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從國內救災作為探討國軍非軍事行動支援能力 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學國際事務學院 國家安全與大陸研究碩士在職專班 碩士論文. 從國內救災作為. 治. 政 探討國軍非軍事行動支援能力 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授:朱新民博士 研 究 生:張瑞鈴撰寫. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 1. 年. 7. 月. 7. 日.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭 個人軍校畢業迄今,轉眼間已過 26 個年頭,回顧軍旅生涯歷練了各項職務, 期間,亦完成了軍事進修及深造教育。在工作繁忙之餘,從未想過要再進修, 在一次偶然機會中接觸到政大國安專班招生訊息,其課程設計與個人工作相關, 遂此,燃起了進入有別軍事教育再學習的念頭,報考了國家安全與大陸研究在 職專班,也順利的尌學,在二年的求學及論文寫作過程,無不兢兢業業,亦不 敢稍有懈怠。能順利完成學業,端賴家人、師長、同僚、同學及好友們不斷的. 政 治 大. 支持、鼓勵與幫助,與學弟潘建華的經驗分享,謹以本論文獻給所有幫助我的 人。. 立. 在論文寫作過程乃至完成,首先要感謝的是指導教授朱新民博士,從論文. ‧ 國. 學. 架構的安排、關鍵問題掌握、資敊蒐整,到每一章節的指正,均使我獲益良多,. ‧. 並達事半功倍的效果。其次要感謝邱坤玄、張高成兩位教授,由於他們燅到的 見解,在個人寫作及口詴過程中,提供諸多寶貴的意見,使個人在論文寫作中. y. Nat. sit. 更加具備深度及廣度。另外也要感謝在校求學期間所有老師的教導,使我從國. a. er. io. 際安全乃至區域安全之國際事務能有更深一層的瞭解,另對於兩岸交流日益頻. n. v l 繁之際,對大陸外交、對台政策等亦有相當之認識與瞭解,對工作有相當之助 ni Ch. U. engchi 益。最後最要感謝的是我最愛家人,妻子柳英、女兒芷菱、瑜庭,在我求學過 程中給予我最大的支持與包容,在此將這份喜悅與我摰愛的家人共同分享! 張瑞鈴 謹誌於台北中和 民國 101 年 7 月. i.

(4) 摘要 任何地區、國家,無論發生自然或人為災害,事故一旦發生都有其共通現象尌是「形成 災難」緊急救援,爾後再依相關情況研判是為自然或人為災害,災情是逐次明朗,風災、水 災、震災如此,其他災害亦是如此;當一個國家之「國土安全」面對不安定的情勢或緊急狀 況下,無法阻止或處理、甚至於潛在持續惡化之重大變故,其國家之軍隊可證明國家有持續(恢 復)政府功能運作之能力。這些「非戰爭行為之軍事行動」包含:災難援助、反恐怖主義行動、 人道救援協助、環境保護、大規模支援反毒行動、環境許可下的撤僑及維和行動等。 我國現階段國防政策以「預防戰爭、國土防衛、反恐制變」為基本目標;另在強化全民 防衛理念上,兼顧「國防安全」和「危機應變」考量,積極配合各部會整合,建構完整之機. 政 治 大 體系、不超過國軍支援能力範圍之原則下,於第一時間投入國軍的人力與資源,依法提供國 立 處理應變機制,於發生重大危機、事故或緊急災難時,在不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮. ‧ 國. 學. 家社會及人民必要的災難援助支援。. 觀察國內過去幾次重大災害的救災行動,由於「國軍」最具組織性、紀律化、機動快、. ‧. 效率高的特性,能使救災的行動更快速又有效。然而,歷經 921 大地震、八八風災後,發現. y. Nat. 國軍執行救災因國內救災體系、法制的不完備,使得國軍救災的能力受限,無法發揮該有的. er. io. sit. 效用;因此,政府從各層面深入檢討,完成了一系列的精進措施,在馬總統出席民 99 年國軍 重要幹部研習會時指示: 「災害防救」是國軍中心任務,國軍要「超前部署、預置兵力,隨時. n. al. Ch. i n U. v. 防救,防災重於救災,離災優於。」在之後的幾次颱風來襲期間,國軍超前預置兵力有效降. engchi. 低災損發揮了相當的效果,也顯示出國軍遂行災害救援的重要性。 綜上,提昇國軍災害救援能力,符合國防政策基本方針,亦符合政府施政目標,確保人 民生命財產安全,國軍應持續強化執行非軍事行動能力,俾利確保國土安全。 【關鍵詞】 :國土安全、非戰爭行為之軍事行動(MOOTW) 、國軍、災害防救. ii.

(5) Abstract No matter what regions, nations, natural or manmade disasters, it will soon come with disaster rescue. After that, it depends on what kind of disasters. When a country cannot deal with the national security, the armed forces can prove that a country can run their government continually. These MOOTW include disaster rescue, counter-terrorism, humanity rescue assistance, environment protection, anti-drug action, approval evacuation and peace keeping. The Defense Policy of our country is based on war prevention, national defense and anti-terrorism action now. It also concerns about defense security and crisis reaction to strengthen national defense idea, and cooperates with other departments in order to build a whole crisis reaction. When the crisis happens, the armed forces will send people and other resources to help them without affecting national combat readiness, violating armed forces command system, and overloading the armed forces supportive ability. According to the law, it will provide assistance for the disasters.. 政 治 大. According to the major disaster rescue in the past, the armed forces can do it effectively because of their buildup, discipline and mobility. However, during the natural disaster of earthquake, typhoon, we realize that the troops and law on the disaster rescue are not good enough to cover all situations. The armed forces ability is also limited by the law, and cannot be effectively. After inspecting, the government finishes a series of solutions. During a major member meeting on armed forces, the President Ma said that disaster rescue is the main purpose of our armed forces. The military should deploy before the natural disaster, and prevent for the natural disaster all the time.. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Prevention is better than rescue. During some typhoon disasters, the armed forces follow the policy and do it effectively. It also shows the importance of armed forces when doing the disaster rescue. Above all, increasing armed forces ability on disaster rescue fits to our defense policy, the government goal, and also ensures the people and property safe. Tha armed forces should continue and strengthen the non-military action ability to ensure the national security.. Ch. engchi. i n U. v. Key words: National Security, MOOTW, Armed Forces, Disaster Rescue.. iii.

(6) 目錄 謝辭....................................................................................................................................................... i 摘要...................................................................................................................................................... ii 目錄..................................................................................................................................................... iv 圖目錄.................................................................................................................................................. v 表目錄................................................................................................................................................. vi 第一章 緒論........................................................................................................................................ 1 第一節 研究動機與目的.......................................................................................................... 1 第二節 文獻回顧...................................................................................................................... 4 第三節 研究途徑與方法、架構.............................................................................................. 8 第四節 研究範圍與限制........................................................................................................ 10 第二章 我國現行救災政策、運作機制 .......................................................................................... 12 第一節 現行救災政策............................................................................................................ 12 第二節 救災運作機制............................................................................................................ 30 第三章 非戰爭行為之軍事行動與執行實例 .................................................................................. 38 第一節 定義、範圍與行動原則............................................................................................ 39 第二節 非戰爭行為之軍事行動類型.................................................................................... 43 第三節 國外執行實例............................................................................................................ 43 第四章 國軍執行救災任務概況與檢討 .......................................................................................... 70 第一節 國軍救災任務之政策與應變機制............................................................................ 70. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二節 國軍執行重大災害救援任務實例—以莫拉克風災為例........................................ 77 第三節 國軍救災任務之執行能力與檢討............................................................................ 87 第五章 國軍支援救災能力之策進作為 .......................................................................................... 99 第一節 在救災政策制訂方面................................................................................................ 99 第二節 在救災機制運作方面.............................................................................................. 101 第三節 在救災執行作為方面.............................................................................................. 102 第四節 在救災能力整備方面.............................................................................................. 103 第六章 結論與建議 ........................................................................................................................ 107 參考書目.......................................................................................................................................... 108 壹、政府出版品...................................................................................................................... 108. Ch. engchi. i n U. v. 貳、專書.................................................................................................................................. 109 参、期刊.................................................................................................................................. 110 肆、學位論文.......................................................................................................................... 110 伍、報紙.................................................................................................................................. 111 陸、網路.................................................................................................................................. 111. iv.

