捷運場站週邊舊聚落以土地分享策略(LAND SHARING)開發模擬之研究-以高雄市前金區林投里都市更新案為例
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(2) 捷運場站週邊舊聚落以土地分享(Land Sharing)策略 開發模擬之研究-以高雄市前金區林投里都市更新案為例 指導教授：吳文彥助理教授 義守大學公共政策與管理學系 指導教授：陳啓仁教授 國立高雄大學都市發展與建築研究所 學生：蔡秉宏 國立高雄大學都市發展與建築研究所. 摘要 國內目前都市更新條例所制定的政策工具中，權利變換為法令政策下所鼓勵使用的 工具；而以權利變換的立體分配本質而言，對於都市土地使用效率提升與創造多元化分 配型態選擇，具有一定程度助益；但在「台北市士林區文林苑都市更新案」的社會事件 爆發後；彰顯出權利變換作為都市更新開發工具造成的爭議，在於更新後資源分配，大 多以地主及開發商為主要考量；因此，對於捷運場站週邊舊聚落地區，能否使用一般政 策工具，也備受質疑。而本研究動機，主要透過土地分享(Land Sharing)策略，作為權利 變換的另類替代工具；並經由模擬試算，探討其可行性。而擬達成之研究目的，於本研 究實證地區高雄市前金區林投里透過「大眾運輸導向發展」（TOD，TRANSIT -ORI -ENTED DEVELOPMENT）的環境定位與複合使用發展(MXD，mixed-use develop -ment)的加值輔助下，以土地分享(Land Sharing)策略為主要操作方式；並在解決安置與 更新資源分配前提下，透過林投里舊聚落更新地區被安置對象(利害關係人)類型與數量 探討；以建立安置與更新資源分配之最小需求關鍵量體(Minimal Requiement Critcal Mass)，並由財務初步平衡與用地取得面向，以再細分(Re-Subdivision)方案模擬，提出 概念式的解決方案。在經本研究成效益分析結果，初步試算在土地分享制下，完成安置 計畫後，其利得約於 18 億；亦證明土地分享策略運用於林投里地區的都市更新事業， 是具有適用性並且可行。 關鍵字：都市更新、權利變換、大眾運輸導向發展、複合使用發展、土地分享、安置、 最小需求關鍵量體、再細分、成本效益分析. II.
(3) Study on the MRT stations around the old settlement to the development of Land Sharing strategy simulation animation-The Case of urban renewal projects in the Lin -tou District,Kaohsiung City Advisor(s): Dr. Wen-Yen Wu Institute of Department of Public and Management I-Shou University Advisor(s): Dr. Chi -Jen Chen Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung Student: Ping-Hung Tsai Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung. ABSTRACT Domestic policy tools developed by the Urban Renewal Act, the right to transformthe statutory policy to encourage the use ofTools; terms of the right to transform three-dimensional distribution of the nature of social Wenlin Yuan, Shihlin District, Taipei City Urban Renewal Case for the type of urban land-use efficiency and create a diversified allocation choice, to a certain extent useful; after the outbreak; highlights the right to transform the controversy caused by the development tools as urban renewal is that the updatedresource allocation, most of the landowners and developers as the main consideration;MRTstations surrounding the old settlement areas, the ability to use the general policy tools, butalso highly questionable. The motivation for this study, primarily through Land Sharing strategy, as the right to transform alternative alternative tools; and count through the mock trial, to explore its feasibility. Assisted research purposes, the environmental positioning of the TOD (TRANSIT-ORIENTED DEVELOPMENT) and MXD (mixed-use development) in this study, empirical Area District, Kaohsiung City Lintou through value-added to the Land Sharing strategy as the main mode of operation; in solving the resettlement and updating the resource allocation under the premise of the resettlement of objects (steak holder) type and quantity of the renewal area through the old settlement Lintou; to establish the resettlement and updating the resource allocation of the Minimal, Requiement Critcal Mass. initial balance and the financial and land acquisition-oriented simulation animation, Re-Subdivision program proposed conceptual solution. By this study into the benefit analysis of the results of preliminary spreadsheets in a land sharing system, the completion of the resettlement plan, and its profits at about 1.8 billionNT; also show that the Land Sharing the strategies used in III.
(4) the areas of the urban renewal business LintouWith the applicability and feasible. Keywords: urban renewal,the right transformation,TOD,MXD, Land Sharing ,resettlement,Minimum requirements critical mass,cost-benefit analysis. IV.
(5) 目錄 第一章、 緒 論 ...............................................................................................1 第一節、研究動機與目的 .........................................................................1 第二節、研究範圍與內容、限制 .............................................................4 第三節、研究假設與方法 .........................................................................5 第四節、研究架構與流程 .........................................................................8 第二章、相關理論研究與文獻回顧 ...............................................................10 第一節、 「大眾運輸導向發展」 （TOD， TRANSIT-ORIENTED11DEVELOPMENT）與「複合使用發展」 （MXD， mixed-usedevelopment）規劃邏輯探討 ..............11 第二節、土地分享(LandSharing)策略探討............................................22 第三節、國內相關都市更新工具探討 ...................................................32 第四節、相關研究報告文獻 ...................................................................48 第五節、小結 ...........................................................................................53 第三章、林投里現況探討 ...............................................................................57 第一節、林投里地區之社經現況探討 ...................................................57 第二節、林投里地區之實質環境發展現況探討 ...................................70 第四章、實證研究分析 ...................................................................................85 第一節、安置需求與原則 .......................................................................87 第二節、土地整合與清理順序 .............................................................100 第三節、土地再細分原則與模擬操作 .................................................107 第四節、模擬方案成本效益分析 .........................................................127 第五章、結論與建議 .....................................................................................132 第一節、結論 .........................................................................................132 第二節、建議 .........................................................................................133 第三節、後續研究事項 .........................................................................134 參 考 文 獻 .....................................................................................136 . V.
(6) 圖目錄 圖 1-1-1 研究流程圖.................................... 9 圖 2-1-1「大眾運輸導向發展」理念示意圖 1 .............. 12 圖 2-1-2「大眾運輸導向發展」理念示意圖 2 .............. 13 圖 2-1-3「大眾運輸導向發展」發展強度類型圖 ........... 15 圖 2-1-5 垂直複合使用示意圖............................ 1 圖 2-1-4 同時性使用 ................................... 1 圖 2-1-6 林投里各沿街面使用現況 ...................... 17 圖 2-1-9 複合使用概念(本研究整理) .................... 18 圖 2-1-8 複合使用實例 2................................ 1 圖 2-1-7 複合使用實例 1................................ 1 圖 2-1-10 友善步行環境設計理念示意圖 ................. 21 圖 2-2-1 土地分享在孟買的案例......................... 24 圖 2-2-2 林投里地區各安置類型fs/QCA模型 .............. 25 圖 2-2-3 土地分享策略的都市發展政策定位示意圖 ......... 31 圖 3-1-1 本研究案例林投里地區位置及範圍圖 ............. 59 圖 4-1-9 林投里現況................................... 65 圖 3-1-11 林投里合法、違建建築物現況 .................. 67 圖 3-1-13 安置戶分類圖................................ 69 圖 3-2-1 林投里更新基地範圍圖......................... 71 圖 3-2-2 本研究基地周圍公共設施示意圖 ................. 75 圖 3-2-2 本研究基地內道路系統示意圖 ................... 82 圖 3-2-3 本研究範圍周邊大眾運輸系統位置示意圖 ......... 83 圖 3-1-13 安置戶分類圖................................ 88 圖 4-1實證模擬操作邏輯示意圖……………………………….86 圖 4-1-1 「政府提供換地座標圖」 ...................... 90 圖 4-1-2 「混合型實施者座標圖」 ...................... 91 圖 4-2-1 土地整合與清理順序第一階段 .................. 102 圖 4-2-2 土地整合與清理順序第二階段 .................. 103 圖 4-2-3 土地整合與清理順序第三階段 .................. 104 圖 4-2-4 土地整合與清理順序第四階段 .................. 105 圖 4-2-5 土地整合與清理順序第五階段 .................. 106 圖 4-3-1 預期政府優先考量標讓售區位示意圖 .............. 1 圖 4-3-2 政府考量安置須地方案示意圖 .................... 1 圖 4-3-4 開發商考量安置須地方案示意圖 .................. 1 圖 4-3-3 無安置須地方案示意圖.......................... 1 圖 4-3-6 地主可考量分配區位示意圖 ...................... 1 VI.
(7) 圖 4-3-5 地主預期被分配區位示意圖 ...................... 1 圖 4-3-7 以優先安置對象考量安置須地方案示意 ............ 1 圖 4-3-8 各規模尺度街廓示意圖........................ 113 圖 4-3-9 安置須地折衷方案示意圖........................ 1 圖 4-3-10 基地機能供須分析圖......................... 116 圖 4-3-11 基地機能供給配置示意圖 ....................... 1 圖 4-3-12 基地動線分析圖............................... 1 圖 4-3-13 沿街面零售配置示意圖 ......................... 1 圖 4-3-14 預期使用型態示意圖 1 ....................... 120 圖 4-3-15 預期使用型態示意圖 2 ....................... 121 圖 4-3-16 預期使用型態示意圖 3 ....................... 122 圖 4-3-17 MasdarCity .................................. 1 圖 4-3-18 高雄旗津第一街............................... 1 圖 4-3-20 台南安平小巷弄............................... 1 圖 4-3-19 鹿港不見天................................... 1 圖 4-3-21 林投里歷史脈絡分析圖 ....................... 125 圖 4-3-22 土地再細分成果圖 ............................ 1. VII.
