國內相關都市更新工具探討

國內都市發展的傳統政策工具，主要以市地重劃及區段徵收方式來取 得發展須地及籌措開發資金；而至民國 87 年 11 月制定通過了「都市更新 條例」後，除了將上述兩種方式納入政策工具外，其餘如權利變換、協議 合建等方式亦逐步立法併入；但無論採用何種工具，大多因安置與資源分 配因素，而有所爭議；為使本研究於後續模擬操作中，能補足現行政策工 具的不足與爭議，因此本節由國內常用的都市更新政策工具，如市地重劃

、區段徵收、權利變換、協議合建等；由更新財務、土地再細分方式、分 配原則、實施主體、安置方式等面向；比較於土地分享策略，作進一步探 討；茲分述如下。

一、市地重劃

市地重劃係依照都市計畫發布地區範圍內編為建築用地，因土地再細 分(Re-subdivision)零碎、形式不整、公共設施缺乏或環境窳陋之地區，重 新劃分區段址界，進行地籍清理、整理地形、並興闢各類公共設施，使地 區內各宗土地均能建築使用(許松,2007)的一種再細分開發工具；而在實施 主體方面，可依主辦單位不同分為公辦市地重劃及自辦市地重劃。依平均 地權條例第五十七條規定，適當地區內之私有土地所有權人半數以上，而 其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，得申請該管縣市 政府核准後優先實施市地重劃，此即所謂公辦市地重劃；另依同條例第五 十八條由土地所有權人自行組織重劃會，並經主管機關核准後辦理之市地 重劃，即為自辦市地重劃。(黃雪雯 2207)

分配方式則是依扣除法律規定應由參與重劃之土地所有權人共同負 擔之公共設施用地及供抵繳工程費用、重劃事業費用、貸款利息等所需土

地（抵費地）後，按原有土地交換分合為形狀整齊之土地，重新分配土地

所有權人(許松 2007)，因此可窺知其再細分除了是採平面分配方式；而原

地主所能分回的土地面積則須扣除工程費用、重劃費用（土地改良物或墳 墓遷補償費、地籍整理費、業務費）及貸款利息之折價抵付共同負擔的土 地面積後，並在扣除面積不超過重劃區總面積 45%的原則下，進行分配；

而市地重劃的財務機制，主要由參加重劃土地所有權人依其土地受益比 例，按評定重劃後地價折價抵付或以現金繳納(黃雪雯 2207)。

也就是於「市地重劃實施辦法第五十四條第一項」規定的標售抵費地 辦法，及同法第五十六條之規定之抵費地盈餘或不足之處理原則，對重劃 區內之抵費地，於土地分配結果公告確定後，辦理公開標售(市地重劃實施 辦法第五十四條第一項，許松 2007)，而在抵費地售完後所得價款應優先 抵付重劃負擔總費用(市地重劃實施辦法第五十六條，許松 2007)；因此在 市地重劃的政策工具下，對於更新的財務機制；主要是由參與重劃的地主 負擔所有費用，並透過抵費地標讓售來取的。

而在安置補償的機制面向以「市地重劃實施辦法第三十八條第一項」

對土地改良物或墳墓進行拆遷補償；其補償標準，則透過政府部門進行查 定公告，以現金方式進行補償；另就土地承租對象則透過他項權利處理原 則進行補償，由「平均地權條例第六十三」指出，承租人得依下列規定請 求或領取補償：(平均地權條例第六十三條，許松 2007)

1.重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該

土地之公告土地現值三分之一補償。

2. 重劃後未受分配土地者，其應領之補償地價，由出租人領取三分之

二，承租人領取三分之一。

政府應逕為註銷租約，並按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地 現值三分之一補償承租人，所需費用列為重劃共同負擔。

而另由「平均地權條例第六十四條之一」之規定，實施重劃未受土地分配 者，其原設定抵押或典權之權利價值，由重劃機關在不超過土地所有權人 應得補償之數額內予以協調清理。

由以上可瞭解，於市地重劃的開發策略中，對於安置補償機制主要透 過單一的現金補償。

二、區段徵收

市地重劃的開發策略，主要較無特定目的；而且可由民間自組重劃會 進行自辦，就國內現況仍以地主分配利益為優先考量；因此當政府部門須 要進行大規模的公共建設(如學校、新市鎮開發、大眾運輸建設、都市計 劃變更等)，在用地取得上，市地重劃則較不適用。

而區段徵收雖然與市地重劃相同於將一定區域內之土地，應重新分宗 整理(許松 2007)；但主要目的則是，政府為特定目的事業之需要，依法將 一定區域內之私有土地全部予以徵收，於重新規劃整理開發後，將公共設 施用地及開發目的事業所需用之土地，由政府直接支配使用，其餘可供建 築之土地，一部分由土地所有權人領回或優先買回，一部分由徵收機關依 法讓售或公開標售，並以所得價款償還各項開發費用之一種綜合性土地開