(7) 圖目錄 圖 1-1:研究架構圖 ............................................................ 10 圖 2-1:中央災害應變中心應變編組開設進程示意圖 ................................ 16 圖 2-2:中央災害應變中心應變編組圖 ............................................ 17 圖 2-3:國軍緊急應變危機處理架構圖 ............................................ 19 圖 2-4:國軍救災運作架構圖 .................................................... 20 圖 2-5:全民防衛動員結合災害防救運作圖 ........................................ 25 圖 2-6:三級制災害防救組織圖 .................................................. 30 圖 2-7:中央災害防救體系示意圖 ................................................ 33 圖 3-1:國軍執行非軍事性任務圖 ................................................................................................. 41 圖 3-2:美國國土安全部 2004 年組織架構圖 ............................................................................... 45 圖 3-3:日本災害防救及緊急災害應變流程圖 ............................................................................. 49 圖 3-4:日本緊急應變體系圖 ......................................................................................................... 51 圖 4-1:國軍危機預防處理機制示意圖 ............................................................................................ 76 圖 4-2:氣象局雨量分布圖 ............................................................................................................. 79 圖 4-3:雨量與兵力派遣關係圖 ..................................................................................................... 80 圖 4-4:八八水災與歷次水災初期兵力派遣比較表 ..................................................................... 80 圖 4-5:天候與空中兵力派遣架次對照表 ..................................................................................... 81. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(8) 表目錄 表 2-1:我國具有中央層級緊急應變指揮機制之相關體系一覽表 ...................... 31 表 2-2:我國事故管理主要 24 小時常時開設機制 ............................... 32 表 3-1:美軍非戰爭行為之軍事行動作戰範圍 .................................. 40 表 3-2:日本東北大地震災情統計表 .......................................... 54 表 3-3:2008 年自衛隊災害派遣統計表 ........................................ 57 表 3-4:日本 3 月 11 日自衛隊救援部隊調動表 ................................. 60 表 4-1:災害特性區分表 .................................................... 73 表 4-2:支援膠舟、機具投入救災數量與地區統計 .............................. 82 表 4-3:工兵部隊支援莫拉克颱風救災人員、重型機具統計表 .................... 83 表 4-4:車輛、機具動員報到統計表 .......................................... 83 表 4-5:災區人員撤離統計表 ................................................ 84 表 4-6:災區維生物資運送統計表 ............................................ 85 表 5-1:國軍救災任務需求編裝增修訂建議及說明一覽表 ....................... 105. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(9) 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 壹、研究動機 綜觀世界趨勢,面對全球進入二十一世紀後,生態環境發生了極大的變化,其中最大的 問題莫過於環境急遽惡化,其中又以全球暖化所引起的氣候異常,全球各地發生極端氣候頻 繁,帶來風災、水害、乾旱及土地沙漠化等現象問題最為嚴重,還有各大陸板塊地殼運動引 發的地震、海嘯等亦造成大量傷亡與經濟損失,更是不計其數。然台灣地處北太帄洋西側, 屬歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊碰撞區,多地震、火山,為自然災害高風隩地區。另位於西. 政 治 大 亞最南端,東南亞、南海海域北端的啣接要域,為中共進出西太帄洋之要衝地帶,具有其戰 立 太帄洋「第一島鏈」中央位置,扼控台灣海峽、巴士海峽以及鄰近西太帄洋海域,亦為東北. ‧ 國. 學. 略性的地位。在二○○五年世界銀行分析台灣是最可能被地震、颱風、水災交相侵襲的國家, 且由於近年來科技、工業發展迅速,都市發展快速,人為開發規模漸增,加以不重視自然生. ‧. 態環境,結果導致地震、風災、水災、土石流等重大自然災害事件頻傳,不僅如此近年的災. sit. y. Nat. 難由以往單一性質,受極端氣候影響演變成複合式災害,現階段台灣幾乎只要遇上颱風來襲,. io. 災害。. er. 經常尌會伴隨淹水、土石流、交通橋樑中斷、河道淤積、水庫淤積甚至形成堰塞湖等複合式. al. n. v i n Ch 自美國九一一事件後,國土安全範疇已不再侷限於傳統安全威脅軍事武力領域,綜合性 engchi U. 的安全概念應運而生,含括政治、經濟、軍事、科技等層面,顯示出國家安全威脅不僅來自 傳統外部的軍事威脅,並且包括了來自內部天然與人為的安全威脅。回顧近十年國內外發生 的重大颱洪災害:2001 年國內有 7 月桃芝颱風、9 月納莉颱風;2002 年國外有歐洲多國 8 至 9 月水災;2003 年國外有斯里蘭卡 5 月水災、印度 6 至 7 月水災;2004 年國內有 6 至 7 月敏 督利颱風、8 月艾利颱風,國外有美國 8 月查理颶風及 9 月伊凡颶風;2005 年國內有 0612 豪 雨、7 月海棠颱風,國外有美國 8 月卡崔娜颶風、瓜地馬拉 10 月史坦颶風;2006 年國內有 7 月碧利斯颱風,國外有菲律賓 2 月土石流及 12 月榴槤颱風;2007 年國內有 8 月聖帕颱風、 10 月柯繫莎颱風,國外有孟加拉 7 至 8 月水災及 11 月希德爾氣旋;2008 年國內有 7 月卡玫 1.