(8) 表目錄 表 2-2-1 土地分享策略(Land Sharing)指導原則表 ......... 30 表 2-3-1 都市更新政策工具價值評估比較表 ............... 42 表 2-4-1 本研究相關研究報告文獻 ...................... 48 表 2-5-1 權利變換與土地分享策略價值評估比較表 ......... 56 表 3-1-1 各年期計畫實施與分析表....................... 57 表 3-1-2 前金區與林投里人口戶數統計表 ................. 60 表 3-1-3 前金區與林投里 88~99 年人口數統計表 ........... 60 表 3-1-4 人口年齡比較表............................... 61 表 3-1-5 前金區與林投里各類社會救助統計表 ............. 61 表 3-1-6 高雄市工商及服務業場所單位經營概況整理表 ..... 62 表 3-1-7 基地內各更新單元土地權屬整理 ................. 63 表 3-1-8 土地持分面積整理表........................... 64 表 3-1-10 建築物法定性統計表.......................... 66 表 3-1-12 屋齡統計表.................................. 68 表 3-2-1 林投里更新基地內部環境現況表 ................. 72 表 3-2-2 前金新興苓雅地區細部計畫通盤檢討後公共設施用地檢討分析表 .. 74 表 3-2-3 基地周邊公共設施現況整理表 ................... 75 表 3-2-4 聯外道路現況表............................... 78 表 3-2-5 主要道路現況表............................... 79 表 3-2-6 次要道路現況表............................... 80 表 3-2-7 基地周邊道路特性整理表....................... 81 表 4-1-1「政府提供換地邏輯敘述表」 ................... 90 表 4-1-2「混合型實施者邏輯敘述表」 ................... 91 表 4-1-3 安置需求表................................... 98 表 4-1-3 安置需求表.................................. 127 表 4-4-1 安置成本效益分析表............................ 1. VIII.
(9) 第一章、 緒 論 第一節、研究動機與目的 一、研究動機 高雄市自捷運通車以來，社會大眾以至於政府，對於捷運場站週邊 土地的利用與舊聚落的更新，無不寄望由都市更新的手段能有所作為；從 政府面向，為實踐「大眾運輸導向發展」（TOD，TRANSIT-ORIENTED -DEVELOPMENT）政策理念的機會，並期待能對既有窳陋地區進行環境 改善，解決在都市開發政策執行面上的困難；而開發商期望藉由捷運所帶 來的人潮，對於土地利用與開發產品能有所加值，從而獲取所期待的利 得；民眾期待透過捷運與相關大眾運輸的營運下，除了為生活帶來便利 ，同時也能產生促進經濟發展契機與提升就業供需；以作為改善景氣低迷 的手段之一。 國內目前都市更新條例所制定的政策工具，市地重劃、區段徵收、協 議合建及權利變換共四種，而其中權利變換為法令政策下所鼓勵使用的工 具；而以權利變換的立體分配本質而言，對於都市土地使用效率提升與創 造多元化分配型態選擇，具有一定程度助益；但目前國內於都市更新的執 行上，依然難以推動；同時近來更因都市更新作為，而衍生的重大社會事 件(如，文林苑事件)，造成一般民眾對於都市更新，聞之色變；而高雄市 自 91 年正式立法高雄市都市更新條例以來，可謂毫無任何執行案例，更 遑論有所成效；探究其原因，無論在何種政策工具下，對於安置機制可說 是毫無作為；而更新後資源分配，大多以地主及開發商為主要考量；因此 ，不難瞭解產生爭議之所在，對於安置與更新後資源分配，若能有所另類 思維或許能對目前都更窘境，有所突破；同時亦提高開發商投入都市更新 1.
(10) 事業意願，並活絡低迷景氣。 林投里都更案歷年來政府部門一直無法完成，其癥結即是在於安置計 畫及更新後的資源分配一直無法與居民及地主達成共識；也因此造成開發 商與政府部門對於用地取得與財務平衡上的阻礙；而在相關規劃技術報告 中亦指認出「林投里居民選擇「就地安置」之拆遷安置方式最多(陳銘. 俊,2008)」 ，因此「林投里都市更新案 的操作可以試著以 Land Sharing 的模式，模擬操作或許可以為林投里創造出另一套解決的辦法」。(洪崇 啟,2010) 而就林投里地區鄰近捷運 O4 場站的區位特性；以「大眾運輸導向發 展」規劃邏輯為環境定位對於活化地區商業活動、提升土地使用效率、創 造多元運具環境等環境加值效果，都具有很大的幫助；也因此相關技術報 告與研究論文中，也都指出林投里地區的環境定位即為「大眾運輸導向發 展」；如「…結合高雄捷運 O4，以大眾運輸導向發展；並配合水岸主題. 行銷…(陳銘俊,2008) 」，「…利用「大眾運輸導向發展」（TOD， TRANSIT-ORIENTED DEVELOPMENT） 概念可引導都市發展的策略，促. 進土地複合式使用，熱絡地區活力…(陳玟甄,2007) 」。 因此本研究動機，主要透過土地分享(Land Sharing)策略，作為權利變 換的另類替代工具；並在「大眾運輸導向發展」的環境定位與「複合使用 發展」 (MXD，mixed-use development)的加值輔助下經由模擬試算，探 討其可行性。. 二、研究目的 藉由上述研究動機，本研究擬達成之研究目的為於本研究實證地區高 雄市前金區林投里透過「大眾運輸導向發展」（TOD，TRANSIT -ORIENTED 2.
(11) DEVELOPMENT）的環境定位與複合使用發展(MXD，mixed-use develop -ment)的加值輔助下，以土地分享(Land Sharing)策略為主要操作方式； 並在解決安置與更新資源分配前提下，透過林投里舊聚落更新地區被安置 對象(利害關係人)類型與數量探討；以建立安置與更新資源分配之最小需 求關鍵量體(Minimal Requiement Critcal Mass)，並由財務初步平衡與 用地取得面向，以再細分(Re-Subdivision)方案模擬，提出概念式的解決 方案。. 3.
(12) 第二節、研究範圍與內容、限制 一、研究範圍 1.以高雄市林投里都市更新地區為本研究實質範圍 2.安置原則與需求前提下，透過土地分享策略；以環境規劃操作方 式提出用地取得與財務供需平衡之概念方案，並將「大眾運輸導 向發展」規劃邏輯作為方案輔助，以使林投里的使用型態，進行 機能轉換，達成環境加值目的。 二、 研究內容 本研究內容在於強調以土地分享策略，探討在都 市發展中經常面臨的兩大關鍵因素，用地取得與財務平衡；並且透過 「大眾運輸導向發展」與「複合使用發展」規劃邏輯的輔助引導下， 為捷運場站週邊舊聚落達成機能轉換；而在藉由以林投里都市更新地 區為環境規劃模擬操作對象，提出上述概念式方案。因此本研究內容 則著眼於以下兩大方向: 1.透過被安置對象(權利人)類型與數量探討以做為土地分享策略之 操作依據。 2.藉由「大眾運輸導向發展」與「複合使用發展」規劃邏輯的探討， 了解如何建構具環境加值的方案；並且將土地細分的過程，以「大 眾運輸導向發展」與「複合使用發展」規劃邏輯輔助引導。 三、 研究限制 本研究主要為探討土地分享策略如何解決林投里都更地區在發 展過程中所面臨的用地取得與財務平衡問題，並且藉由「大眾運輸 導向發展」與「複合使用發展」規劃邏輯來達環境加值效果，並以 環境規劃模擬操作方式來呈現一土地再細分後的概念成果；因此未 來林投里地區於進行實際規劃設計時，應就詳細建築空間計畫與相 關招商計畫內容為部份必要修正。 本研究在部分假設條件下進行林投里地區環境規劃案例操作， 如居民意願、相關權利人的協商等，已完備的假設情境下進行操作； 未來林投里地區若再次進行實質規劃時，則須再做詳細的調查與完 整協商。 4.
