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二、 臺灣都市計畫工業區再生的課題
臺灣的工業發展自光復後，已歷經 50 年以上的時間，許多早期所開發的工 業區多已面臨基礎設施老舊，甚至閒置已久等問題，亟需透過再生的執行，促進 土地的活化再利用。然透過前述對工業發展歷程、產業結構變化與相關法令的分 析，可以瞭解都市計畫工業區的再生面臨許多執行上的課題，兹分別從實質環 境、經濟發展與法令等三個層面說明：
(一) 實質環境層面 1.基礎環境設施缺乏
早期的都市計畫工業區係按現況發展予以劃定，缺乏對都市未來發展全盤 性的考量，造成許多工業區現有道路狹小、缺乏現代化的基礎設施、以及工廠 間發展過於緊密，欠缺適度的開放空間。因此，若僅是單一廠房的更新再造，
將難以改善整體環境，而無法吸引新的廠商進駐。
2.環境污染嚴重
於早期缺乏污染整治技術的情況下，許多的工業生產均已對環境產生嚴重 的污染，影響員工與附近居民的身心健康。惟都市計畫工業區因多為私人所 有，且政府也缺乏對這些土地的監測與控管，導致辦理再生時可能需要高昂的 整治成本，而難以執行。
3.土地使用相容性
許多都市計畫工業區因早期是都市發展的核心，當都市內部產業結構逐漸 以三級產業為主的同時，傳統工業區所產生的污染易對鄰近的住宅或商業產生 負面的影響，以致都市計畫工業區面臨沉重的變更壓力。
(二) 經濟發展層面 1.產業結構整合問題
林建元、江庭芳與賴炳樹等人(2006：8-8)認為，工業區推動再生時，於產 業面所碰到的課題之一係產業群聚不足，多缺乏特色。而都市計畫工業區因多 屬民間早期自行開發，在缺乏政府產業政策引導下，很難發現明顯的產業群聚 優勢，且大小公司林立。若未來欲透過再生的執行引導優勢產業的進駐，亦應 考量如何整合現有複雜的產業結構。
2.研發能力不足，產業升級困難
臺灣的廠商仍以中小企業為主體，雖然根據工商普查資料顯示，廠商的規 模已朝兩極化發展(大者越大，小者衡小)，或許有助於部分廠商研發能力的提 升，但都市計畫工業區因欠缺專責的管理機構或網絡關係，也因而導致彼此之
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第三章 國內外工業區再生政策探討
間的訊息交流較少，相對減緩產業升級的速度。
3.現有廠商搬遷或停工不易
工業區的再生不僅針對已閒置之土地，對於目前尚在生產中，但因發展時 間已久、廠商設備與基礎設施老舊之地區亦應辦理再生，以改善產業生產環 境。惟多數廠商缺乏短期生產空間，導致其搬遷或停工不易，因而降低廠商辦 理再生之意願。
(三) 法令與政策層面
1.工業區再生法令不完備，缺乏推動基礎
臺灣目前於法令中涉及工業區再生的法令僅有《促進產業升級條例》第 30 條與第 69 條之規定，而《產業創新條例》與《產業園區設置管理條例》現 階段仍在研擬與審議中，尚未正式頒布實施。惟促產條例中並未有明確說明應 如何辦理再生，只提及得變更規劃之，也因而導致目前許多都市計畫區內之工 業區多以先變更都市計畫，再依《都市更新條例》規定辦理更新事業，易造成 都市計畫內工業區土地的零碎細分，不利未來都市計畫工業區的再發展。
2.土地產權整合問題
更新單元的劃定均有最小規模與不得造成相鄰土地未來不得自辦都市更 新等規定，且都市計畫範圍內之工業區因多數係以早期已作為工業使用的土地 於擬定都市計畫時，被劃定為工業區，故相較於政府專案規劃開發之工業區，
其土地產權往往較為複雜，也增加都市計畫工業區土地辦理再生的難度。
3.民間投資及更新誘因不足
現階段法令對於更新的執行僅有容積獎勵、容積移轉或稅賦的減免。惟工 業區更新較需要的是如何吸引新的廠商進駐投資，維持當地的產業發展與活 力，且工業區相較於住宅區與商業區的更新，本身容積率與地價均較低，又需 要更多更新重建的成本，導致容積獎勵對工業區更新而言，實不具有吸引民間 投資的誘因。
4.推動工業區再生過於耗時
以臺灣目前一般的都市更新案為例，通常需要 4 至 5 年的時間才能完成，
若工業區的再生配合辦理都市計畫變更，又需要再增加 2 至 3 年的變更時程。
相較於以新的土地開發投資，工業區再生實需耗費過多的時間與成本。
5.現行法令誘導工業區辦理變更
雖然《都市更新條例》並未明確規定何種分區才可以辦理更新，但目前推 動更新較為活絡之臺北縣、市在審議都市更新案件時，卻會檢視所申請之案件
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是否為住宅區或商業區，且現行所給予的容積獎勵對於工業生產並無顯著誘 因，反而有利於住宅或商業之開發，故有誘導工業區先透過都市計畫變更程 序，再辦理更新重建之情形。
三、 小結
雖然臺灣於民國 87 年頒布《都市更新條例》，作為都市土地辦理更新再生的 法令依據，但不論是更新的處理方式或是更新單元的劃定指標，皆過於偏重實質 層面的改善，且所給予的容積獎勵與稅賦減免等措施，亦較偏向住宅或商業區之 更新，缺乏對經濟或產業面的改善與提升，難以吸引新的廠商進駐更新後的工業 區。此外，影響產業發展趨勢的《促進產業升級條例》更將工業區的更新與都市 計畫變更視為同一件事務，導致目前所推動的工業區再生多係採變更為住宅或商 業區後，再辦理更新的方式執行，也因而造成都市計畫內工業區土地的零碎，更 不利於未來產業的再發展。
從此可知，臺灣對於工業區的再生缺乏一套完整的執行機制與法令，因而造 成工業區土地逐漸減少，且都市計畫工業區因多屬私人自行開發利用的土地，故 產權與產業結構皆相對複雜。此外，亦因缺乏統一的管理機構或是社群網絡關 係，更造成都市計畫工業區的再生係自行其事，難以就工業區的發展作整體的規 劃與考量，實有必要透過再生機制的建構，協助各工業區瞭解各自的發展模式與 特色，並實施必要性的策略，才能成功地促進都市計畫工業區的活化與再生。
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第三章 國內外工業區再生政策探討