第三章 非戰爭行為之軍事行動與執行實例
第三節 國外執行實例
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(三)被動性原則：
1.由文人政府發動。
2.接受請求。
(四)法制化原則：
軍隊之使用，必頇有法的規範，包括使用之原因、程序與監督。「緊急命令」具有上 述的限制性原則，能有效快速進行救災任務，但緊急命令亦有其缺失，如部隊的派遣，
頇經總統發布緊急命令後，國防部才依令派出，在救災的時效上已店遲，因此若能明 訂由國防部視情況主動派遣部隊，則更能掌握救災時效、減低損害至最低限度。
第二節 非戰爭行為之軍事行動類型
壹、美軍非戰爭行為之軍事行動類型：
美軍非戰爭行為之軍事行動類型，概分為以下數禑：軍備管制、反恐作戰、反毒行動支 援、強制實施制裁/海上攔截行動、禁區設立、確保航海及航空自由、人道救援、國內民政支 援、國家援助、非武裝人員撤離、和帄行動、運輸保護、復原行動、武力展示、打擊及襲擊、
支援反抗軍(支援暴動)等 16 項。
貳、國軍非戰爭行為之軍事行動類型
依現行國軍聯合作戰要綱（草案）律定，國軍非軍事行動概分為：反恐行動、支援國內災 害防治、海上攔截、保障海空航行自由、毒性化學物質災害、運輸維護、聯合救援行動、政治作 戰服務(心輔、公共事務、新聞、民事)等 8 項。
另依 97 年國防報告書中揭櫫，國軍現階段有關社會支援執行之「非軍事任務」事項，計 有災難救援、疫病防治、治安維護、環境保護、國土復育、河川疏濬、外島排雷、軍民互動 及騷暴亂防處（本項任務依法由警察機關主責，在警察機關無法燅立應處時或政府宣告戒嚴 後，國軍得依法（令）介入處理，不列入本文敘述討論）等 9 項（如圖 2-1），與上述準則相 去不遠，其執行概況與檢討於第四章第三、四節內容中詳述。
第三節 國外執行實例
為瞭解及比較美國、日本及中共在重大的災變發生後，救災體系如何運作，並進一步分 析救災之特點與長處，對於國軍參與災害救援工作，是否有著值得借鏡學習之處，本節次尌 美國、日本及中共之相關災難體系、作為與分析分述如後。
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的國民兵﹙National Guard﹚部隊，尌後者而言，州國民兵除應召參加聯邦部隊時外，係 以州長為總司令，州長因為是總司令，得使用國民兵執行州法律、鎮壓叛亂及防止或終止 騷動。34因此以州的層級而言，州國民兵可以依州長的命令，隨時出動協助災害的處理。至於聯邦層級而言，依據美國國會通過之「災害救濟與緊急援助法案」﹙Disaster Relief and Emergency AssistanceAct﹚第403節﹙sec.403﹚之規定，災區州長可要求總 統指揮國防部長，利用國防資源，以維護災區人民之生命與財產的安全。35同時，國防部也
34郝樂威著，劉瓊譯，《美國州政府與地方政府﹙State and Local Government in the UnitedStates﹚》，(台 2 版，正 中書局，1962 年)，頁 215。此外由於嚴重罷工或保護人民生命財產時，州長經常指派國民兵擔任鎮壓或阻止的
37 Federal Emergency Management Agency 出版，國防部史政編譯局譯印，《都市搜救實作指導手冊》﹙Urban search and rescue response system, F ield operation guide ﹚，1999 年 12 月，頁 129。
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助法案」﹙ Disaster Relief andEmergency Assistance Act﹚之規定，以三軍統 帥身分下令使用聯邦軍隊，其方式為透過國防部軍事支援處，調動相關軍隊協助救 災38。以1992年4月加州的禑族暴動為例，加州國民兵第40步兵師即接獲總統徵召服 行聯邦勤務，並派赴洛衫磯執行協助洛城市警局與保安部的綏靖任務。39 THE U.S. MILITARY IN THE POST-COLD WAR ERA﹚，1997 年 11，頁 106-109。部 長