(13) 第三節、研究假設與方法 一、研究假設 本研究內容在於強調以土地分享策略，探討在都市發展中經常面臨的 兩大關鍵因素，用地取得與財務平衡；並且透過「大眾運輸導向發展」與 「複合使用發展」規劃邏輯的引導下，為捷運場站週邊地區達成環境加值 得效果；並藉由環境規劃模擬操作的實證方式，提出概念式方案。 因此以本研究內容兩大方向，土地分享及「大眾運輸導向發展」與「複 合使用發展」規劃邏輯，進行部份假設，以期使模擬規劃實證部份能順利 進行: (一)、土地分享策略部份 由土地分享策略文獻回顧內容可得知；要使土地分享策略能進行實務 操作的前提為，相關利害關係人(SteakHolder)被安置對象、政府、開發 商；特別是蹲佔戶與小地主，是必須存在於所謂意見領袖，進行三方面安 置意願與資源分配的前期協商，並且以政府為協商核心，因此本研究假設 上述三方面已完成協商；假設內容如下: 1. 優先安置對象要有共識不作平面分配以立體分配為主 2. 優先安置對象無異議被安置於社會住宅 3. 開發商與政府願意以合資方式建造社會住宅供作安置計畫 4. 政府願意擔任協商核心主動進行協商 5. 政府提供優惠貸款或租金方式協助被安置對象取得社會住宅 (二)、土地使用部份: 在本研究「大眾運輸導向發展」與「複合使用發展」規劃邏輯之文獻 回顧部份，可得知為使其具有環境加值效果；主要關鍵於土地使用強度的. 5.
(14) 調整、多樣消費與複合機能的引入、動線安排的適當，因此假設條件如下: 1. 林投里都更地區在取得素地後，則以整體開發方式進行更新；並且 相關使用分區可透過都市計畫變更方式調整為住商混合方式。 2. 依高雄市區段徵收條例規定，機關用地變更為商業區用地之公共設 施用地負擔回饋比為 45%~60%；在這樣的法令約束下，林投里都更 地區是難以進行整體開發；因此本研究認為，公共設施用地負擔回 饋比在基地內(on site)與基地外(off site)應有所不同，是允許 被調整；以林投里舊聚落地區現況而言，週邊機關林立，並且已具 備完整公園綠地與公共設施；故應可將公共設施用地負擔回饋比予 以調降至約 30%；同時可將安置用地、地上物，視為多目標使用之 公共設施. 二、研究方法 本研究共使用二種研究方法，分別如下： 一、文獻回顧法: 本研究藉由文獻回顧了解土地分享策略之內涵與其作操作重點 ，並將林投里都更地區，被安置對象(權利人)類型與數量作綜合性探 討；以釐清在進行土地再細分前，所需分配資源的數量與類型，並作 為擬定最小需求關鍵量體的依據；而在探討「大眾運輸導向發展」與 「複合使用發展」規劃邏輯，則將林投里地區之環境現況作綜合性論 述；在經由文獻回顧後，以期回顧後之重點作為實證研究之規劃準則。 二、案例模擬分析. 案例模擬分析的概念來自於工程技術模型的建構與觀察的概念 。早期的發展經常應用在建築與工程模型的製作與評估。例如，水利 6.
(15) 、河海工程的水工模型。後來計量方法結合電腦科技，應用到自然科學 與社會科學的研究與規劃上，經常可以將現實世界的資料與假設數據投 入電腦模型，作為模擬現實世界的研究評估工具。不過，即使科技昌明， 傳統以書圖分析，模擬現實世界情境的分析操作方法仍然具備功能，且 應用簡便，仍然被廣泛應用(張信文 2007)。 本研究係以現況的環境與安置對象基礎資訊以及理論指導的架構 下，案例模擬範疇和限制條件。透過實際的操作分析過程，發掘問題， 歸納課題，尋求解決方案，並回饋到限制條件的討論。實際的操作過程， 是以土地分享策略和「大眾運輸導向發展」與「複合使用發展」規劃邏 輯做為借鏡，應用到林投里都市更新區域的環境規劃實際模擬操作。為 長期以來，被市場定位為不具開發效益的林投里都市更新案，以及被政 府部門視為棘手的蹲佔戶議題，尋求解決方案。在研究進行中，並嘗試 以政府的角度，提出理想概念方案，並評估其環境加值與財務平衡可行 性，就實際案例操作模擬的成果，提出建議。. 7.
(16) 第四節、研究架構與流程 本研究的重點在於：由林投里舊聚落更新地區在在「大眾運輸導向發 展」的環境定位與「複合使用發展」的加值輔助下，以土地分享策略為主 要操作方式；並在解決安置與資源分配前提下，由財務初步平衡與用地取 得面向，提出解決方案的概念。以下就本研究相關之研究重點與理論文獻 回顧，等進行順序說明本研究之研究架構與流程（詳見圖）。 一、研究架構 本研究之研究架構主要區分為二個部分： 1. 透過土地分享策略與林投里都更地區，被安置對象(權利人)類型與數 量探討 ；以釐清安置需求與原則，並透過土地清理的過程，探討如何 達成財務面的平衡；以使在進行土地再細分前，建立分配資源的數量 與類型，並作為擬定最小需求關鍵量體的相關依據。 2. 主要以土地分享策略並輔以「大眾運輸導向發展」及「複合使用發展」 規劃邏輯；進行環境規劃實務模擬操作，以提出解決財務平衡與用地 取得的概念方案。. 8.
(17) 二、本研究流程如下（圖 1-1-1）：. 圖 1-1-1 研究流程圖. 9.
(18) 第二章、相關理論研究與文獻回顧 高雄市捷運沿線土地利用與舊聚落更新，自 89 年擬定都市更新綱 要，以至 91 年實施高雄市都市更新條例至今，已成為市政發展的焦點之 一；而政府目前對於捷運場站週邊地區的環境定位，並未以明確的規劃邏 輯，作為發展策略上的基礎；而本地開發商，對於環境與產品的定位與加 值，則仍以短期效益的住宅不動產市場為主要考量，故連帶影響一般民 眾，對於捷運場站週邊舊聚落的更新願景。 本研究案例林投里都市更新地區，臨近捷運 O4 站與愛河觀光區域、 週邊機關與金融機構林立，等區位特色都已具備發展「大眾運輸導向發展」 與「複合使用發展」環境定位的成熟條件；但如同本研究第一章指出，林 投里地區歷年來無論在政府部門或私部門的規劃單位，始終無法有所明確 作為與成果；而對於發展癥結安置計畫與更新後的資源分配議題，也無法 解決。 而對於林投里地區在更新計畫上所產生的安置與資源分配不公，對 照於國內都市更新現況，無論採用區段徵收、協議合建、權利變換等政策 工具；執行面上，大多為共通性的爭議；因此由本研究重點，林投里舊聚 落更新地區在在「大眾運輸導向發展」的環境定位與「複合使用發展」 的加值輔助下，以土地分享策略為主要操作方式；並在解決安置與資源分 配前提下，由財務初步平衡與用地取得面向，提出解決方案的概念；因此 本章透過「大眾運輸導向發展」與「複合使用發展」在其環境定位上的規 劃邏輯與加值作用的探討；並由土地分享策略，以安置與資源分配為前提 的操作模式論述；以釐清後續實證研究中模擬操作的依據；而同時本章亦 透過探討國內相關都更政策工具，並比較於土地分享策略；瞭解其執行面. 10.
(19) 的不同之處，以論述土地分享策略於實務面之可行性，藉以加強本研究的 實務性。. 第一節、 「大眾運輸導向發展」與「複合使用發展」規劃邏輯探討 本研究案例「林投里」舊聚落都更地區，若依研究動機所述，以土地 分享策略(Land sharing)達成用地取得與財務供需平衡兩大要素後，則是透 過土地再細分(Re-subdivision)的方式來建構更新地區的願景；但對於土地 再細分(Re-subdivision)，若是任由開發商與地主依照更新後分配面積，自 行毫無邏輯地切割，可以想見對於土地加值作用有限；因此對於土地再細 分(Re-subdivision)的方式，本研究認為應依照更新地區的環境實質條件(如 區位特色、機能角色、交通動線、大眾運輸系統、週邊活動等)，並配合適 當的規劃邏輯進行土地再細分(Re-subdivision)，方能達到土地加值的效果。 以「林投里」都更舊聚落地區的環境現況而言；鄰近捷運 O4 站屬於 典型的場站週邊步行可及距離 5 分鐘內區域、區內公車接駁轉運設施完 整、鄰近愛河，與觀光船運、自行車道、步行空間等可形成多元運具環境、 週邊環繞文教設施、金融商業機構、政府機關與觀光熱點，可創造複合型 態的消費環境、街廓屬完整的鄰里街廓等；在這些現況條件下「結合高雄. 捷運O4，以大眾運輸導向發展；並配合水岸主題行銷…(陳銘俊,2008) 」， 並且 「…利用「大眾運輸導向發展」（TOD，TRANSIT-ORIENTED DEVELOPMENT）概念可引導都市發展的策略，促進土地複合式使用，. 熱絡地區活力…(陳玟甄,2009) 」。. 11.
