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第三章 國內外工業區再生政策探討
第三節 國外相關政策與案例探討
進入後工業化時代後，早期各先進國家的工業重鎮紛紛面臨衰頹的命運，而 高度的土地閒置與失業率，也造成更多的社會問題產生，使得各國紛紛提出市中 心的改造計畫，期盼能促進市中心機能的再發展。其中，工業用地扮演著重要的 角色，不僅解決了失業問題，更帶動整體市中心的再發展。而為了瞭解其成功的 關鍵，本研究兹簡單綜整美國、英國與德國的案例，以作為後續再生策略研擬的 基礎。
一、美國
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(一) 發展背景第二次世界大戰後，因經濟的快速成長，美國也面臨到工業區再生或所謂的 棕地問題，尤其在 1960 年代後，因產業結構的轉型，許多棕地於美國各州持續 地出現，依美國主計處 2000 年的統計，全國至少有 600,000 個棕地。而這些棕 地若持續存在，將造成經濟衰退、失業率提昇、環境惡化，更可能使都市蔓延的 問題更為嚴重，故美國相當積極處理此一課題。而美國處理棕地問題的主管機關 係環保局，故相關的政策較偏重於受污染場址的整治，然而本文所欲探討的較偏 重閒置工業區的轉型與再生，因此以下將較為著重有關工業區再生策略的探討。
(二) 再生策略
為了解決棕地的問題，美國州長聯合協會提出 12 項棕地再發展原則，作為 棕地再發展策略的基礎，若將其重點予以整理，可歸納為以下的特性：
1.重視公私合夥與地方參與的機制：公私部門的合作係美國推動棕地再生的主要 模式，公部門主要扮演政策的擬定及提供相關資金補助的角色，至於未來發展 的願景，則交由社區居民與私部門共同參與討論決定，使棕地的再發展能更為 符合當地居民的需要。
2.達到環境保育與永續經營的目標：政府在擬定棕地再發展的獎勵誘因，應高於 對綠地開發的獎勵誘因，以降低綠地開發的壓力，並保護整體都市環境；同時 應適度引進新產業的發展，使棕地能朝向更為永續的經營。
3.吸引私部門資金的投入：僅管美國政府提供聯邦基金的補助與住宅發展部門的 補助基金，但仍應透過相關的財政誘因(如稅賦減免)吸引私部門對棕地再發展 的投入，以提高未來不動產市場對棕地的需求。
4.政府部門間的充分協調：因棕地的再生所涉及的不僅是土地利用的更新，更包
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整理自 Dennison, M. S.(1998：1~162)、Davis, T. S.(2002：XXXV~L)、許育誠(2001：3-21~3-25)、李冬生(2005：32~33)、李建華(2007：83~91)與台灣省住都處(1999：2-11~2-13)。
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含污染的整治、產業的轉型、多目標的發展，以及財政誘因等政策，所以需要 跨部門的資源整合，同時也需要中央與地方政府間的協力合作，才能有效促進 棕地的再生。
5.應朝向多元機能的發展：許多的棕地因位於老舊的市中心，是市中心再生政策 的一環，且在整體產業結構轉型的情況下，棕地不再單純供工業生產使用，而 應融入更多元的使用內容，以吸引新產業的進入及整體都市的再發展。
除了上述五項特性外，在這12項原則中，又特別提到公部門在推動的過程中 必須注意：1.先找出必須由公部門介入的地區；2.以環境污染地區或是經濟衰頹 地區為優先；3.找出具有示範或帶動效果的地區；4.設法創造或保留工作機會；
5.以最大的公共利益為考量。而這五點可以視為美國政府在辦理棕地再發展時，
對於案例選擇的優先條件，期望可以透過最小的投入得到最大的產出效果。
除了前述棕地再生的原則外，美國工業區的發展也出現一種朝向多元化發展 的趨勢，即在工業區更新的過程中，為了追求機能的整合及增加土地多元的使用 特性，而逐漸發展出所謂的辦公園區(office parks)與商業園區(business parks)，在 園區內不僅有較高的建築品質與景觀設計，最重要的是，其土地使用彈性，可以 因應產業的變動而作調整，以因應瞬息萬變的產業發展趨勢。另在機能整合之 外，美國對於再生後的棕地，更著力於技術的研究與發展，讓園區內的企業得以 與大學、研究所等機構合作，以隨時保持產業的競爭力與創新思維。為了更進一 步瞭解棕地再生對都市發展的影響，以下兹簡單介紹匹茲堡(Pittsburgh)與休士頓 (Houston)兩個都市的例子。
(三) 相關案例 1.匹茲堡(Pittsburgh)
匹茲堡於19世紀中期至20世紀上半期，一直在美國的鋼鐵產業中處於獨佔 的地位。但在1910年後，隨著生產技術的進步，鋼鐵工業的選址逐漸偏向鐵礦 的產地，使其經濟發展逐漸趨緩；此外，二次世界大戰後，因煤炭的長期使用，
造成匹茲堡成為一個被黑煙籠罩的都市，再加上中心商業區與閒置工廠的衰敗 沒落，使其於1944年被華爾街日報評為D級城市。