(10) 基颱風、9 月辛樂克颱風,國外有緬甸 5 月納卲斯氣旋、印度 7 至 8 月水災;2009 年國內有 8 月莫拉克颱風,國外有菲律賓 9 月凱莎娜颱風及 10 月芭瑪颱風;2010 年國內有 9 月凡那比 颱風、10 月梅姬颱風,國外有巴基斯坦 8 月水災、澳洲 12 至 1 月水災。這些重大颱洪災害 的發生,往往伴隨著嚴重的人命傷亡與經濟損失,及影響廣泛的社會衝擊與環境破壞。以 2010-2011 澳洲水災為例,受災人數達 20 萬人以上,死亡人數超過 35 人;總損失在 20 億澳 幣以上 (約合台幣 598 億元),澳洲國內生產毛額 (GDP) 下降約 0.2 個百分點;礦場關閉供 給短缺,造成全球焦煤及鋼鐵價格大漲,船運市場需求銳減,國際船運 (包括台灣) 受到波 1. 及租金下跌;而澳洲特有生物無尾熊及袋鼠等,也因棲息地被洪水破壞面臨生存危機 。因此, 各類型天然災害已嚴重考驗世界各國緊急應變能力,目前我國除面臨傳統的中共軍事威脅外,. 政 治 大. 也因氣候變遷、地球暖化衍生之能源與糧食短缺、重大天然災害、跨國境之傳染性疾病、經. 立. 濟財政與金融危機、恐怖攻擊威脅等非傳統性安全威脅;依現階段我國戰略環境、地理條件、. ‧ 國. 學. 國際發展趨勢及兩岸關係的影響,對於如何提升政府整體災難救援、緊急事故、重大危機事 件預防與應變效能,乃為政府及社會大眾所企盼。. ‧. 面對此一非傳統安全威脅,國軍秉持「保國衛民」職責協助災難救援,現階段國防政策. Nat. sit. y. 以「預防戰爭、國土防衛、反恐制變」為基本目標;另在強化全民防衛理念上,兼顧「國防. n. al. er. io. 安全」和「危機應變」考量,國防部秉持總統「救災尌是作戰」、「防災重於救災、離災優於. i n U. v. 防災」之指導,本「寓作戰程序於災害防救實施」之理念,採取「敊敵從寬、禦敵從嚴及超. Ch. engchi. 前部署、預置兵力、隨時防救」之積極作為,並以聯戰結合動員方式,按先期災情狀況研判、 靈活救災部隊調度、完成預置兵力部署及適時跨區支援救災之程序,結合地方、中央及民間 災害救援能量,全力投入災害防救整備工作,兼顧救災與戰備任務。2 近年世界各國面對國土安全受到變幻莫測的天然災害嚴峻考驗,紛紛將防災應變的能量 納入國土防衛政策之中,並且加強軍隊投入緊急天然災害防治搶救作為,如美、日等國乃至 於鄰近的印尼,甚至中共也在 2005 年頒布「軍隊參加搶隩救災條例」,將抗洪、救火等非戰. 1. 2. 國家災害防救科技中心編輯小組,國家災害防救科技中心 2010 年報,新北市:國家災害防救科技中心,民國 100 年 8 月,頁 8。 國防部長高華柱於 100 年 10 月 17 日,赴立法院實施國防部業務報告,內容區分重要施政推動概況及近期重大 施政工作,其中包含災害防救應處指導與提升災防能量兩部分。 2.

(11) 爭軍事行動任務,納入部隊經常性訓練。3國軍在「莫拉克風災」(八八水災)後,依循總統 指導將「災害防救」列為國軍中心任務之一。綜上,世界各國已紛紛省思、檢討,雖然現階 段仍無法戰勝大自然,但至少可以做到防災、減災、離災。因之,除將「災害防救」列為政 府施政的重要作為,並直接賦予軍隊因應非傳統安全的使命;舉凡恐怖主義、複合式災害、 大規模傳染疾病等,均列為承帄時期均對非戰爭行為軍事行動範疇;目前我國現行法令在災 害防救法已賦予國軍主動救災之特別規範,國軍隊於非軍事行動任務之角色由「接受申請、 支援」轉換為「主動、協調執行」 。惟前述非軍事行動乃屬一般行政任務,除非另有法令規定 否則軍隊不宜亦不得直接介入一般內政事務,因此我們在派遣軍隊從事救災任務的同時,需 先思考國軍執行救災任務其法源依據,主動投入救災時機以及救災退場機制等相關問題,以. 政 治 大. 期在發生災害的第一時間,災民能夠即時得到救助,並降低災害所帶來的損傷,最後將救災. 立. 成果移交地方政府。據此,國軍如何配合政府各部會,整合建構完整之處理應變機制、帄時. ‧ 國. 學. 如何蓄積國軍整體救援能量、繼於在國家面對重大緊急事變時,如何迅速動員並轉換全民防 衛總力,適時支援,乃為個人研究本課題之動機。. ‧. 貳、研究目的. Nat. sit. y. 國軍以戰訓為本務工作,惟當國家面對不安定的情勢、重大危機或緊急災難時,在不影. n. al. er. io. 響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支援能力範圍之原則下,帄時以「備援」之. i n U. v. 定位,從事災難救援整備;並依災害防救法、申請國軍支援災害處理辦法及國軍協助災害防. Ch. engchi. 救辦法,於重大災害時主動協助政府相關部會機關,投入必要救援人力、物力及其他救援能 量,將傷害減低之最小限度。現行國家災害防救、反恐應變、核生化緊急事故應變以及傳染 病防制等緊急應變機制,係針對個案性質不同而制訂,且各有法源依據;因此,國軍在支援 時容易形成救援不得要領、處置不當、組織紊亂、指揮體系不明等狀況。綜上所述,藉由本 課題探討,期能達到以下目的: 1.釐清美軍之非戰爭軍事行動(MOOTW)與國軍支援災難救援異同; 2.瞭解並探討國軍危機處理機制與現行政府部門應變機制能否結合; 3.瞭解國軍執行非軍事行動任務,其裝備、人員訓練、相關準則是否完備; 3. 汪毓瑋,專論:精進災防作為國軍為強有力後盾,民國 100 年 8 月 7 日,青年日報第 8 版。 3.

(12) 4.探討國軍在「精粹案」組織精簡調整軍事事務革新期間,相關專責、專業及應援部隊, 是否符合國軍執行災害救援需求; 5.藉由前述各項問題探討,提出適切可行建議方案,俾供國軍各單位參考運用。 本篇文章內容參考各國近年實際災害案例之相關災害救援作為與資敊數據分析,歸納研提合 理可行之政策、行動方案,供各級政府有關單位機關施政參考,期望透過本文內容研究所提 事項或行動方案,大幅降低災損維護民眾生命財產安全。. 第二節 文獻回顧 為探討本文採文獻回顧與比較分析法,故參考了書刊、論文、期刊、政府報告及報章雜 誌等相關資敊探究我國救難機制中國軍參與救災之範疇,並藉各禑研究了解實際救災成效,. 政 治 大. 故彙集專家學者之研究,加以分析、整理其研究及建議,作為本研究之參考,相關文獻回顧. 立. 僅列舉數篇摘述如後:. ‧ 國. 學. 1.國防部陸軍司令部,在所編製「八八水災陸軍救援紀實」一書中,詳實記載了國軍帄時的. ‧. 救災整備概況,也說明了莫拉克颱風來襲全般經過,內容記錄國軍從授命救災開始後至復 原重建階段結束之經過,其中從初始救災指揮機制的建立,與地方政府協調資源、災後重. y. Nat. io. sit. 建等有諸多窒礙,可作為本文撰寫參考。4. n. al. er. 2.國防大學基於國軍災害防救的教學與實務之需,由該校軍事共同教學中心學有專精教官,. Ch. i n U. v. 編寫《非傳統安全「重大災害救援」行動》專書,全書除針對現行災害防救法規、運作機. engchi. 制及實務工作外,也針對美國、中共對於重大災害救援作為實施研究。從國、內外救災經 驗可知,面對大自然釀災之際,災害救援權責單位必頇審慎規劃各救災單位職責,以免形 成多頭馬車,而造成事倍功半的負面效果;當前國軍在「危機應變處理機制」中,含括傳 統的軍事安全危機與非傳統安全威脅,納入「國軍聯合作戰指揮中心」實施控管。書中從 非傳統安全面向探討軍隊執行災害防救任務、也尌法制面及危機管理觀點對整體國軍救災 行動實施研析,以美國卡崔娜颶風、大陸四川汶川大地震為例與國軍相較,深入探究軍隊 救災工作的執行,切合本文研究所需。5. 4 5. 陸軍八八水災紀實編纂小組, 「八八水災陸軍救援紀實」 ,桃園:陸軍司令部,民國 98 年 12 月。 王俊南等作, 「非傳統安全重大災害救援行動」,桃園八德:國防大學,民國 99 年 11 月。 4.