(20) 一、「大眾運輸導向發展」規劃理念 「大眾運輸導向發展」（TOD）之根本理念，在於整合大眾運輸系統(尤 其是輕、重軌捷運系統)與都市發展的規劃模式下，利用高效率之大眾運. 輸系統作為都市主幹，使市區與郊區的人口與活動，得以藉由此系統串接 且分佈至同一網絡(馬英妮2005)，並透過大眾運輸場站的可及性，將活動 人口、都市活動與經濟發展吸引至網絡上的場站節點；並且藉由交通轉乘 系統將車站地區視為一個節點，對其周圍土地採高密度及混合使用之策略 ，形成「流通環境」 （mobility environment），再進一步圍繞著大眾運輸 車站或樞紐建設一個高密度多功能混合社區。(圖2-1-1，圖2-1-2). 圖 2-1-1 「大眾運輸導向發展」（TOD）理念示意圖 1 (資料來源:Suburban Silver Bullet by Steve Raney 2004). 12.
(21) 圖 2-1-2「大眾運輸導向發展」（TOD）理念示意圖 2 (資料來源:Suburban Silver Bullet by Steve Raney 2004). 而其目的在於，藉此提高大眾運輸系統的效率和需求、減少對於汽機 車使用的依賴。以都市軌道運輸系統的可及性與公共利益，如減少小汽車. 使用、降低空氣污染、維持市中心的繁榮、促進舊市區復甦、強化區域經 濟成長及引導都會區發展(馬英妮 2005)，以及對於土地使用發展的區位 之影響力。 二、「大眾運輸導向發展」規劃邏輯 在「大眾運輸導向發展」以「流通環境」的概念主軸下，對於如何強. 化車站周邊地區土地使用之整體規劃，使居住、商業與購物活動空間於車 站周邊緊鄰地區，以創造高品質且便利性的空間(彭詩涵,2011)，以達成 機能轉換進而給予環境加值效果，主要以三種規劃邏輯為之：. 13.
(22) (一) 密緻發展(Compact development) 「大眾運輸導向發展」是在大眾運輸場站週遭步行範圍內（大約是400 至800公尺），提昇車站周邊地區之土地使用「密度（Density）」，建構 成緊湊發展的高密度模式，並以提供基本大眾運輸搭乘者之一日生活所 需，以增加大眾運輸系統使用量(彭詩涵,2011) 。在使大眾運輸場站週遭 步行範圍內能夠提供最多的居民與工作者一日所需的同時，必須提高零售. 商業與辦公空間之密度(蔡佳蓉，2004)，並同時避免破壞週遭環境之都市 紋理。 以林投里都更地區的現況而言，高達92%的一~二層建物，且其中98% 屋齡均超過10~20年以上，顯示出本區土地使用效率長期以來不佳；而就 本區的建物使用現狀來看，除了臨中正路側為辦公大樓外，其餘僅有零星 的商業使用，而住宅使用則為大宗；整體而言呈現低密度發展。 因此，在密緻發展的規劃邏輯下；則需先將清理後的林投里都更地區 之素地，予以調整使用分區；將目前大宗的機關用地調整為商業使用或住 商混合使用，以提高土地使用密度，並且利用鄰近捷運O4場站的區位特性 ，使其成為場站週遭步行範圍內能夠提供一日生活所需與零售、商業或辦 公空間的高密度地區。 而在歐美相關規劃技術文獻亦指出；在大眾運輸場站週遭步行範圍內 （800公尺）所區分的三種發展強度(Intensity of Development)中，主 要均為配置高密度的商業、零售、辦公、或住商混合等機能 (如圖2-1-3): (1) 核心區(Core): 以場站為圓心步行距離600英呎(約180公尺)為半徑之範圍，為「最佳 發展區(greatestdevelopment)」 (2) 中央區(Center) 14.
(23) 以場站為圓心步行距離1/4英哩(約400公尺)為半徑之範圍，為「中級 發展強度區(intermediate intensity)」 (3)邊緣區(Edge) 以場站為圓心步行距離1/2英哩(約800公尺)為半徑之範圍，為「次要 強度發展強度區(lesser development intensity)」；. 圖 2-1-3 「大眾運輸導向發展」發展強度類型圖(TOD Typical) (資料來源: Transit-Oriented Development Guidelines, Dallas Area Rapid Transit Dallas, Texas August 2008). (二)複合使用發展（MXD） 「大眾運輸導向發展」為使大眾運輸場站週邊步行可及範圍內，能提 供一日生活所需機能；因此，對其土地使用採高密度及複合使用之策略； 而對於複合使用的機能建構，目的則是在於創造「多樣性(Diversity)」 的消費場所。 「複合使用發展」（MXD）在此係指土地與機能混合使用而言，意謂 一土地或結構物具有非單一之用途；並且在垂直和水平兩個向度上，組織 各種各樣的土地使用；而就時間向度而言，在土地或構造物具有非單一用 途時，亦可達成使用時間的延續與複合。 因此，在實質的環境規劃上規劃上，對於「複合使用發展」的規劃邏 15.
(24) 輯，本研究整理出以下幾點特徵: 1.三種以上重要的收益性生產使用（包括零售、辦公室、居住、旅館、 娛樂文化、休閒等）(圖2-1-5)，此類通常是需具有大規模的使用 面積，無論在平面或立體混合發展，在計畫上須能統合不同用途。 2.垂直混合使用組合，通常是以一個街廓為主。 3.混合使用組合的區位，是經仔細考量其適當位置。 4.混合使用機能與實體之組成是經由精心設計之步道系統網路連接 起來，以發揮其混合使用功能。 5.整體發展計畫是考慮使用規模、使用型態、密度 、相容項目等等。 6.「同時性」的使用狀態；亦即同一時間內對空間切割成不同的使用. 方式(鐘靖2004)(圖2-1-4). 圖 2-1-4 同時性使用(資料來源:鐘靖 2005). 圖 2-1-5 垂直複合使用示意圖(資料來源:本研究整理). 以林投里都更地區為例，土地使用型態大多以住宅為主僅有少部分於 沿街面為商業使用，其中又以辦公類居多(律師、代書事務所、銀行等)， 剩餘為少數餐飲業且週邊大多為政府機關；因此就空間向度而言，本區現. 16.
(25) 況為鄰里型/辦公區之單一使用型態環境；而從時間向度觀察，此一類型 的機能配置是具有特定使用時間；亦即辦公類環境在一日之中，過了下班 時段後(約下午六點後)則鮮有人潮聚集，因此週邊孕育而生的消費環境， 也隨著這樣的時間特性而調整營業時間；也形成本區在一般下班時段後， 相關商業性活動趨近於停滯狀態，死寂一片(圖2-1-6)。. 圖 2-1-6 林投里各沿街面使用現況 (資料來源: 陳銘俊建築師事務所（2008），林投里都市更新期中報告). 因此林投里都更地區在「複合使用發展」的規劃邏輯引導下，可以創 造多樣性與複合的土地使用模式，較高密度的社區開發(吳文彥,2008)及 17.
(26) 複合消費的業種業態；並透過鄰近捷運場站的區位優勢下，將機能轉換為 複合使用型態(住辦/商業/觀光)，以找回消費人潮；活絡地區經濟與活 力。(圖2-1-7，圖2-1-8，圖2-1-9). 圖 2-1-7 複合使用實例 1(澳門 威尼斯人 酒店)(本研究拍攝). 圖 2-1-8 複合使用實例(澳門 威尼斯人 酒店)(本研究拍攝). 圖 2-1-9 複合使用概念(本研究整理). 三、友善步行環境設計(Pedestrian-friendly design) 由於「大眾運輸導向發展」的發展目的是為抑制對私人運具(如小汽 18.
(27) 車)的過度依賴，以控制都市毫無止的蔓延；並增進鄰里意識，以強調社 區人際關係。而對於窳陋地區，則是希望透過大眾運輸系統所帶來的旅次 與運量，重新找回人潮，創造地區經濟活力；因此，以「大眾運輸導向發 展」發展的車站周邊地區之環境「設計（Design）」以行人導向. （pedestrian-oriented）為原則(彭詩涵,2011)；而在以行人導向的原則 下，亦透過設計(Design)的手段將聚焦效益的節點和活動內容串連（conne. -ction）起來，成為一個有意義的空間；並且將步道空間或者開放空間的 串連做系統整合，或者將空間場域氛圍的塑造和地方識別（identity）的 營造產生連結(張信文 2007)。 步行是進出場站最佳的方式，亦為短程旅次最基本的交通工具；因此 對於提供行人的街道系統應該易於辨識，步行環境中必須保護且強化人行 道、行道樹、建築物入口與提供其他生活機能。因此步行友善環境的設計 可減少交通意外。並可增加到各項公共設施及一日生活生活所需服務「目. 的地（Destination）」的可及性與多樣性轉運動線途經場所之「體驗 （Duration）」 以國人的習慣，可接受之步行距離則約600~1000 公尺左右（鐘靖， 2005）。也就是說，在捷運車站附近約500公尺內的乘客，絕大多數將以 步行的方式進出捷運車站。因此以區位來說，一般捷運車站若位於居住人 口或辦公商業較密集之地區，以步行方式到離捷運車站之乘客比例將愈高 ，再加上若提供良好的外在步行環境及設施，則更可吸引乘客以步行的方 式到達或離開捷運車站與其週邊地區。 因此根據Joh n J.Fruin.Ph.D 在" Pedestrian Planning and. Design "一書中，則說明了人行步道服務設施的七項目標(吳美雅，2008)： 1.步行安全性（Pedestrian Safety）： 19.