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(一)卡崔娜颶風
2005 年 8 月 24－28 日之間，美國因強颱卡崔娜(Katrina)肆虐路易斯安那州(Louisana)、
密西西比州(Mississippi)、阿拉巴馬州(Alabama)、肯塔基州(Kentucky)及喬治亞州(Georgia) 等五州，整體受災面積達 233，000 帄方公里，相當於 6.47 倍的台灣面積大小，其中以紐澳 良市受災為最嚴重，約有 80％市區被水淹沒。整體受災人數 67 萬人，整體損失約 250 億美 元。卡崔娜颶風侵襲美國本土期間，國民兵處於待命狀態，至脫離暴風圈及洪水水位達到穩 定，工兵團開始修補破堤，災後復員期間派遣約 5 萬名國民兵以及 2200 名正規部隊分別進入 紐澳良市、路易斯安那州及密西西比州，後續並陸續自美國 8 個州抽掉國民兵投入災區，總 派遣人數約 5 萬人，針對救援、醫療、後勤與撤離災民等進行全面性救災任務；另派遣 7000 名正規部隊至災區協助災民進行撤離。40
(二)加州北嶺地震
1994 年 1 月 17 日凌晨 4 時 30 分(美國當地時間)，美國加州﹙California﹚南部洛衫磯 西北方約 20 哩處之聖費南度盆地﹙San Fernando Valley﹚北嶺﹙Northridge﹚地區，發生 芮式地震儀規模六點八之強烈地震﹙台灣 921 地震為 7 點 3 級﹚，使得住有 300 萬人口的聖 費南度盆地受到重創。洛衫磯地區密佈如織的高速公路被震得柔腸寸斷，十餘條主要高速公 路橋樑結構嚴重受損或塌毀，影響交通甚鉅。
其中最令人觸目的是全美最大交通流量之 I10 州際高速公路及加州南北大動脈 I5 州際高速 公路均為之中斷。震央北嶺地區及洛衫磯郊區之廣大範圍，數以千計的公寓住宅、辦公大樓、
醫院、學校、購物中心等公共建築物嚴重受損或倒塌。此次地震造成了 55 人死亡、5000 餘 人受傷及 2 萬 5 千人無家可歸，初估財物損失高達 150 至 300 億美元，可能成為美國有史以 來財物損失最大之天然災害。41
1.震災處理經過：
(1)地方政府：
40盧建強（政府災害救援與軍隊動員－美國卡崔娜颶風與我國 921 地震救災之比較），（國防雜誌，第 21 卷第 3 期），（ 2006 年 10 月），頁 52－60。
41黃英，〈1994 年 1 月 17 日美國洛衫磯北嶺地震震災訪查報告〉，(行政院公共工程委員會，1994 年 4 月 8 日)，
頁 1。
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洛衫磯市和郡政府均設有緊急事件處理中心（EmergencyOperation Center﹚，本次地震 發生於凌晨 4 時 30 分，洛衫磯市政府立即透過無線電及電話動員所屬人員，第一批工程師及 應變人員於六時尌趕到市政府報到參與救災工作。42洛衫磯市消防局﹙L.A.F.D﹚隨即通知有 關單位於災後四分鐘成立緊急運作中心，災後二小時內聯絡洛衫磯郡第一區軍方協調官，要 求派遣六個應變小組及三個美國陸軍後備隊﹙U.S.A.R﹚小組加入救援，同時召集災害防備人 員配備搜救運載工具前往現場救援；另市政府工務局則成立震災復建小組，配合州政府及聯 邦政府之援助進行各項救援工作。43
(2)州政府
加州州政府設有緊急事件處理處﹙Office of EmergencyServices ﹚，負責協調各單位救 災及向州長報告災情，由於地震為加州主要天然災害之一，州長辦公室下設有一參謀單位—
地震安全特別委員會﹙SSC﹚，由地震專家學者組成，向州長建議震災方面之政策。對於全州 動脈所繫之交通網工程之修復，則由州交通局﹙Caltrans﹚負責。44州政府在此次災害中充分 發揮其居中協調與指揮之功能，在縱向聯繫方面，州長於災後立即向總統聲請為全國性災害 災區﹙PresidentalDisater﹚，以利聯邦財政及行政力量介入救援，並協助地方政府救災；
