麼是比較可行的方案，因而可以克服以前難以解決的問題，如影響那些原本不同意參與的地主、並消除地主對開發計畫不確定性的質疑；第二個原因是透過公共空間的展示與宣傳，讓更多地區瞭解工業區再生的重要性與願景，更促進不同計畫之間的連結；最後，社區參與則是為工業區再發展計畫提供一項新的決策程序，讓城市的領導人不僅聽取專業規劃者的說明，更可以有更多的民眾提供不同的想像與發展策略。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 除了對現有政策回顧與提出改善的建議外，Heikkila & Hutton(1986：47~60) 更從成本效益的觀點探討以排他性分區管制(exclusionary zoning)來保留都市土地作工業使用的利弊。其分別提及在都市內保留工業區可能產生的正面效益和負面成本，並認為當保留工業區給都市帶來的成本大於可能的利益時，便無須保留都市內的工業區，同時強調使用排他性分區來保留都市內工業區是一種選擇性手段，實施前必須考慮各個都市內的工業區發展差異、與鄰近地區的互斥程度、廠商間與工業區連結的力量、聚集或保護功能，以及機會成本，如此才能適當地引導都市內工業區的發展方向。. Ch. engchi. i Un. v. 另 Brooks(2008：3~14)則認為工業區再生與永續發展的三個核心基礎(環境 (environment)、經濟(economic)與社會(society))是相契合的，如工業區再生透過矯正受污染的土地，以維護公共的安全與環境；透過創造就業機會與復興閒置、荒廢的產業用地，以促進經濟的發展，更進一步因城市的再繁榮，讓社區居民恢復榮耀感，以及改善整體生活的安全性。因此，他建議規劃者應將工業區再生與永續發展視為共享與結合在一體的規劃準則，才能從長期觀點進行工業區的再造。藉由前述對既有政策的回顧與分析，部分學者又更進一步以不同國家的案例與英、美等國的政策提出比較。如 Kiss(2002：69-84)分析布達佩斯(Budapest)工 2-5.

(28) 第二章文獻回顧. 業區的再結構變化，認為共產主義的工業區和歐美等國工業區再生上最大差異點在於時間差。歐美等國的工業區係自工業革命後逐漸開發而成，但共產國家為了社會主義的本質而幾乎都在同一時間大規模的開發，也因此幾乎在同時需要更新，而需要耗費許多社會成本。所以工業區更新成為其都市重大的課題。再則，工業區在短短的十年之間由於產業結構的改變和世界經濟的發展變成去工業化 (deindustrialization)的傾向，原本以製造業為主的土地利用，已經在私人開發單位的介入下變成三級產業使用。因此，工業區原本單純的土地使用類型被大量混用，導致工業區內異質化(heterogeneous)的產生。在這之後，Tiedemann(2008：15~22)嘗試從環境、政策和經濟的觀點，檢視加拿大工業區再發展的執行成效。他發現中央與地方政府因權利與義務分配的不均衡，導致工業區再發展的資源過度集中於像多倫多 (Toronto) 與溫哥華 (Vancouver)這種大城市，當這些城市的閒置工業區有長足的進步時，其他小城鎮的工業區仍為了爭取再發展的資金而努力。因此，為了促進工業區再發展機會的均等，中央與地方政府過於零碎的政策與法令應予以整合；此外，為了有效掌握工業區的特性，他認為應建構資料庫，以隨時更新與取得相關的訊息；最後，則是認為政府與私部門合作推動工業區的再生，將是有效且可以執行的政策方向。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 從上述國外文獻的分析，可以發現工業區再生政策的執行，已從早期由政府全權主導，轉變為更重視社區居民的參與，此一觀點與都市再生的意涵相同，皆強調透過社區居民、私部門與政府部門間的合作，將可更有效率地促使衰退地區的再發展與活化，原因在於民眾的參與可以化解對規劃者的不信任，同時，他們也比眾多的專家學者更瞭解他們所追求的目標為何；此外，從布達佩斯的分析中，可以發現更新後的工業區不再只是單純地供二級產業使用，相對地，他們也體認到唯有透過混合型的使用，才可以促進工業區的再生更為成功。因此，本研究雖以國內的工業區作為分析的範圍，在工業區再生政策未明確的情況下，應著重於再生機制的建立，但亦應透過前述對國外案例的檢視，以作為臺灣未來工業區再生機制的參考。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 六、小結自從邁入後工業化社會後，都市內的工業區土地如何擺脫衰敗的命運，促進其有效地再利用，已成為世界各國所關注的焦點。相較於歐美等國已執行多年，臺灣現階段仍缺乏明確的法令規範與發展策略，致使許多的工業區土地長期閒置，或者被變更為其他分區使用，反而加速市中心整體產業發展的衰敗。因此，國內學者紛紛檢視臺灣目前工業區再生所面臨的問題，並藉由國外案例的分析與探討，提出整體性的工業區再生策略與獎勵機制。而從前述國內文獻的分析，可以瞭解臺灣目前的工業區於發展上普遍面臨著產業結構轉型、傳統工業升級能力不足、更新法令的不完備、缺乏產業政策的引導，以及基礎設施不足或老舊等問題，並針對工業區的再生策略提出具體的建議 2-6.