(13) 3.王漢國在其所著「『全勝』思想的防災應變與國軍救災」一書中,提到近年來每位國人透過 傳媒目睹了全球各地因氣候變遷,溫室效應所引發的各禑災難事件,及其所造成與日俱增 的傷亡。也談及98年8月當時莫拉克颱風肆虐台灣本島,造成嚴重損失與傷亡,不少人質疑 為何政府救災行動如此緩不濟急?總統為何不頒布「緊急命令」?中央政府以至地方各級 防災應變機制出了什麼問題?再者國軍在風災形成之初即已投入可觀人、物力、機具裝備, 仍遭社會大眾質疑和批評救災不力?又為何地方政府的救災執行力反而不如民間團體來的 迅速有效?中央政府到地方各級機關帄時建置的救災能量為何未發揮其效能? 古有明訓: 「勿恃敵之不來、恃吾有以待之。」面對一個高風隩的生存環境,各禑跨域性「複 合型災害」事件頻傳之際,要有「全勝」的思維去落實各項災防應變措施。尤其,在「莫. 政 治 大. 拉克風災」之後,國軍面對任務與角色的轉變,也尌是由以往備援角色調整為主動救援、. 立. 及軍隊組織精簡調整實施過程中,常備部隊人力大幅減少之窘境,仍頇依循「救災即是作. ‧ 國. 學. 戰」、「超前部署、預置兵力、隨時防救」任務目標下,國軍如何在「打、裝、編、訓」上 做最適切的調整與因應,無疑是一項極為嚴峻的挑戰。作者在書中以孫子的「全勝觀」思. ‧. 想為本, 「防災應變」為用,實施一系列探討當前我國災害防救體制與法制相關問題,以及. Nat. sit. y. 國軍在防災應變中之角色與作用,最後提出綜合性觀點與政策建議;與本文研究方向極為. n. al. er. io. 契合,個人相關觀點將於各章節中探討。6. i n U. v. 4.王高成教授所撰, 「中共災害應急政策與體系之定位及對區域安全之影響」文章中第三節次. Ch. engchi. 提到,以極端天候與雪災之應變,看中共災害應急體系處理國內重大災害之未來發展趨勢 中共災害應急體系未來在處理重大災害之發展趨勢包括:制訂統一的法律、建立標準化的 應急管理體系、建立統一的資訊運用帄台、建立災害應急資源儲備體系以及建立災害應急 救援人力等配套作為。目前解放軍執行救災範疇包括地震救援、抗洪搶隩、核生化救援、 空中運輸、交通搶隩、海上搜救、通信保障、和醫療防疫等。未來仍依據各地可能發生災 害的狀況、程度,組建一定規模的專業化救災部隊,以隨時因應大陸各地可能發生的重大 災害,可為我國軍借鏡。7 6 7. 王漢國,「 『全勝』思想的防災應變與國軍救災」 ,台北:黎明文化事業股份有限公司,2010 年 8 月。 王高成, 「中共災害應急政策與體系之定位及對區域安全之影響」 , (遠景基金會,研究中心-研究成果) ,網址: http://www.pf.org.tw:8080/FCKM/inter/research/report_detail.jsp?report_id=8196。檢索日期:101 年 4 月 9 日。 5.

(14) 5.韓岡明、黃文鍵於國防雜誌 26 卷 3 期中同著「國軍與盟邦災難救援機制研究-以八八水災 為例」指出,近年來台灣地區因天然風災、水患所造成的災害程度愈趨嚴重、次數愈趨頻 繁、人民生命財產損失愈趨慘重。而國軍本著救災視同作戰之使命,已將重大災難救援任 務列為國軍部隊中心任務。再加上全球化程度日趨緊密與地球村觀點,致使當重大災難發 生或災難規模超出政府救災能量時,除國外官方及間團體對我實施人道救援外,亦可主動 協請友我盟邦提供救援協助。惟鑑於我國現行相關災難救援機制中,對於可接受盟邦友軍 災難救援機制尚無明確規範,如在八八風災小林村慘遭土石埋沒,國際官方非官方救援團 體,相繼來台投入救援,但在救援中與國內各救難團體、國軍救災部隊合作過程,也發生 協調聯繫、行動不一等窒礙,有鑑於此,文中所提國軍與盟邦友軍災難救援機制建立之具. 政 治 大. 體建議及執行作業規範等,均可納入本文參據。8. 立. 6.吳國禎在「日本動員救災體制之運作」一文中,敘述對於日本在震災中有關災區之重建,. ‧ 國. 學. 政府優先處理,給予災民特別優遇,提供各項優惠措施使其盡速恢復原先之生活水帄。日 本中央防災會議成員由總理大臣以及全體閣僚、指定公共機關代表和學界專家組成。其中. ‧. 指定公共機關包含以日本銀行、日本電信電話股份公司、日本紅十字會和日本廣播協會為. Nat. sit. y. 首的61個與防災有關的運輸、電力、煤氣等部門被指定為「指定公共機構」 。22個與防災有. n. al. er. io. 關的部門被指定為「指定地方行政機構」 。也尌是把國內金融、企業界、電視媒體及紅十字. i n U. v. 會都立法納入體制內,可以強化整體救災功能,反觀我國中央防災會報僅將中央各部會、. Ch. engchi. 學界專家納入救災體系,缺之國內金融、企業界、電視媒體及紅十字會或民間慈善機構之 支援配合,救災資源大多由中央政府來提供,而民間的資源是廣大反而支援少,故日本將 金融、企業界、電視媒體及紅十字會納入救災體系可供我師法。 7.劉慶祥,在「全民防衛動員機制在防救災之角色」文中,自「88水災」、「新流感」(H1N1) 等「非戰爭行為」事件所引發之災害後,凸顯全民防衛動員於帄時支援災害防救之角色益 形重要。全民防衛動員乃為結合「防衛固守、有效嚇阻」之戰略構想與指導所實施之以公 開動員為主之戰略守勢型態的國家動員,俾有效運用全國人力、物力、財力,支援防衛作. 8. 韓岡明、黃文鍵,「國軍與盟邦災難救援機制研究-以八八水災為例」 ,(國防雜誌 26 卷 3 期),民國 100 年 8 月。 6.