而匹茲堡之所以可以在現今美國的產業發展中佔有一席之地，其在20世紀 40年代與80年代的二次復興工作是關鍵的要素。40年代的第一次復興主要的目 標是改善環境品質，並在政府、市民組織與社會團體的通力合作下，使匹茲堡 的環境大為改觀，也確保了其往後發展的基礎；但到了70年代後期，因受到經 濟危機的影響，導致大量的工廠倒閉、失業率昇高、社會問題叢生，而成為美 國當時衰退最嚴重的都市之一。因此，為了解決市中心工業用地閒置與失業率 攀昇的問題，匹茲堡地方政府透過一連串的政策，促使產業結構逐步轉型，並 建立以多樣化為基礎的現代化都市，而其可以成功的關鍵，主要在於以下三個
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第三章 國內外工業區再生政策探討
面向：
(1) 發展高科技產業，並促進傳統產業的升級：透過高科技產業的發展，引導 傳統產業的升級，並創立小企業資助中心，提供企業貸款；同時強化與教 學及研究機構的合作(如匹茲堡大學、卡內基—梅隆大學等)，增進高科技 產業的發展，並使匹茲堡成為醫學與機器人等研究的國際中心。
(2) 積極培育第三級產業：20世紀80年代以後，發展第三級產業成為大勢所趨，
因此匹茲堡除了維繫既有的鋼鐵工業發展外，又重點發展金融保險、法律 等生產性服務業及教育、醫療等社會性服務業。
(3) 新舊併重，工業遺產的復興：匹茲堡因為是美國第一次工業革命的源頭，
故在發展新產業的同時，也相當重視傳統工業文化的保存，故於1964年成 立歷史與紀念物基金會，致力於歷史文物的保存。因此，其工業化時代所 遺留的工廠、倉庫與員工住宅等部分就成為一份珍貴的歷史遺產而得到保 存。
從匹茲堡的案例可以得知，為使工業區的再生可以成功，實質環境的改良 已不是最主要的因素，其最關鍵的地方在於產業結構的轉型與第三級產業的發 展，雖然實質環境的改善，是吸引廠商的基本要件，但若持續依賴既有的產業 (更糟的情況是單一產業)，在可預見的未來勢必會再面臨工業區閒置與衰敗的 命運。
2.休士頓(Houston)
相較於匹茲堡衰退後的再發展，休士頓則是在產業發展面臨衰退之前，便 預先擬好發展對策，使其在面臨衰退之前，便得以重新注入活力，而維繫整體 都市的發展。休士頓的開發，是起於1901年在境內發現油田而開始，故早期是 伴隨石油開發而興起的石化工業重鎮。但在20世紀60年代後，石油的開採減 緩，但其在經濟發展減緩前，便利用發展石油產業的同時，因應產業鏈的延伸 與擴展的需求，加速石油科技的研發，並帶動相關服務產業的發展。
此外，於1960年代因美國航太中心於休士頓建立，也讓休士頓有機會可以 在石化工業之外發展新的產業，並透過政府與當地社會團體的討論，確立了產 業結構轉型的方向，以及建立九項優先發展的產業，如生物醫療、工業器械、
信息設備與油氣運輸等，使休士頓擺脫對石化單一產業的依賴，再加上當地第 三級產業的加速發展，使休士頓有別於其他的工業都市，在都市面臨產業的衰 退之前，便透過有效率地產業轉型與引導，而創造出更多元的發展格局。
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二、英國
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(一) 發展背景英國是工業革命的發源地，其工業的發展相對於其他國家早，但相對地也更 早出現工業區衰退的問題，也因而成為20世紀後葉第一個認真處理去工業化 (deindustrialisation)衝擊的國家(UK Trade & Investment，2007：1)。而英國早期的 工業區多建立於鄰近原料產地與交通便捷的地區，而工業也圍繞在工廠的周圍居 住，形成一個以工業為中心的都市。然而，這些都市的特點是產業發展上過於單 一化，一旦基礎產業開始沒落，則整個都市的發展隨之陷入困境，尤其在二次世 界大戰後，以採礦、鋼鐵、造船及紡織等產業為主的地區，其衰退的情況更為嚴 重，更導致嚴重的失業問題。因此，為解決失業問題，促進工業區與市中心的再 生，英國除了本身採取相關的土地開發策略與獎勵機制外，也在歐盟的協助下，
得到相關的基金補助，以解決傳統工業區蕭條之問題。
(二) 再生策略
如前所述，重工業的關廠與傳統產業的式微，在英國留下廣大的經濟衰退地 區。因此，除了住宅提供及基礎建設改善外，創造工作機會、訓練計畫和經濟多 樣化長期計畫，成為後工業重建時期的重要特徵(UK Trade & Investment，2007：
1)。而為了解決市中心(包括工業區)衰退的問題，英國於1978年公布內城地區法 (Inner Urban Area Act)，授權地方政府有土地取得或開發事業、長期貸款、提供 工業、商業改良地區的融資補助等權限，其中1980年所創設的企業特區(Enterprise Zone)更是為了解決市中心工業衰退問題的具體呈現，而主要的實施措施包括：
1. 提供財政獎勵誘因：如對提供工商業發展的土地免除地方稅、免除10年土地
1. 提供財政獎勵誘因：如對提供工商業發展的土地免除地方稅、免除10年土地