(29) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 與改善方向。惟目前的研究多偏重有統一管理單位的編定工業區，或者係從臺灣整體的面向提出發展的策略。但都市計畫工業區因缺乏統一的管理單位，且面積大小不一，再加上多數係由私部門負責土地的開發利用，故從整體性的觀點來分析，未必有助於都市計畫工業區的再生，反而可能加速當地整體產業的衰敗；此外，工業區的發展有地區發展上的差異性，對於再生策略的研擬，不應只是提出單一的通則，而應視工業區的發展特性，提出相對應的再生策略。有鑑於此，本研究依循先前的研究基礎，配合國外近年來的發展趨勢予以建立臺灣都市計畫工業區之再生機制外，將更進一步以臺北縣的都市計畫工業區為例，深入去探討各工業區發展上的差異性，研擬不同的再生策略，並依據各都市計畫工業區發展的面向與特性，檢視都市計畫工業區是否仍有存在的必要性，以建構真正符合地方發展的都市計畫工業區再生機制。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-7. i Un. v.

(30) 第二章文獻回顧. 第二節工業區發展相關理論工業區就積極面言，是在一特定區內透過整體的規劃，提供興辦事業人相關的服務，以促進整體經濟發展；就消極面言，則是為了消滅負面外部性。然而，工業區亦是都市結構的一環，會隨著時間而成長，也會隨之衰退，如同產品一樣，故本研究先以 Vernon 所提出的產品生命週期理論，檢視工業區各階段的生命週期特徵與問題，說明工業區為何需要再生；其次，工業區的衰退與老化，不僅是因為基礎設施的老舊，更重要的原因在於缺乏產業升級或轉型的能力。因此，透過產業轉型理論，分析工業區內的傳統產業何以衰敗，以及進一步討論如何吸引新的產業或促進舊有的產業升級。此外，工業區的區位也是影響工業區是否能再生成功的關鍵因素，而在區位上的選擇是否有群聚效果，也是影響因素之一，有鑑於此，本研究最後引述工業區位理論與產業群聚理論的觀點，探究現存工業區區位的適宜性，易言之，在後工業化社會中，工業區是否仍應繼續在都市中存在，或是有更好的區位條件影響工業區的分布，亦是本研究後續討論的重點。一、產品生命週期理論. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 產品生命週期理論係 Vernon 於 1966 年所提出，他認為工業部門，或者各種工業產品在發展過程中，皆會經歷新產品階段(early stage)、成長階段(growth stage)、成熟階段(mature stage)和衰退(obsolescence)等四個階段，產品一旦到了衰退階段，將會因市場競爭趨於激烈、生產報酬率下降，而導致利潤受到侵蝕。換句話說，若一項產品無法適時提供創新的技能與想法，其終將被他人所取代，甚至消滅(Vernon，1966：190~207)。若將該理論應用於區域經濟學，其顯示區域經濟的發展將取決於產業結構的狀況，而產業結構的狀況，尤其是一地區的主導產業，又會受到地區經濟部門在生命週期所處的階段所影響(張秀娥等，2007：42)。易言之，通常一地區較為繁榮興盛的部門，往往是處於生命週期中的新產品階段，但到了成長與成熟階段間，若產業缺乏創新的動力，終將面臨生產的停滯，甚至邁入衰退的階段。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 依循前述的理論架構，國內學者董成鵬、林坤龍、謝朝龍與錢琬青等人進一步將產品生命週期應用於工業區的發展，提出工業區生命週期，即以生命週期的觀念，檢視工業區的發展歷程，從中去分析各個發展階段的特徵及發展上的課題。