(28) 可透過人車分離（平面分離、垂直分離、時間分離）、安全設計（止滑、 耐壓等）等方式達成。人行道若設有階梯，其級寬、級高應維持一致 尺寸。 2.步行安穩性（Pedestrian Security）： 人行道的夜間照明、路口的安全視距及避免死角空間的形成等，提供行 人安穩的步行空間。 3.步行方便性（Pedestrian Convenience）： 人行道除提供足夠的設施，除步行外，應考慮行人停留及活動的空間， 維繫使用者的方便性；亦即考量人性尺度(human scale)。 4.連續性（Continuity）： 鄰近地區人行道應儘量維繫高程、設計元素、色彩、質感等連續性。 5 .舒適性（Comfort）： 人行道應以提供舒適之外部環境、考慮行人之安全，並以無障礙環境設 計為原則。為避免長距離步行者可能產生不適，應適當設置休息區並設 置座椅，休息區應與主要人行道空間區隔。 6 .系統一致性（System Coherenc e）： 人行道相關設施使用及操作方式盡可能統一，避免使用者因位置改變 需重新熟悉使用方式。 7.吸引力（Attractiveness）： 人行道之鋪面、植栽、街道傢俱之形式風格、顏色及材質應與周圍環 境景觀配合，且應儘量選擇具有當地特色之元素。. 20.
(29) 圖 2-1-10 友善步行環境設計理念示意圖(資料來源:AMPO 2005). . 21.
(30) 第二節、土地分享策略探討 在都市發展的過程中，無論採取何種開發形式與工具；都市更新、都 市再開發、土地重劃、區段徵收….等；大多需要先解決兩大問題，用地取. 得與財務供需平衡，若不能解決這兩個問題則一切都是虛幻的。(吳文彥 2011) 因此在東南亞(如印度、泰國、印尼等)或第三世界國家則發展出土地 分享策略；土地分享主要係建構在「原地安置」的精神下，對於地主(開發 商)與違佔戶間的協議模式。也就是地主(開發商)在開發區域，清理劃設較 不具市場價值部分的土地，作為安置違佔戶的社會住宅(Social Housing)，並且以集合住宅方式規劃；其餘具有市場價值與商業利潤的 區塊，則由地主(開發商)進行商業開發與進行標讓售。因此在這種策略模 式下，相關利害關係人(地主、開發商、政府、違佔戶與居民意見領袖(Steak holder)所進行的協議重點為二，一、以原地安置為主要方式；二、必須 接受被安置於所興建的集合式社會住宅，並無法要求其他類型的建築形式 (如透天厝等)；而在這種策略下所產生的效益，對於地主(開發商)而言；則 是能在有效率的時間內清理土地，並且取得具有利潤的區塊進行開發；也 由於所能取的開發區塊完整、有市場價值；因此在開發完成後的標讓售與 營運，則可產生高利潤得以平衡於開發前期的安置成本；另外也縮減了在 用地取得方面的相關成本(如釘子戶、安置補償金等)；另就對於政府部門 所產生的效益，則是在於解決違佔戶所衍生的都市發展用地取得困境，並 且能實現所謂人民居得其所的社會公義。 以印度孟買為例；孟買在 1914 年是全球棉紡織業的最大宗國之一， 並且排名球第四；但由於接受西方國家資本主義的影響下，產生土地私有. 22.
(31) 化使得出賣勞力的農民及勞工，在城市中難以購買土地；並且在國家的住 房銷售制度，使得低收入戶與農民只能屈就於貧民窟，並以蹲佔的手段來 擁有私人產權。由於貧民窟不是現代國家的象徵，因此政府想要解決貧民. 窟的問題。 (陳紋甄 2009，洪崇啟 2011) 孟買實施再開發計畫或都市更新時，因市中心的貧民窟位居黃金地 段，而居民收入低無法買房屋，因此都會採用到土地分享策略取代住戶的 驅逐，解決違章戶及貧民窟的問題。(圖 2-2-1). 在更新地區，一部分作為安置使用，由開發商出資興建低廉住宅給低 收入戶或原住戶，避免這些人被驅趕。在更新分配後剩下的土地由開發商 取得，開發商可在該土地上興建商業大樓，獲取大量利潤。(陳紋甄 2009， 洪崇啟 2011) 而在印尼則是利用更新地區面積的 30%作為安置貧民窟的住戶，並且. 興建無電梯的公寓大樓，讓貧民窟的住戶可選擇買或租的方式。之後政府 出售剩下的土地給私人開發商，而開發商大多作為商業發展使用。(陳紋 甄 2009，洪崇啟 2011) 因此土地分享策略可以避免這些弱勢安置對象成為開發商追求利益， 與政府在僵化政策下展現所謂公權力的犧牲者。在相關研究中則指出台灣. 的都市更新地區同樣會有經濟能力不好的住戶，在更新後往往負擔不起房 價而被迫離開。開發商既然獲取了大量利潤，就應該有所貢獻或承擔義務， 土地分享策略便可以酌予應用。(洪崇啟 2011). 23.
(32) 圖 2-2-1 土地分享在孟買的案例 1. 而如何達成土地分享策略，則有以下五個先決條件與指認(Identify) 可行性的十一項指標 2 ；以下分述之。 一、五個先決條件2： (1)社區組織：由社區組織的成員負責擔任地主與要求分享土地貧民窟居民. 溝通相對的權利義務，協調大家可以接受的方案。(洪崇啟 2011)也就是在更新地區的居民組織中，必須有相關的意見 領袖來凝聚共識並且與權利關係人(開發商、政府及地 主)(StakeHolder)溝通相對的權利義務，協商出解決方案。 從林投里相關研究文獻中，對於安置計畫所作問卷 分析模型(fs/QCA) 1. //web.mit.edu/urbanupgrading/upgrading/issues-tools/tools/Reg-of-land.html. 2. http://web.mit.edu/urbanupgrading/upgrading/issues-tools/tools/Reg-of-land.html. 24.
(33) 中(圖 2-2-2)，M8、F7、F3 等人的意見反應次數最多，有可能是林投里的. 地方意見領袖……(洪崇啟 2011)；可以看出林投里都更地區不僅具有潛在 的社區組織，而且可能存在於所謂組織代表。. 圖 2-2-2 林投里地區各安置類型 fs/QCA 模型 (資料來源:洪崇啟 2011). (2)簽訂協議合約：地主取回較好的區位土地，貧民窟居民所分配居住的地. 方透過協議可以租用或他項權利的合約使用土地。(洪崇 啟 2011) (3)高密度規劃住宅：土地分享下住戶必須密集化的集中居住在一個較小的. 區域(洪崇啟 2011)。在土地分享策略下，透過土地再. 25.
(34) 細分的方式由地主或政府取得較好區位土地；而區位 上既不具市場價值的土地，則由政府與開發商共同出 資興建高密度的社會集合住宅進行安置。 以本研究案例林投里都更地區的現況而言，本區持有土地面積小於 60 ㎡之所有權人約佔 69.39%，且違章戶比例約 32.3%；一如前述，這些安置 對象若是在現行的更新手段下，勢必僅能領取補償金走人；也因此透過土 地分享策略，來讓所謂小地主、違(蹲)佔戶也能享有更新後的資源分配； 而對於開發商與政府，則僅需負擔部分的營建成本與規劃工作，興建集合 式的社會住宅進行安置。 而在這樣的操作模式，是否對於所有被安置對象均可無條件地，安置 於社會住宅；則未必如此，相關研究文獻指出安置計畫的內容必符合社會. 的公平正義原則，讓應該取得補償與安置的拆遷戶得到應該有的補償與安 置，而不具備資格取得補償與安置的拆遷戶也不能浪費社會資源給予補償 或安置，而造成公平正義原則的混亂(洪崇啟,2011)。 因此需要釐清投里都更地區所有安置戶以相關權利擁有程度分類，來 決定所須安置量體與用地大小,因此所有權人、地上物所有權人 、承租戶、. 佔用戶等要先調查清楚(洪崇啟,2011)(訪談記錄 C4，2009/1/7)；並對於 無分配面積的小地主與違佔戶則可透過意見領 袖與實施者協議取得更新 後產權的方式，如租 用、低利率輔構、配售等；但以何種方式取得則須 視資格而定。 本研究透過相關技術規劃報告與相關研究訪談問卷之原始資料，將林 投里都更地區之權利關係人，依土地與建築物的所有權概分為四大類，並 歸納相關人數: 1.有土地所有權、有建物所有權：約 72 人 26.