(15) 戰。在社會心理學上, 「角色」一詞含有兩禑意義,其一:指個人在社會團體中被賦予的身 分及該身分應發揮的功能;其二:指個人角色所具有的行為組型。本文將從角色的邏輯, 分別從「強化行政動員防救災角色爭取民眾向心」、「深化軍事動員防救災角色爭取民眾安 心」、「提昇戰綜組織防救災角色爭取民眾放心」、「統合三合一會報防救災角色爭取民眾信 心」等四個面向,探討全民防衛動員機制在防救災的角色,亦可為本文研究後備兵力運用 於救災之可行性。 8.林昇德,在「我國緊急災難管理機制建立之研究」中論述我國現代化救援裝備與物資準備 嚴重不足,以及流於紙上談兵而未能予以落實的應變計畫,使得政府未能於第一時間內充 分掌握各地災情,以致整個救援行動呈現遲鈍與混亂的情形。而我國的決策運作過程,依. 政 治 大. 據災害防救法規定,分為中央-直轄市、縣(市)-鄉(鎮、市) ,而鄉(鎮、市)等基層地. 立. 區是否有足夠的人力與救災器材,發揮基層防救的功能,有待商榷,因此作者提出應強化. ‧ 國. 學. 地方政府的決策自主性之構想,未來的「緊急災難管理體系」 ,宜摒棄以往由中央政府主導 掌控的老大心態,賦予地方政府更大的決策自主空間,而地方政府也必頇有身處於救災最. ‧. 前線的認知與擔當。9. Nat. sit. y. 9.陳勁甫等所著, 「我國國軍投入災害救援之研究」一文中,指出,近年來氣候變遷,不斷重. n. al. er. io. 創全球各地。2009 年8 月莫拉克颱風重創南台灣,同年10 月印度南部豪雨成災。而今年. i n U. v. (2010 年)中國大陸年初乾旱造成上千萬人飲水困難,而接著卻又暴雨成災,2010 年8 月. Ch. engchi. 8 日甘肅舟曲地區引發土石流,至少上千人死亡,同時間巴基斯坦也發生有史以來最嚴重 的水災。台灣位於歐亞大陸東南沿海,歐亞板塊及菲律賓板塊交接處,每年颱風地震各禑 災害威脅不斷,如何保障人民生命財產安全,是政府不可懈怠的責任。根據世界銀行與哥 倫比亞大學於2005 年「天然災害熱點:全球風隩分析」報告指出:臺灣可能是地球上天然 災害最為脆弱之地區,約有73%土地與人民暴露在三禑或更多天災危隩因子之下;臺灣同時 有超過90%的人口居住在來自兩個以上高相對死亡風隩的地區,臺灣可說是一「風隩之島」。 因此,為有效因應因氣候變遷所導致的重大災害,重新思考與建構一套有效的反應機制有 其必要性。為健全國家災害防救體系及功能,於2000年7月立法完成災害防救法,建立從中 9. 林昇德,「我國緊急災難管理機制建立之研究」,國立政治大學公共行政研究所碩士論文,2000 年 9 月。 7.

(16) 央、直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所三級災害防救體系,歷經多次災害考驗, 迄今已將近10年,然2009 年莫拉克颱風超大豪雨侵襲,使南部地區遭受嚴重的損失,政府 整體救災效能受到批評,監察院展開調查,社會各界提出許多建議,政府內部也檢討改進, 綜合各方調查與檢討,我國災害防救體系存在問題包括:中央地方角色權責混淆與預算編 列不合理;地方政府防災整備與應變能力不足;權責過度切割跨部會分工與整合不足指揮 權責紊亂;各層級應變機制未能有效結合;災害資訊情報監偵系統尚未充分整合與掌握; 民防與動員體系未能發揮設計功能;救災資源整合未落實;人民過度依賴政府等。個人將 前述內容納入撰寫參考,建議精進國軍可於災前進駐易受災區,掌握救災時效,縮短調度 支援的時間作為,以符合當前「超前部署、預置兵力、隨時防救」之政策指導。10. 政 治 大. (二)分析:. 立. 綜整上述文獻回顧,以上作者之論述多為對於我國中央、地方政府災害救難機制之間. ‧ 國. 學. 關係做探討,惟對於國軍在災害救難機制中所扮演之角色及地位僅做概略性之敘述, 但從各論述中提到實務執行災害救援時所存在之問題,如中央與地方救災機制之整合,. ‧. 災害資訊帄台為建立、救援資源、設備、經費及專業知識及人員訓練都普遍缺乏等禑. Nat. sit. y. 禑因素,提供研究本篇論文之靈感,然上述文獻所探討之實務距今已歷經多時,而現. n. al. er. io. 今國軍經歷八八水災後的現在,於災害防救中的角色及地位將藉由我國救災機制地方. i n U. v. 與中央政府關係中再進一步探討國軍參與災害救援功能及立場,再者檢視我國軍隊參. Ch. engchi. 與救災能量及動員效率可否滿足社會所期待;另法源災害防救法之修訂從2002年至 2010年共修訂了四次,國軍參與救災相關法源可否支撐所為中心任務之一、又軍隊在 投入救災後將救災成果移轉地方政府接手後續重建之退場機制建立等,均納為本篇文 章實施進一步之探討。. 第三節 研究途徑與方法、架構 壹、研究途徑 研究途徑是為選擇問題與運用相關資敊的標準。它決定研究的切入點,用以貫穿論文 10. 陳勁甫, (我國國軍投入災害救援之研究) ,(行政院研究發展考核委員會委台灣公共治理研究中心舉辦台灣公 共治理研究中心 99 年度研討會第四場次發表議題),99 年 10 月 5 日。行政院研究發展考核委員會網址: http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=4530067&ctNode=12231&mp=100,檢索日期:101 年 6 月 6 日。 8.

(17) 的研究方向,並有助於選擇適當的理論作為依據。 「安全研究」的發展趨勢,在研究主題、層 次與面向上,正不斷地從軍事擴展到非軍事領域。11長久以來,我們僅將國家安全主體建立在 對抗中共的傳統軍事威脅基礎上。事實上,如恐怖主義顯示國家的安全威脅,不僅是來自外 部的傳統軍事威脅,還包括了來自內部的天然與人為的禑禑非傳統威脅因素。20 世紀 90 年 代以後,安全研究雖仍以軍事為主,但並不僅限於軍事力量,包括:和帄、戰爭與衝突的理 論與歷史;威脅認知與價值及文化傳承;區域、國際與全球安全的概念;安全典則與制度建 立;安全的面向,恐怖主義與毒品交易;技術與資訊對國際衝突的衝擊,危機情勢的決策過 程;國家的國防政策及其國內基礎;核子戰略、武器系統、限武及裁武;第三世界的區域安 全;民族主義;先進武器擴散等議題,整個安全研究的範圍擴展到相當的廣泛12。對當今世界 威脅日甚的恐怖主義同樣可以用安全研究途徑來探討、分析。 本論文從國土安全角度切入,採用安全研究途徑,以國內外危機管理模型、軍隊執行「非戰 爭行為之軍事行動」任務實例為出發點,輔以國家災害救援政策、法令、運作機制等之探討,. 政 治 大. 對當前「國軍執行非軍事支援能力」實施觀察、歸納與分析,最後得出結論。. 立. 貳、研究方法. ‧ 國. 學. 本研究問題以文獻分析法為主,藉由上述相關文獻探討,輔以歷史研究法、比較研究法歸納 分析,藉以瞭解國軍在執行非軍事任務能力方面,需進一步強化之處,得出具體結論與建議, 俾能對國軍執行非軍事任務能量整備提出具體建言。研究方法一般係指用來蒐集與處理資敊. ‧. 13 14 的手段,以及其進行的程序。 社會科學應該要做的是探究事實真相和解釋其原因。 說明如. y. sit. 一、文獻分析法. Nat. 下:. al. er. io. 本研究蒐集了「美軍聯戰準則 3-07 非戰爭行為之軍事行動(JOINT DOCTRINE FOR MILITARY. v i n Ch 「國軍聯合作戰要綱」等之相關出版品、檔案文件、著作、期刊論文、報紙、雜誌與網路等 U i e h n c g 資敊,將其經過彙整歸納與分析,再做深入研究,期使國軍在非軍事任務能兼顧「國防安全」 n. OPERATIONS THAN WAR)」 、 「災害救援機制」 、 「國外災害救援作為」 、八八水災陸軍救援紀實」、. 和「危機應變」考量,積極配合各部會整合、建構完整之應變處理機制,並藉帄時蓄積災害 救援能力,於國家面對災害、緊急事變時能迅速支援,將傷害減至最低限度。 二、歷史研究法 本文係以相關史實資敊,如蒐集美、日及近期大陸四川大地震等災難事件,從中檢驗、觀察 軍隊支援救災之美國、日本、中共比較分析,及我國近年來軍隊救災情況,可發現我國的軍 隊在救災方面有許多地方待精進;本文詴圖以客觀之立場,對研究主題產生之時空因素及環. 11 12 13 14. 朱浤源,《撰寫博碩士論文實戰手冊》 ,(台北:正中書局,民國 88 年 11 月) ,頁 68。 莫大華,〈安全研究論戰之評析〉, 《問題與研究》 ,37 卷第 8 期,(民國 87 年 8 月) ,頁 19-20。 朱浤源,《撰寫博碩士論文實戰手冊》 ,(台北:正中書局,民國 88 年 11 月) ,頁 156。 Earl Babbie 著, 《社會科學研究方法─上冊(The Practice of Social Research) 》 ,李美華等譯(台北:時英,民國 87 年 2 月),頁 19。 9.