因此，若從工業區生命週期探究工業區的發展，可以發現工業區如同產品一樣，存在類似生命週期的演化，並隱含著初生、成長、成熟等階段的生命週期形式(林坤龍，2000：2-20)。而錢琬青(2007：29~30)更進一步從臺灣工業區的發展，觀察出工業區的發展至少歷經蘊釀、初生、成長、成熟與衰退等階段，而每個階段也面臨著不同的發展課題，如蘊釀階段所關心的是如何吸引廠商進駐，以及工業區的設置是否對當地的都市發展有所助益；在成長階段，因員工、生產量，以及對土地的需求日益增加，故所考量的是腹地是否充足及如何擴充工業區的發展. 2-8.

(31) 臺灣都市計畫工業區再生機制之研究—以臺北縣為例. 機能，以滿足廠商逐漸增多的需求；於成熟階段，因工業區的發展已趨飽和，各廠商難以持續擴張發展，勢必要考量往外移動，再加上原有廠房對環境的衝擊，迫使工業區朝向衰退的階段邁進；至衰退期後，因廠商面對難以再發展的空間與環境保育的問題，而往外移動，尋求更適宜發展的空間，造成原有工業區的閒置與污染，形成所謂的棕地問題，更甚者，進而走向滅亡的命運(詳表 2-1)。從產品生命週期理論至工業區生命週期的論述，可以得知不論是工業區或是產業，其發展皆有脈絡可循，並非一成不變地持續增長，而是會有衰退的潛在危機產生，故對都市發展而言，將可能導致整體發展衰落，更進一步可能產生人口外流、所得下降，以及生活機能的喪失等問題。有鑑於此，工業區有必要透過生命週期的探討，檢視其發展階段，並提出再生策略，以避免工業區發展的衰敗與滅亡。表2-1 工業區生命週期階段及其特徵與問題彙整表. 滅亡階段. 1. 2. 3. 4. 1. 2.. al. n. 衰退老化階段. Ch. y. sit. io. 4.. 2.. Nat. 尖峰成熟階段. 3. 4. 5. 1. 2. 3.. 1.. 4. 1. 2. 3. 1. 2. 3.. 2-9. 如何延長尖峰成熟期之發展. v n i階段？避免衰退與老化。. 1.. e n g c h i U2.3.. 資料來源：本研究整理自錢琬青，2007：29~30. 開發問題？如何吸引廠商進駐？對於產業發展與都市區域機能有何助益？發展腹地是否足夠？土地與廠房如何擴張？如何增加初生階段未有之機能，以滿足廠商需求？. ‧. 2.. 2. 3.. er. 2. 3. 4. 1.. 立. 學. 發展成長階段. 1.. 政治大階段問題 1. 如何成功設置工業區並解決. 特徵與現象對設置地點、用地取得與開發方式、屬性定位等意見分歧。主力發展之產業仍未明確。管理組織系統猶豫未定。空間規劃內容與提供機能難以拿捏。廠商數、從業員工數、營業額與產值逐漸成長。土地與廠房快速被使用，土地擴張、設廠面積增加。資金與能源大量投入。廠商開始重視空間環境機能。廠商自然消長情形存在。廠商數、從業員工數、營業額與產值持平。土地、廠房使用漸趨飽和。產業型態轉變，朝向新興產業以迎合趨勢。行政機關開始處理長久累積的問題，或有新發展之課題與衝擊產生。廠商數、從業員工數、營業額與產值震盪走低。土地、廠房之使用率降低。廠商對於行政管理滿意度降低。主管機關亟思突破現況。廠商大量遷出，廠商數、從業員工數、營業額與產值極低。土地與廠房幾乎閒置。. ‧ 國. 發展階段醞釀出生階段. 如何加強空間機能？產業發展定位與型態如何因應新的衝擊？如何達成生產環境之永續？如何獎勵更新並刺激廠商回流？空間機能如何轉化？產業如何有效轉型，以及政策、技術輔導之投入？工業區存廢問題。廢棄衰敗工業區之空間如何再利用？剩餘廠商之遷置。.