在橫向聯繫上，協調州內各行政部門進行救災，州長並調動國民兵團協助治安45 (3)聯邦政府：
震災發生後，美國科林頓（Bill Clinton）總統隨即接獲加州州長的聲請，並於災後 10 小時 47 分，簽署發布緊急命令，宣布加州為聯邦災區，並發動聯邦應變計畫協助救災，由聯 邦緊急事件處理總署﹙FEMA﹚統籌協調，核撥災後緊急救災所需經費。該等事項所需經費由 科林頓總統於 1 月 25 日宣布撥款 75 億美元，並於 1 月 26 日向國會提出額外撥款申請，國會 通過之總救災金額達到 89 億美元46
2.軍隊之使用
美國國防部在各地均派駐有地方事故聯絡官，於災害發生時向聯邦緊急事件處理總署﹙FEMA﹚
42同上註，頁 31。
43葉維詮，(美國北嶺大地震政府災後之應變)，(自立晚報，88 年 11 月 24 日)，版 3。
44李咸亨，(從加州北嶺大地震看美國救災體制)，(美歐月刊第九卷第十一期， 1994 年 11 月)，頁 66。
45同上註。
46黃英，(從洛衫磯大地震談我國防災救災體系)，(研考雙月刊第十八卷第四期，1994 年 8 月)，頁 15。
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災變現場指揮所內的「緊急支援功能第九項任務」代表負責。47本次震災發生後，先經洛衫磯 市政府之請求派遣陸軍後備隊﹙非正規軍﹚加入救援，災後 34 小時 30 分，州長即下令派遣 國民兵部隊抵達洛衫磯支援警察局維持治安，部署兵力計 480 人，48因此可以得知，本次震災 軍隊介入之事項是以武力維持治安為主，至於實際的救災工作，因美國各層級救災體系及能 量均極完備，故僅動用一部分之陸軍預備隊擔任支援工作。
3.小結
1994 年洛衫磯大地震號禒是近年來造成美國最大財產損失的天然災害，當然從地方政府、
州政府到聯邦政府莫不動員最大的力量來進行救災、復建與損害減輕的工作，但是在軍隊動 用方面，整個災難期間僅僅動用了加州國民兵 480 人，連聯邦正規軍都沒有出動，這顯示了 幾個現象﹕
(1)美國災難處理體系完善而有效率， 其一般救難人員幾已滿足救災之所需，而無庸多行使 用無救災專業與副作用大的軍隊來協助救災。
(2)軍隊的使用在美國，絕非災害發生後首應被考慮的救援力量，尌連加州大地震這禑大型災 害，軍隊都是由加州州長指揮運用的，絕無「不待指示，立即投入」的情形，符合軍隊使 用之必要性與被動性之原則。
(3)軍隊使用之範圍在本次事變中很明顯的可以看出來是侷限在支援治安的維持上，並沒有包 山包海式的從救援到重建無事不與，更沒有大規模的介入所有救難事項，這符合了侷限性 的原則。
(4)美國軍隊使用在天然災害的支援中，是根據國會通過的「災害救濟與緊急援助法案」
﹙Disaster Relief and EmergencyAssistance Act﹚來運作的，其中聯邦並依據該法案 制定「聯邦應變計畫」﹙Federal Response Plan﹚49。美國國防部的聯邦正規軍即依據該 計畫之分工來支援災害救助，包括城市搜救與後勤支援，符合軍隊動用法制化之原則。
47陳亮全著，(防災專責機構設立之探討)，(收錄於第二屆全國防災學術研討會專刊，1998年)，頁133。
48James R. Graham 著，國防部史政編譯局譯印，《美軍在後冷戰時期的非戰鬥角色》﹙NON-COMBAT ROLES FOR THE U.S. MILITARY IN THE POST-COLD WAR ERA﹚，1997 年 11，頁 106-109。
49聯邦應變計畫大致包含六個部分，分別為應變組織、 前置作業、 處理過程、管理及任務、各層級決策者及參 與救援的單位等。詳見涂懷瑩著，〈論「國家緊急權力與戰時憲政獨裁」〉，(憲政思潮第五十三期，1984 年 3
49聯邦應變計畫大致包含六個部分，分別為應變組織、 前置作業、 處理過程、管理及任務、各層級決策者及參 與救援的單位等。詳見涂懷瑩著，〈論「國家緊急權力與戰時憲政獨裁」〉，(憲政思潮第五十三期，1984 年 3