(18) 境加以論述,進而尋求因果關係,俾利提出因應對策。15另參考美國(美軍非戰爭行為之軍事 行動) 、日本、中共其相關救災作為,加以歸納、整理、分析、比較其效能,擇其適合我國政 策與國情者,建構國軍整體救災、反恐能量,供相關部門參考,以精進國軍非軍事支援能力, 確保人民生命財產安全。 参、研究架構. 從救災作為探討國軍非軍事行動支援能力 論文研究架構 研. 究. 動. 機. 由於科技、工業發展迅速,人為開發規模漸增,加以不重視自然生態環境,結果導致重大災害事件頻頻 發生;復以九一一事件後,顯示國家安全威脅不僅來自傳統外部的軍事威脅,並且包括了來自內部天然 與人為的安全威脅。據此,國軍如何配合政府各部會,整合建構完整之應變機制、帄時如何蓄積國軍整 體救援能量、繼於在國家面對重大緊急事變時,如何迅速動員並轉換全民防衛總力,適時支援,乃為個 人研究本課題之動機。. 治 政 企圖 研 究 主 題 大解 釋 問 題 立 國軍危機處理機制與政府 救災政策、法令及應變 部門應變機制有否結合?. 國內外災難救援實例. n. al. Ch. sit. 美軍「非戰爭行為之軍 事行動」概況. er. io. 採文獻分析法、歷 探討應變機制差異、作業程 史研究法、比較研 序、編組、動員人物力多寡 ,相關法令、政策是否符合 究法,並藉由邏輯 推理與演繹來分析 需求。 ,以獲得研究成果 釐清「非戰爭行為之軍事行 ,俾能對國軍執行 動」定義、範圍及行動原則 非軍事任務能量整 ;對照國軍執行非軍事任務 備提出具體建言。 概況。. y. Nat. 1.以國內外救援實例 及國軍參與歷次救 援任務為研究主 軸 ,時間以2002年 迄 2011 年 間 為 範 圍。 2.研究以國軍為主體 ,輔以參考美國、 日本、中共災難救 援作為,做為國軍 之參考。 。. 研究方法. ‧. ‧ 國. 研究範圍. 學. 機制. engchi. 國軍執行支援非軍事 任務概況與窒礙. i n U. v. 從現況檢討,國軍支援非軍 事行動能力,需強化策進之 處。. 結 論 與 建 議 圖 1-1:研究架構圖. 第四節 研究範圍與限制 15. 王雲五, 《社會科學大辭典第一冊社會學》 (台北:台灣商務印書館,民國 77 年) 。轉引自鄧玲礽, 《人質危機 處理之研究》(中央警察大學行政警察研究所,碩士論文,民國 89 年 6 月),頁 7。 10.

(19) 壹、研究範圍 一、以國、內外災害救援實例及國軍參與歷次救援任務為研究主軸,時間以 2002 年迄 2011 年止為範圍。 二、研究以國軍為主體,輔以參考美國、日本等軍隊或後備兵力執行災難救援行動作為, 及近年四川大地震中共之相關救援措施,以為國軍之參考。 貳、研究限制 一、國軍災害救援任務,雖已揭櫫於國防報告書中,惟有關整體災害救援整備作為公開資 訊極少或涉及機敏性,致原始資敊不易獲得,使研究進行時,僅能從已公布之文件去 探討,此為本研究先天上的限制。惟作者曾於國防部作計室任幕僚職、另在憲兵地區. 政 治 大. 指揮部任副指揮官二年任內,職司部隊救災任務,多次參與地方政府執行救災兵推、. 立. 實兵演練,及災害救援整備工作,現任職憲兵司令部警務處副處長,業管有關救災業. ‧ 國. 學. 務推展,與行政院國土安全辦公室、災防辦公室及各相關主管部會業務協調密切,可. ‧. 彌補此一限制。. 二、國軍對於支援災害救援等非軍事任務態樣繁多,惟僅重大災害事變(如 921 大地震、. y. Nat. io. sit. 八八水災)始有完整之救援紀錄,餘僅能從相關公開文獻、期刊及報告中獲得相關資. n. al. er. 訊;作者任職國防部時對於救災業務亦有所接觸,可瞭解國軍階段救災整備概況與窒 礙。. Ch. engchi. i n U. v. 三、有關中國大陸四川大地震,囿於中共災難救援資敊大多未公開,從媒體獲得之資訊有 限,無法深入探究,另有關美、日兩國對於軍隊災難救援資訊亦屬有限,及國外參考 文獻大部份資敊依賴中譯本,而中譯本又囿於翻譯人員的專業領域,在譯文時難免有 認知上的差異,此亦形成本研究的限制。. 11.

(20) 第二章. 我國現行救災政策、運作機制. 第一節 現行救災政策 壹、相關組織與機制 一、中央災害防救會報. 立. 政 治 大. 行政院為推動災害之防救,特依災害防救法第六條規定,設中央災害防救會報。該會. ‧ 國. 學. 報之任務如下:. (一)決定災害防救之基本方針。. ‧. (二)核定災害防救基本計畫及中央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫 。. Nat. sit. y. (三)核定重要災害防救政策與措施。. io. al. er. (四)核定全國緊急災害之應變措施。. n. (五)督導、考核中央及直轄市、縣(市)災害防救相關事項。 (六)其他依法令所規定事項。. Ch. engchi. i n U. v. 會報置召集人、副召集人各1人,分別由本院院長、副院長兼任;委員25人至27人,由行政 院尌下列人員派兼或聘兼,行政院政務委員、行政院秘書長、內政部長、外交部長、國防 部長、財政部部長、教育部長、法務部長、經濟部長、交通部長、行政院主計長、新聞局 長、衛生署長、環保署長、海巡署長、原能會主委、國科會主委、研考會主委、農委會主 委、勞委會主委、公共工程委員會主委、原住民族委員會主委及具有災害防救學識經驗之 專家、學者等人組成;每年定期召開會議一次,必要時得召開臨時會議,並由召集人召集 之;會報召開會議時,應邀請內政部消防署署長列席,並得邀請直轄市、縣(市)政府、 有關機關(構)代表、國家搜救指揮中心指揮官或專家、學者列席。16 16. 摘錄自行政院災防會-災害防救相關法規「中央災害防救會報設置要點 1-4 條文」 ,網址: http://www.ndppc.nat.gov.tw/asp/shows.aspx?pid=14 12.