(35) 2.有土地所有權、無建物所有權：共計約 293 人；其中持有面積小 於 60 ㎡約 247 人，其餘持有面積大於 60 ㎡約 56 人 3.無土地所有權、無建物所有權：共計 146 戶 4.無土地所有權、有建物所有權：31 戶 (4)住宅重建：地主所提供住宅的劃定區域必須拆除重新建築，以用來安置. 居民(洪崇啟,2011)。 (5)資本投資：重建需要資金由政府提供資源或貸款，投入興建所須的住宅。 安置戶的社區組織在透過協議中，須接受地主在原地所劃定 區域，興建社會住宅以供安置；而所劃定區域的原有地上物 也需要一併清理 ；以林投里都更地區來看，安置計畫不能. 將住戶安置於很遠的國宅，也許會改變居民的謀生方式等 等，所謂「地緣性」；（洪崇啟,2011 訪談紀錄 P1）而林 投里的土地權屬以公有土地佔多數，因此供作安置的社會住 宅可採多目標使用，安置住戶，而被安置的人所佔用的土地. 可以興建大樓作多目標使用，像是商業使用，建商只需要規 劃，政府只需支付營建費用，以部份樓層建坪作為抵付（洪 崇啟,2011 訪談紀錄 P1）；因此對於開發商而言，將興建 社會住宅的營建費用，列入安置成本中並由政府共同負擔， 因此對於財務的供需平衡是有所幫助的；而另一方面，也顯 示出在土地分享策略的操作模式下，由於政府部門須與開發 商共同負擔安置成本，因此已經不再是如目前都更操作模式 中，僅扮演輔導角色；也可以說是開發商的協力夥伴關係。. 27.
(36) 二、指認(Identify)可行性的 11 個指標2： 經由上述，土地分享策略所擬定的先決條件；可延伸在擬定發展土地分享 策略地區，可被指認的現況評估指標；以下將林投里地區現況，以表列方 式進行指認。 表 2-2-1 土地分享策略可行性指標評估表(本研究整理). 項次. 指標內容. 林投里現況. 被指認 程度. 1 較為低度發展的地區. 2. 3. 4. 地主良好的發展關係. 非法佔有公有土地地區. 公共建設所需拆除地區. 5 強而有力的社區領導. 6. 7. 外部強而有力的支持. 現有低密度地區. 8. 現有較小格局的住宅. 9. 現有低價值的房屋. 1.人口規模與結構:高扶養比， 且為人口負成長衰退地區。 2.業種業態:僅有零星、小型餐飲 業(如飲料店、小吃店)，代書 事務所集中於市中一路側，其 餘為住家。 區內土地權屬，大多為機關用地 ；其餘私人地主均未居住於此地 ，故尚無法指認。 機關用地權屬佔基地面積之 53% ，非法佔用之違章建築物棟數佔 總建築棟數之 32.3％。 基地內屋齡老舊、巷弄狹小、鄰 棟間隔不足、開放空間不足，有 礙公共安全。 從林投里相關研究文獻中，對於 安置計畫所作問卷之分析模型 (fs/QCA)中(圖 2-2-2)，可以看出林 投里都更地區不僅具有潛在的社 區組織，而且可能存在於所謂組 織代表。 1.自 74 年至 94 年更新計畫均未有 所成效目前為擱置狀態 2.本地開發商無投資意願 基地內大多為屋齡 61 年以上之 2~3 層加強磚造房屋，僅於中正路 側有商辦大樓一棟。 基地內大多為屋齡 61 年以上之 2~3 層加強磚造房屋 基地內大多為屋齡 61 年以上之 2~3 層加強磚造房屋. 28. ˇ. △ ˇ ˇ △. X ˇ ˇ ˇ.
(37) 10. 11. 市區較好的區位. 能提供優惠的貸款. 基地週邊使用現況為金融、辦公 、機關林立地區，屬高雄市政經 發展重要區域。 目前更新方式仍以權利變換為主 ，故仍須由開發商自行籌資，可 供融資銀行仍在觀望。. ˇ. X. 圖例說明:ˇ可指認 X 無法指認 △尚待指認. 三、小結 綜合上述透過土地分享策略於五個先決條件的探討，與可行性十一個 指標的指認；本研究予以歸納相關特點；並做為後續實證研究之操作參考 ，以下分述之。 (一)價值建構要因 在土地分享策略之五個先決條件與可行性十一個指標的指認下；本研 究認為，土地分享策略之價值建構可分為四大面向: (1)以政府協商核心的機制下，由政府主動擔任開發商、地主、居民或違 佔戶協商的平台。 (2)以政府為實施主體的原則下，由政府提供部份資金挹注、稅捐或融資 利率優惠；並與開發商共同負擔開發成本。 (3)由可行性指標的指認條件下，土地分享策略其適用的建成環境，主要 以低密度發展，但具有高比例違章建物，非法佔有公有土地之地區。 (4)在實施土地分享策略的地區，須配合土地清理與整合作業；以導向地 區或街廓，透過再細分朝向整體發展；較不適宜以小宗基地的傳統再 細分方式為之。 (二)指導原則 透過土地分享策略的五個先決條探討，本研究認為可從其建立指導原 則，進而產生規劃設計準則；並可作為後續研究實證參考，以下以表列方 式說明(表 2-2-1)。. 29.
(38) 表 2-2-1 土地分享策略指導原則表(本研究整理). 先決條件. 指導原則. 規劃設計準則. 社區組織. 以政府為核心進行各. 1.安置原則建立:. 利害關係人組織之協. (1)類別、人數指認. 商. (2)優先對象指認 (3)安置方式 (4)正當性指認 2 以安置原則建立最小. 簽訂協議合約. 需求關鍵量體 1.安置須地指認，由政 開發商取回較好的區 位土地，優先被安置對 府與開發商選擇較低 市場價值區位 象以租賃或他項權利 2.各權利關係人分配 的合約使用更新後資 比例與位置指認. 源. 3.優先安置對象要有 共識，不作平面分 配；以立體分配為主 高密度規劃住宅. 接受優先安置分配的. 社會弱勢或產權弱勢. 安置. 對象優先安置社會住. 戶必須被集中安置於. 宅. 集合住宅 住宅重建. 將所指認之安置須地. 由最小需求關鍵量體. ，配合土地清理與整合 試算須地範圍 作業，劃定優先土地整 合，及地上物拆除區域 ，以重新建築。 資本投資. 安置重建所需成本由. 1.政府與開發商合資. 政府提供資金挹注、稅 興 捐或融資利率優惠；並. 建社會住宅. 與開發商共同負擔開. 2.社會住宅視為安置. 發成本。. 成 本，並由後續土地或 建物之標讓售與租金 達成財務平衡 30.
(39) (三)於都市發展的政策定位 土地分享策略，主要為解決都市地區違佔戶，與都市更新上的安置議 題；因此，其政策定位，本研究認為在於政府部門以公私協力夥伴關係， 進行對都市中低度發展、窳陋地區，指認出合宜的多元解決方案；如，土 地使用效率提升、土地使用機能重整、安置等，若有高比例非法違佔戶的 議題，則將土地分享策略作為解決方案，並配套實施的一種政策工具。 社區. 基地內使用 效率提升. 集合住宅 立體分配. 土地分享 策略. 社區 公私協立夥. 為都市社區. 伴關係共同. 指認合宜解 決方案. 尋求解決方. 單棟建物 土地使用重 組與調整. 案. 社區. 平面分配 土地. 安置. 第三政府部門. 複合使用發 展. 平面分配 土地 集合住宅 立體分配. 圖 2-2-3 土地分享策略(Land Sharing) 的都市發展政策定位示意圖 (資料來源: Somsook Boonyabancha 2005 及本研究整理). 31.
(40) 第三節、國內相關都市更新工具探討 國內都市發展的傳統政策工具，主要以市地重劃及區段徵收方式來取 得發展須地及籌措開發資金；而至民國 87 年 11 月制定通過了「都市更新 條例」後，除了將上述兩種方式納入政策工具外，其餘如權利變換、協議 合建等方式亦逐步立法併入；但無論採用何種工具，大多因安置與資源分 配因素，而有所爭議；為使本研究於後續模擬操作中，能補足現行政策工 具的不足與爭議，因此本節由國內常用的都市更新政策工具，如市地重劃 、區段徵收、權利變換、協議合建等；由更新財務、土地再細分方式、分 配原則、實施主體、安置方式等面向；比較於土地分享策略，作進一步探 討；茲分述如下。 一、市地重劃 市地重劃係依照都市計畫發布地區範圍內編為建築用地，因土地再細 分(Re-subdivision)零碎、形式不整、公共設施缺乏或環境窳陋之地區，重. 新劃分區段址界，進行地籍清理、整理地形、並興闢各類公共設施，使地 區內各宗土地均能建築使用(許松,2007)的一種再細分開發工具；而在實施 主體方面，可依主辦單位不同分為公辦市地重劃及自辦市地重劃。依平均. 地權條例第五十七條規定，適當地區內之私有土地所有權人半數以上，而 其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，得申請該管縣市 政府核准後優先實施市地重劃，此即所謂公辦市地重劃；另依同條例第五 十八條由土地所有權人自行組織重劃會，並經主管機關核准後辦理之市地 重劃，即為自辦市地重劃。(黃雪雯 2207) 分配方式則是依扣除法律規定應由參與重劃之土地所有權人共同負. 擔之公共設施用地及供抵繳工程費用、重劃事業費用、貸款利息等所需土. 32.