發事業(許松 2007)；因此區段徵收是以政府為實施主體的一種開發政策工

具，並且具有政府公權力強制介入的特性。

而在實施區段徵收區域內，原地主所能分回的土地面積，則是須申請 以徵收後，可供建築之抵價地折算抵付(許松2007)；且所能分配的區位是 以政府指定街廓，供土地所有權人選擇，並依抽籤決定位置；而在分配比 例上，依「土地徵收條例第三十九條第二項」之規定以抵價地作為分配的

總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；與市地重劃方式不同之處，市 地重劃對於原土地所有權人(地主)所分配的區位，以重劃前原有土地相關 位次，分配於原街廓之面臨原有路線者為準(土地法第一百三十六條)，亦 即以分配於原土地位置的原則為之；而在區段徵收範位內的原土地所有權 人(地主)，則不具選擇權；而就分配比例，市地重劃是以原土地所有權人(地 主)所擁有原來之面積或地價仍分配於原所有權人，並扣除折價抵付共同負 擔的土地面積後，並在扣除面積不超過重劃區總面積 45%的原則下進行分 配，因此實質上仍具有原土地所有權；但區段徵收因採政府指定街廓，供 土地所有權人選擇，並依抽籤決定位置；因此，最後所分回的抵價地則未 必是原土地所有權，且面積大多與原所有權範圍相差甚多。

以區段徵收方式進行開發的財務機制，主要是由政府先行墊支部份開 發費用，後續經由抵價地的標讓售後盈餘來支付平衡；這樣的機制原則與 市地重劃由參與重劃的土地所有權人，全數負擔的作法是有所不同。

而在區段徵收的政策工具下，雖於「土地徵收條例第三十八條」之規 定，已列舉計畫書須說明原住戶之遷移安置計畫；但區段徵收方式的安置 補償作為，主要透過「土地徵收條例第三十一~三四條」規定；並著重於 地價補償、改良物補償、土地改良補償、合法營業損失補償、改良物遷移 費、接連土地之損失補償等項目；而與市地重劃的安置補償方式，僅差異 於適用法條的不同；實質上，仍是以現金補償的機制為主。

三、協議合建

協議合建主要是透過土地及合法建物所有權人同意後，與開發商協議 合建分屋的一種開發方式；因此協議合建實施主體主要是以一般私人與開 發商為主；也因此，其更新財務機制主要來自於參與合建的所有權人與開 發商；而以協議合建方式進行更新為民間之土地開發方式，且國內都市更

範與其本身之特性，存在許多危機，指出協議合建開發土地課題為：1.缺 乏公平性的規範機制2.對於面積廣大權屬複雜的地區難以施行3.對他項權 利人、承租人缺乏保障對於地上建物未建立公平的評價基準4.以個案方式 進行合作開發，缺乏地區性全面綜合規劃，使得都市發展變得零星沒有秩 序(楊松齡2000，顏宏叡 2005)；又因其同意門檻須達百分之八十，且都市 更新條例對於相關的獎勵措施，如稅捐減免和容積獎勵甚少；因此，目前 都市更新條例與相關法令，對於協議合建不完備，幾進忽視的現況下；是 以鼓勵權利變換方式進行更新。

而在安置補償機制；協議合建的方式中，對於不願意參與協議合建 之土地及合法建築物者，於第25-1 條更規定不願意參與協議合建之土地 及合法建築物得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購，而協議不 成者，實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按 徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，

讓售予實施者(陳紋甄 2009)。實質上，除了亦同以現金補償方式；另外對 於承租或他項權利對象，則無安置補償方式；更遑論違佔對象。

四、權利變換

由於協議合建大多是由開發商與地主協商過程，並進行立體分配；且 因涉及開發成本分配爭議，因此在協商過程是較為複雜，有其公平爭議；

另因協議合建方式，對於參與的開發商與地主是存在於私約的關係，因此 亦容易衍生法律糾紛。

國內於 1988 年正式將權利變換從日本引進台灣，可以解決複雜的土 地產權問題。權利變換不同於傳統的開發方式，透過公開的方式，處理相 關權利人的產權、建物土地分配，以互助合作的方式實施都市更新，其精 神類似立體之市地重劃或法制化的合建(許松 2007)。也因為土地與建築物

產權屬於立體式的分配，較適合應用於已建成的都市地區(陳紋甄 2009)。

產權屬於立體式的分配，較適合應用於已建成的都市地區(陳紋甄 2009)。