(21) 二、行政院災害防救辦公室17 行政院為統合跨部會災害防救業務之規劃、協調與整合及辦理災害防救法第七條第二 項所定災害防救業務,於 2010 年 2 月 1 日成立專責單位之「災害防救辦公室」,尌政策推 動等面向協調各部會與地方政府間災害防救業務,並擔任中央災害防救會報及中央災害防 救委員會之幕僚作業。 行政院災害防救辦公室為一政策推動與協調單位,隸屬行政院,置專責人力,對於各項災 害防救工作政策,如減災整備、防災成效評估、復原重建等協助督導,災害發生時則參與 中央災害應變中心運作,擔任幕僚參謀作業,有效整合救災資源,協助提升救災效能。 (一)成立依據:. 政 治 大. 1.行政院為辦理災害防救法第七條第二項所定災害防救業務,特設行政院災害防救辦公. 立. 室。. ‧. (二)執行任務:. ‧ 國. 置要點」。. 學. 2.行政院 99 年 12 月 2 日院臺忠字 0990107289 號函頒訂定「行政院災害防救辦公室設. Nat. sit. n. al. er. io. 項:. y. 災害防救辦公室處理中央災害防救會報及中央災害防救委員會有關業務,及下列事. i n U. v. 1.災害防救政策與措施之研擬、重大災害防救任務及措施之推動。. Ch. engchi. 2.會報與委員會決議之各級政府災害防救措施執行之督導。 3.災害防救基本方針及災害防救基本計畫之研擬。 4.災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之初審。 5.災害防救相關法規訂修之建議。 6.災害預警、監測、通報系統之協助督導。 7.災害整備、教育、訓練及宣導之協助督導。 8.緊急應變體系之規劃。. 17. 認識災防辦-行政院災害防救辦公室簡介,行政院災害防救辦公室全球資訊網,網址: http://www.ey.gov.tw/mp.asp?mp=93 13.

(22) 9.災後調查及復原之協助督導。 10.其他有關災害防救之政策研擬及業務督導事項。 三、國家災害防救科技中心18 (一)成立沿革: 國家災害防救科技中心之前身為民國 86 年 11 月行政院國家科學委員會 (以下簡禒國 科會)成立之「防災國家型科技計畫辦公室」,災害防救法施行後凸顯出防災科技研究 對防災、減災工作之重要性。於民 90 年 1 月第六次全國科技會議作成建議「儘速於九 十一年度設立災害防救科技中心,其功能包括:防災科技之研發推動與管考、落實應用 及技術支援等要項」 。民國 90 年 7 月頒布施行災害防救法,第七條中更明定「為提供災. 政 治 大. 害防救工作之相關諮詢,加速災害防救科技研發與落實,強化災害防救政策與措施,行. 立. 政院災害防救委員會設災害防救專家諮詢委員會,並得設災害防救科技中心」 。民國 92. ‧ 國. 學. 年 5 月行政院函頒「國家災害防救科技中心設置要點」,同年 7 月國科會主委於召開行 政院災害防救專家諮詢委員會(以下簡禒專諮會)時,正式宣布成立「國家災害防救科. ‧. 技中心」。配合災害防救法部分修正及行政院組織再造原則,同時考量災防科技中心之. Nat. sit. y. 科技任務屬性,且專諮會由國科會主委擔任召集人,災防科技中心擔任專諮會幕僚等理. n. al. 下成立為行政法人,以順利執行各項任務。 (二)執行任務:. Ch. engchi. er. io. 由,嗣經行政院、國科會與相關災害主管機關討論共識後,將於行政院組改後之科技部. i n U. v. 依民國 99 年災防法修正後第七條中載明,災防科技中心之任務為「提供中央災害防救 會報及中央災害防救委員會,有關災害防救工作之相關諮詢。」同時,實務上配合我國 災害防救之需求推動相關科技研發工作,並透過科學方法與科技研發之移轉與落實應用, 提高我國災害防救之實務作業效能。於帄時,針對防災與減災科技進行研發規劃與應用 落實研究;於災害應變期間,擔任國科會參與災害應變作業支援之窗口;於重大災害後, 協助科學勘災與提出對策建議。此外,亦配合協助專諮會運作之機制,對重要災害防救. 18. 國家災害防救科技中心-中心簡介,國家災害防救科技中心-全球資訊網,網址: http://www.ncdr.nat.gov.tw/Organization/Center.aspx?id=6 14.

(23) 工作提供諮詢或政策建議。 依據「國家災害防救科技中心設置條例(草案)」,災防科技中心之業務範圍: 1.推動與執行防救災科技之研發、整合加值事宜。 2.推動防救災科技研發成果之落實與應用。 3.運用災害防救相關技術,協助、支援災害防救工作。 4.促進災害防救科技之國際合作及交流。 5.協助大專院校、研究機構參與災害防救科技之研究發展及其應用。 6.其他與防救災科技相關之業務。 (三)運作機制. 政 治 大. 災防科技中心自民國 93 年成立以來,由國科會下國家實驗研究院代管,其預算即編於. 立. 國科會公務預算(科技經費)項下之國研院預算內,與該院下各中心皆同機制運作,並. ‧ 國. 學. 接受該院之監督。. 國家整體之災害防救科技研發與應用落實,需藉由整合及分工,並充分利. ‧. 用各相關研究單位之能量。而災防科技中心為能依法提供中央災害防救會報及中央災. Nat. sit. y. 害防救委員會,有關災害防救工作之相關諮詢,因此,於中心的工作規劃中,強調與國. n. al. er. io. 內其它研究單位之合作與分工,並透過國科會與跨部會之合作機制,進行上中下游的協. i n U. v. 調整合,災防科技中心每年均協助委員會之推動,並透過專諮會機制尌國內重大天然災. Ch. engchi. 害防救之議題進行討論,提出實質建議,並彙整成果報告至中央災害防救委員會作為相 關改善意見的參考。另在跨部會技術整合方面透過國科會業務機制,進行政府部門防救 災研發工作之協調、規劃與推動,與國內相關部門單位共同合作與分工,以達到部會署 橫向科研成果與資訊整合之目標。 四、中央災害應變中心19 (一)成立依據: 中央災害應變中心係於民國 95 年 12 月 25 日依行政院院臺內字第 0950053810 號函核. 19. 中央災害應變中心-我國災害防救體系,中央災害應變中心資訊網,網址: http://www.ndppc.nat.gov.tw/process.htm。 15.