(41) 地（抵費地）後，按原有土地交換分合為形狀整齊之土地，重新分配土地 所有權人(許松 2007)，因此可窺知其再細分除了是採平面分配方式；而原 地主所能分回的土地面積則須扣除工程費用、重劃費用（土地改良物或墳. 墓遷補償費、地籍整理費、業務費）及貸款利息之折價抵付共同負擔的土 地面積後，並在扣除面積不超過重劃區總面積 45%的原則下，進行分配； 而市地重劃的財務機制，主要由參加重劃土地所有權人依其土地受益比. 例，按評定重劃後地價折價抵付或以現金繳納(黃雪雯 2207)。 也就是於「市地重劃實施辦法第五十四條第一項」規定的標售抵費地 辦法，及同法第五十六條之規定之抵費地盈餘或不足之處理原則，對重劃. 區內之抵費地，於土地分配結果公告確定後，辦理公開標售(市地重劃實施 辦法第五十四條第一項，許松 2007)，而在抵費地售完後所得價款應優先 抵付重劃負擔總費用(市地重劃實施辦法第五十六條，許松 2007)；因此在 市地重劃的政策工具下，對於更新的財務機制；主要是由參與重劃的地主 負擔所有費用，並透過抵費地標讓售來取的。 而在安置補償的機制面向以「市地重劃實施辦法第三十八條第一項」 對土地改良物或墳墓進行拆遷補償；其補償標準，則透過政府部門進行查 定公告，以現金方式進行補償；另就土地承租對象則透過他項權利處理原 則進行補償，由「平均地權條例第六十三」指出，承租人得依下列規定請. 求或領取補償：(平均地權條例第六十三條，許松 2007) 1.重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該. 土地之公告土地現值三分之一補償。 2. 重劃後未受分配土地者，其應領之補償地價，由出租人領取三分之. 二，承租人領取三分之一。 3. 因重劃抵充為公共設施用地之公有出租農業用地，直轄市或縣（市） 33.
(42) 政府應逕為註銷租約，並按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地 現值三分之一補償承租人，所需費用列為重劃共同負擔。 而另由「平均地權條例第六十四條之一」之規定，實施重劃未受土地分配. 者，其原設定抵押或典權之權利價值，由重劃機關在不超過土地所有權人 應得補償之數額內予以協調清理。 由以上可瞭解，於市地重劃的開發策略中，對於安置補償機制主要透 過單一的現金補償。 二、區段徵收 市地重劃的開發策略，主要較無特定目的；而且可由民間自組重劃會 進行自辦，就國內現況仍以地主分配利益為優先考量；因此當政府部門須 要進行大規模的公共建設(如學校、新市鎮開發、大眾運輸建設、都市計 劃變更等)，在用地取得上，市地重劃則較不適用。 而區段徵收雖然與市地重劃相同於將一定區域內之土地，應重新分宗. 整理(許松 2007)；但主要目的則是，政府為特定目的事業之需要，依法將 一定區域內之私有土地全部予以徵收，於重新規劃整理開發後，將公共設 施用地及開發目的事業所需用之土地，由政府直接支配使用，其餘可供建 築之土地，一部分由土地所有權人領回或優先買回，一部分由徵收機關依 法讓售或公開標售，並以所得價款償還各項開發費用之一種綜合性土地開 發事業(許松 2007)；因此區段徵收是以政府為實施主體的一種開發政策工 具，並且具有政府公權力強制介入的特性。 而在實施區段徵收區域內，原地主所能分回的土地面積，則是須申請. 以徵收後，可供建築之抵價地折算抵付(許松 2007)；且所能分配的區位是 以政府指定街廓，供土地所有權人選擇，並依抽籤決定位置；而在分配比 例上，依「土地徵收條例第三十九條第二項」之規定以抵價地作為分配的 34.
(43) 總面積，以徵收總面積百分之五十為原則；與市地重劃方式不同之處，市 地重劃對於原土地所有權人(地主)所分配的區位，以重劃前原有土地相關. 位次，分配於原街廓之面臨原有路線者為準(土地法第一百三十六條)，亦 即以分配於原土地位置的原則為之；而在區段徵收範位內的原土地所有權 人(地主)，則不具選擇權；而就分配比例，市地重劃是以原土地所有權人(地 主)所擁有原來之面積或地價仍分配於原所有權人，並扣除折價抵付共同負 擔的土地面積後，並在扣除面積不超過重劃區總面積 45%的原則下進行分 配，因此實質上仍具有原土地所有權；但區段徵收因採政府指定街廓，供 土地所有權人選擇，並依抽籤決定位置；因此，最後所分回的抵價地則未 必是原土地所有權，且面積大多與原所有權範圍相差甚多。 以區段徵收方式進行開發的財務機制，主要是由政府先行墊支部份開 發費用，後續經由抵價地的標讓售後盈餘來支付平衡；這樣的機制原則與 市地重劃由參與重劃的土地所有權人，全數負擔的作法是有所不同。 而在區段徵收的政策工具下，雖於「土地徵收條例第三十八條」之規 定，已列舉計畫書須說明原住戶之遷移安置計畫；但區段徵收方式的安置 補償作為，主要透過「土地徵收條例第三十一~三四條」規定；並著重於 地價補償、改良物補償、土地改良補償、合法營業損失補償、改良物遷移 費、接連土地之損失補償等項目；而與市地重劃的安置補償方式，僅差異 於適用法條的不同；實質上，仍是以現金補償的機制為主。 三、協議合建 協議合建主要是透過土地及合法建物所有權人同意後，與開發商協議 合建分屋的一種開發方式；因此協議合建實施主體主要是以一般私人與開 發商為主；也因此，其更新財務機制主要來自於參與合建的所有權人與開 發商；而以協議合建方式進行更新為民間之土地開發方式，且國內都市更 新條例對於「協議合建」的更新模式，鮮少有任何規定；因此缺乏法令規 35.
(44) 範與其本身之特性，存在許多危機，指出協議合建開發土地課題為：1.缺 乏公平性的規範機制 2.對於面積廣大權屬複雜的地區難以施行 3.對他項權 利人、承租人缺乏保障對於地上建物未建立公平的評價基準 4.以個案方式 進行合作開發，缺乏地區性全面綜合規劃，使得都市發展變得零星沒有秩 序(楊松齡 2000，顏宏叡 2005)；又因其同意門檻須達百分之八十，且都市 更新條例對於相關的獎勵措施，如稅捐減免和容積獎勵甚少；因此，目前 都市更新條例與相關法令，對於協議合建不完備，幾進忽視的現況下；是 以鼓勵權利變換方式進行更新。 而在安置補償機制；協議合建的方式中，對於不願意參與協議合建. 之土地及合法建築物者，於第 25-1 條更規定不願意參與協議合建之土地 及合法建築物得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購，而協議不 成者，實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按 徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後， 讓售予實施者(陳紋甄 2009)。實質上，除了亦同以現金補償方式；另外對 於承租或他項權利對象，則無安置補償方式；更遑論違佔對象。 四、權利變換 由於協議合建大多是由開發商與地主協商過程，並進行立體分配；且 因涉及開發成本分配爭議，因此在協商過程是較為複雜，有其公平爭議； 另因協議合建方式，對於參與的開發商與地主是存在於私約的關係，因此 亦容易衍生法律糾紛。 國內於 1988 年正式將權利變換從日本引進台灣，可以解決複雜的土 地產權問題。權利變換不同於傳統的開發方式，透過公開的方式，處理相. 關權利人的產權、建物土地分配，以互助合作的方式實施都市更新，其精 神類似立體之市地重劃或法制化的合建(許松 2007)。也因為土地與建築物 36.
(45) 產權屬於立體式的分配，較適合應用於已建成的都市地區(陳紋甄 2009)。 而在其更新財務機制；權利變換與協議合建方式幾乎相同，由開發商 與地主共同負擔開發成本；而有較大差異，則在於權利變換是具有法源依 據享有賦稅減免等，以及以「風險管理費」為開發商的基本利潤。以台北. 市為例，「台北市都市更新審議作業相關規範彙編」規定，開發商成本經 過一系列的會計帳之後，總費用會額外加上 12％的風險管理費作為開發商 的額外利潤，所以除了銷售管理費以外的所有費用，最後都能加 12％的風 險管理費(陳紋甄 2009)。 在其安置補償機制，雖於實施階段明定實施者依都市更新事業計畫中. 表明之安置計畫，進行安置措施(許松 2007)；並將安置成本列入權利變換 的項目中，依其價值比例分配(陳紋甄 2009)。但就目前國內實務操作上， 大多仍以區段徵收與市地重劃方式下，適用的拆遷補償法令，以現金補償 為主要方式；因此開發商只需要依其價值比例計算，對於開發商或地主都. 有保障；這種方式顯示出更新地區的弱勢族群(陳紋甄 2009)，是政府及開 發商比較無法顧及的地方。 四、不動產證卷化(LBA) 不動產證卷化係將不動產交付中介機構，以該資產相關權益轉化為證. 券型式，形成小額化及單位化之受益證券，則所有權及相關權益轉換為債 權，則可擴大投資人參與層面，降低投資風險，中介機構形成所有權與經 營權分離之情形(陳廣武 2007 )；因此，不動產證卷化是一種將不動產的所 有權，由中介機構擔任證卷發行；而經營權的資產管理，交由專業資產管 理單位進行經營之所有權與經營權分離概念。 而對於不動產證卷化更為具體的操作概念，則是證券發起人將原本對. 標的「直接所有」的權利，轉化為「持有憑證」，變成間接擁有具有「類 37.