(32) 第二章文獻回顧. 二、產業轉型理論我國目前在推動都市更新或是工業區更新時，多著重實體環境的改變與基礎設施的提供，但更新完成後，雖可提高房地產價值，但長期而言，依然未能改善整體都市的發展。因此，目前國外已將著重實質環境的更新(renew)轉變為隱含更多層面的再生(regeneration)，其中，產業的再造與轉型，是在推動再生的過程中，關鍵的環節之一。因此，本研究從前述生命週期的觀念，得知工業區確實有再生的必要性，惟其衰敗的理由除了基礎設施的不足與老舊外，更需要探討的是整體都市產業結構的改變。產業轉型，係指一國或一個地區在特定期間內，根據最新的科技、經濟發展的現況與趨勢，運用特定的財政、金融和產業等政策，對現存的產業結構進行各方面直接或間接的影響，使其發生變革或調整(張秀娥等，2007：3)。而最早將產業進行分類的，是澳洲經濟學家 Fisher 於 1930 年代所提出，他認為人類的經濟活動可以分為以農業和畜牧業為主的初級產業、以工業生產活動為主的第二級產業及以服務業為主的第三級產業。此種分類方法之後又經 Clark & Kuznetz 等人進行更細部的分類，而大抵確定三級產業的分類方法(張秀娥等，2007：3~4)。但每個國家因國情的不同，對於產業的分類仍有些許的歧異，而我國則援例聯合國行業標準分類為基本架構，參考新加坡、北美及日本行業分類，並兼顧我國國情，於 95 年 4 月提出第 8 次修訂的產業分類標準2。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 而在這三種產業分類之下，產業結構就是指於社會再生過程中，因產業組成資源在產業間的配置狀態、產業發展水準、以及產業間相互依存作用的方式(張秀娥等，2007：5)。因此，從先進國家產業發展的趨勢來看，可發現產業結構的演進有前工業化時期、工業化中期、工業化後期與後工業化時期等四個階段，而如何分析一個國家的產業發展位於何種階段，英國經濟學家 Petty 於 17 世紀就世界各國國民所得水準與經濟發展進行分析，而認為不同產業部門間收入的差距，會使勞動力往所得較高的部門移動，造成工業與商業部門的比重會有擴大的趨勢 (Petty，1981：19)。. Ch. engchi. i Un. v. 英國經濟學家 Clark 於 1940 年出版《經濟進步的條件(The Conditions of Economic Progress)》中，對 40 多個不同的國家與地區進行不同時期各級產業的投入與產出進行分析，推論出於經濟發展過程中，勞動力會從第一級產業為主轉而以第二級產業為主，隨著所得水準的提升，會進一步往第三級產業轉變。總結來說，勞動力會漸次往更進階的產業部門發展(張秀娥等，2007：8；任保平，2007： 38~39)。美國經濟學與統計學家 Kuznetz 則是將全國的產業分為農業部門、工業部門與服務業部門，並分析各部門的產值變動與就業人口的變動，而認為引起產業結 2. 此次修訂將我國產業分為 19 大類、89 中類、253 小類及 557 細類，其中 A 大類屬第一級產業， B、C、D、E 大類為第二級產業，而其餘 14 大類則皆屬於第三級產業。 2-10.