(46) 似債權或股權」之有價憑證(陳廣武 2007，吳文彥 2012)；而相關文獻則 指認出，這類的憑證具有幾點特性：(陳廣武 2007) 1.憑證化：將原本對標的直接所有的權利，轉化為持有憑證。 2.細小化：每單位僅為整體價值的若干份之一，擴大投資參與層面。 3.規格化：每張憑證所表彰的價值，都是相同的。 4.流通性：公開市場上，自由交易買賣。 綜合上述，可瞭解不動產證卷化是以籌措資金，從事投資為目的，將. 原有的固定資產或金融資產予以細小化及規格化，以證券的方式在公開市 場上，進行銷售使其具備流通性，亦即；透過證券的發行來籌集所需的投 資資金，希望藉由不動產證券化之建立，使得不動產市場與資本市場間有 所連結，讓不動產市場能順利藉由直接金融到資本市場上去籌資，達到分 散風險，增加流動性，及提升經營效率之目的。(陳廣武 2007) 國內對於不動產證卷化的制度建立，主要引進美、日兩國之經驗；並. 依資產性質做區分，作法上不動產之部分僅於信託實施，而信託機構大部 分為銀行之信託部門，專業領域仍偏重於金融(陳廣武 2007)；而首度實施 不動產證券化，起於民國 87 年制定的都市更新條例，內容包括證券化制. 度的應用，並成立都市更新投資信託公司以提供都市更新實施者所須的資 金融資；但由於架構上是依據都市更新條例第五十條及五十一條形成，依 循目前證券投信公司的作法而設計，類似美國 REITS 的作法，先由投信公 司集資後再投資於更新地區，所募集的資金和更新地區內土地皆信託於信 託機構下的專屬帳戶，按實施者推動都市更新進度加以利用信託基金，其 架構為完全的專款專用，對於更新投資標的並無投資組合的彈性，缺乏商 品多樣化(陳廣武 2007)；且對於證券化來說，此方式為專屬的運用制度， 仍以金錢導向的工具，僅針對更新政策而設立，但投資標的過於不確定、 38.
(47) 開發及回收時程無法掌握，制度本身仍缺乏彈性，如設置門檻過高、缺乏 投資標的及相關誘因不足等情形（陳明吉 2002，陳廣武 2007）；因此造 成效果不彰，目前國內亦無任何都市更新投資信託公司成立。 而國內不動產證券化所採用的信託型架構，其方式有兩種；一為所有 權人信託不動產，基於信託契約，向投資大眾出售複數化的受益權，此為 「不動產資產信託」 ；另外以多數的投資人信託金錢，而用以投資不動產， 此為「不動產投資信託」 （REITs）。兩者的不同點在於前者於投資人購買 受益證券時是以不動產信託之方式，後者則是金錢信託之方式；相同點則 是兩者受益憑證皆表彰由不動產投資而生的信託受益權。 經由上述，可以看出在不動產證卷化的政策工具下，主要是為解決開 發資金的籌措與開發後續的經營管理議題；而在其實施主體，以國內而言 目前主要的信託機構仍銀行金融體系為主；而開發面向，則是建構於都市 更新條例中，以更新投資信託架構之都市更新投資信託公司；對於其財務 機制，則是透過多數集資方式並發行有價證卷，以股權或債權型態達成開 發事業體的資金流通，以維持開發前、中、後的財務平衡；而就其安置機 制，因國內都市更新條例中，所制定之更新投資信託架構，是以籌措更新 資金為主，故並未見任何機制；就此情形本研究認為，可參考日本 MM21 案例的作法，導入開發型證卷；將安置戶視為投資人或股東一部份，給予 股權或債權持有，並視為社會救助計畫的一部分；由於此部份不包含於本 研究範圍，故可留待後續研究者進行深入探討，本節不再贅述。 五、小結 經由上述國內相關政策工具的探討，並比較於土地分享策略(如表)； 相較之下共通之處，大多是為解決都市窳陋環境，並強化公共建設，同時 於開發商、地主、居民間互蒙其利，並達成財務平衡。 39.
(48) 而以國內都市更新現況常用之權利變換政策工具，與土地分享策略 兩者相較之下(表 2-5-1)，則主要不同之處，以下分述之： 1.實施時機兩者雖同為解決都市低密度、窳陋地區之發展現況；但以權利 變換而言，實務面上是可經由權利關係人依各自需求，自行提出並與開 發商合作實施；而土地分享策略，除了解決低密度之老舊、窳陋都市發 展現況外，主要則以解決更新地區違佔情形。 2.實施主體而言，權利變換大多是以開發商為主；土地分享策略則是透過 以政府為協商核心，進行各權利關係人之協商整合；因此其實施主體， 可謂以政府為其主體；而開發商的角色定位，則是進行後續實體開發及 營運。 3.權利變換於國內實施現況，其財務籌措仍須由開發商自行承擔開發前期 與後期之資金；但在土地分享策略下，主要則是由政府與開發共同出資 負擔開發所需成本，並在土地清理整合過程中，將標讓售後盈餘平衡財 務，同時以優惠融資利率與稅捐方式進行配套。 4.由負擔方式面向探討；權利變換之開發費用，雖然法定由土地所有權人 負擔限於工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐及管理費用等 5 項， 但就現況實質上，則如前述仍以開發商負擔為主；而公共設施用地負 擔，目前則由直轄市或縣(市)主管機關之都市計畫用地變更法令訂定 之；但於土地分享策略，其開發費用則如前述，以政府與開發商共同負 擔方式為之，此處不另贅述；而公共設施用地負擔，本研究認為可由直 轄市或縣(市)主管機關，以個案審定方式，並區分為基地內(On-site) 與基地外(Off-site)分別檢討；其原因為目前法令所訂定之公共設施用 地負擔回饋比有過高現象；以高雄市為例，機關用地變更為商業用地之 負擔比為百分之六十；實務面上，是不利於更新基地整體發展。 40.
(49) 5.由分配方式、對象與安置機制比較；權利變換之實施主體在於開發商 ，因此是以地主與開發商透過協議內容，選擇分配位置；並依照更新 前權利價值比例，於建築完成後取得等比例之房地產，或領取現金； 而其安置機制，則僅概略分為具產權分配對象與不具產權分配對象， 以現金補償、異地安置或拆遷驅逐之單一方式為之；實務上，是不具 配套措施；土地分享策略相較之下，除具更新後產權分配對象，以上 述方式為之；在其核心價值之一，則是將不具產權分配對象，視為可 被分配的安置機制一環；並將安置正當性、安置對象、安置優先順序、 安置方式等；作為安置原則，並以立體分配方式配合安置作業；同時 以此，為其最小需求關鍵量體與安置多元配套模式。 綜合上述土地分享策略與其他政策工具之區別，重點在於須地計畫與 財務關鍵量體，均以安置需求為操作原則；而在這樣的原則下，對於優先 安置對象是以立體分配方式為之，而不以平面分配考量；而延伸至社會影 響評估面而言，土地分享策略所使用立體分配方式，實質上為社會住宅的 無償或優惠供給；因此可視為政府社會救助計劃的一環；而形式上，亦為 就地安置的方式，因此具有維持在地既有社群結構的意義。. 41.
(50) 表 2-3-1 都市更新政策工具價值評估比較表(本研究整理) 政策工具. 細分方式. 實施時機. 實施主體. 協商核心. 財務機制. 負擔方式. 分配方式. 分配對象. 安置機制. 市地重劃. 平面小街廓. 土地再細分. 政府:公辦. 政府或地主. 1.申貸平均. 開發費用:. 1.原土地所. 地主. 有土地且有. 零碎、形式不 民間:自辦. 自組重劃會. 地權基金. 土地所有權. 有權人扣除. 建物所有權. 整、公共設施. ，再以抵. 人負擔限於. 抵費地面積. 對象:. 缺乏或環境. 費地之售. 工程費用、. 後不超過重. 1.55%之原. 窳陋之地區. 款償還. 重劃費用及. 劃區總面積. 2.抵費地標. 貸款利息等. 45%的原則. 2.地上物以. 讓售後盈餘. 3 項。. 下，進行原. 補償金補償. 次位分配. 有土地但無. 2.分回約. 建物所有權. 55%之原次. 對象:55%之. 位抵費地. 原次位土地. 公共設施用. 3.其餘權利. 無土地但有. 地負擔:. 對象與無權. 建物所有權. 不超過重劃. 利對象無分. 對象(承租). 區總面 45%. 配權利. :補償金. 次位土地. 無土地且無 建物所有權 對象(違佔) :強制拆遷無 補償. 42.
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