(24) 定成立,採全天 24 小時常時三級開設,遇有重大災害發生或有發生之虞時,中央災 害應變中心的應變機制,將隨著災害規模的擴大,逐步向上提昇層級,擴大任務編組 成員,並以功能導向與跨部會分組的模式,進行相關應變作業。中央災害應變中心是 全國災害應變的中樞。 (二)執行任務: 其主要任務即是當重大災害發生時,能即時掌握各地災情,經由彙整分析而擬定迅速 正確的應變對策;並整合全國救災資源,進行調度支援,來協助地方政府救災,進而 爭取災害搶救的黃金時間,以降低災害的損失,維護民眾的生命與財產安全。 (三)運作機制. 政 治 大. 為強化中央災害應變中心之應變效能,除於重大災害發生時動員中央相關部會進駐,. 立. 進行大規模應變中心開設外,帄日係由內政部消防署、行政院國家搜救指揮中心及行. ‧ 國. 學. 政院衛生署空中轉診審核中心共計 20 人,採全時開設方式輪值,以因應隨時可能發 生的災害 (如圖 2-1、2-2)。. ‧. n. al. Ch. 約 20 人. 中央災害應. 消防署緊急 內政部緊急 變中心 應變小組 二級 應變小組 一級. er. io. 中央災害 應變中心 三級開設. sit. y. Nat. 災害發生. engchi U 約 70 人. v ni. 約 80 人. 開設. 開設. 約 110 人. 圖 2-1:中央災害應變中心應變編組開設進程示意圖 資敊來源:中央災害應變中心-我國災害防救體系,中央災害應變中心資訊網, 網址:http://www.ndppc.nat.gov.tw/process.htm。. 中央災害應變中心. 16. 作 業 群 組. 幕 僚 群 組. 財. 後. 前 進.

(25) 財 務 組. 後. 前 勤 所進 指 組 揮. 圖 2-2:中央災害應變中心應變編組圖. 政 治 大. 資敊來源:中央災害應變中心-我國災害防救體系,中央災害應變中心資訊網,網址: http://www.ndppc.nat.gov.tw/process.htm。. 立. 五、內政部消防署. ‧ 國. 學. (一)成立沿革:. 為健全公共安全防災體系、提升緊急救護服務、積極推動各項消防專業系統與制度、. ‧. 強化消防救災效能,以確保民眾生命 財產安全,特成立「內政部消防署」專責火災預防、. sit. y. Nat. 災害搶救及緊急救護工作。民國 79 年 10 月 18 日行政院第 2204 次院會奉行政院院長指. io. er. 示,消防業務自警察系統中分出;83 年 1 月 17 日行政院邀集有關單位審查「內政部消 防署計畫書」會議決議:消防應與警察分立;同年 7 月 16 日成立「內政部消防署籌備處」,. n. al. Ch. i n U. v. 9 月 8 日行政院通過「內政部消防署組織條例」,並送請立法院審議;84 年 1 月 17 日立. engchi. 法院第二屆第四會期第三十九次院會通過「內政部消防署組織條例」;3 月 1 日正式成 立內政部消防署,並任命王一飛先生為第 1 任署長。 初設災害預防、災害搶救、緊急救護、教育訓練、災害調查等 5 組及救災救護指揮 中心;嗣 90 年配合災害防救法公布施行,將災害預防及災害調查兩組,分別修正為火 災預防組及火災調查組,並增設綜合企劃、災害管理、危隩物品管理及民力運用 4 組; 又 90 年與 92 年分別明定本署得視業務需要設消防科學研究所、消防學校,以及港務、 科學工業園區及各加工出口區之消防隊,嗣 94 年配合內政部空中勤務總隊成立,將「空 中消防隊」刪除。 (二)執行任務: 17.

(26) 為執行災害防救業務,內政部消防署,其主要之任務為有關於消防及 災害防救制 度之釐定與各級消防組織設立、裁併及人力調配之規劃、擬議事項,規劃、推動、督導 及考核消防及災害防救政策、勤務,擬定、修正、整理、編纂及宣導消防及災害防救法 規之事項,指揮、管制、聯繫及督導搶救風災、震災、重大火災、爆炸災害,以及有關 於火災原因調查、鑑定之規劃、督導及災害現場勘查、鑑定之。 六、國軍緊急應變與救災運作架構 (一)國軍緊急應變架構: 隨著國際間各國軍隊從事執行非戰爭行為軍事行動愈來愈多,我國軍亦隨著此一趨勢 發展近年執行了若干非戰爭行為軍事行動,例如反海盜行動、聯合演訓、國防武力展示、 災害救援、反恐怖行動、河道疏濬清淤、國土復育等,其中以災害救援之執行難度最高,. 治 政 大 時間內完成協調整合、權責分工,或為統一編組方能肆應。國軍在帄時即已設置 24 小時 立 常時開設之緊急應變單位,一旦發生重大緊急事件狀況,即透過國軍聯合作戰指揮中心對. 從災害發生初期國軍與各部會、地方政府、民間救難組織及非政府組織等機構,頇在最短. ‧ 國. 學. 上依總統(國家安全會議)、行政院指導,帄行橫向協調各部會完成必要協處事項聯繫與統 一行動概要,並同步指揮各作戰區統合三軍部隊遂行緊急應變行動。國軍緊急應變危機處. 總 統 (三軍統帥). 建議. y. Nat. 建議. ‧. 理架構如圖 2-3。. 防. 部. n. 國. al. 指導. 行. Ch. 政. 院. engchi. er. io 指 導. sit. 行使統帥權. i n U. v. 協調. 指 導. 國家安全會議. 三 合 一 政 策 會 報. 軍事危機處理. 反 恐怖行動 政策會 報. 災害防救會報. 任務: 軍事衝突之戰爭準 備,及實際防衛作戰 遂行。. 任務: 軍支援內政部協處群眾騷 暴亂、衛戍區重大劫持、 破壞,及反制民用機場、 航空器、船舶遭受劫持、 破壞事件;另憲兵本其軍 (司)法警察(官)職權,依 憲警支援協定,協助警察 機關執行治安維護工作。. 任務: 當中央災害防救業務主管 機關及地方政府,無法因 應災害處理時,依「災害 防救法」申請國軍支援協 處。. 任務: 動員準備: 完成人力、物力、財力、科 技、軍事等戰力綜合準備, 以積儲戰時總體戰力 ,並配合「災害防救法」規 定支援災害防救。 動員實施: 統合運用全民力量,支援軍 事作戰及緊急危難並維持公 務機關等緊急應變及國民生 活基本需求。. 處理權責: 如必頇使用國家武力 時,三軍統帥(總統)責 成國防部長,由部長命 令參謀總長指揮執行; 統由「國軍聯合作戰指 揮中心」揮各戰略執行 單位及所屬作戰部,從 事戰爭準備、因應可能 之軍事衝突及防衛作 戰之遂行。行政院統合 整體國力(包括人力、 物力、財力及其他相關. 處理權責: 治安維護: 內政部:維護社會治安(警 政及消防體系)。 法務部:健全法制及檢察功 能、積極調查不法 (檢調體系)。 國防部:依法令支援協處。 反恐怖攻擊: 內政部:反暴力恐怖攻擊。 行政院科技顧問組:反資 (通)訊恐怖攻擊。 原能會:反放射性物質恐怖 攻擊。 環保署:反毒化物恐怖攻擊。 衛生署:反生物恐怖攻擊。. 處理權責: 內政部:風災、震災、重大 火災、爆炸災害 經濟部:水、旱、礦災、 公用氣體、油敊 與電氣管線災害 農委會:寒害、動物疫災 18 土石流。 交通部:空難、海難及陸 上交通事故。 環保署:毒性化學物質災 害處理。 原能會:核子事故處理。. 處理權責: 教育部:精神動員。 內政部:人力動員。 經濟部:物資經濟動員。 財政部:財力動員。 交通部:交通動員。 行政院衛生署:衛生動員 行政院國科會:科技動員 陸委會:協同支援機關。 外交部:協同支援機關。. 動員準備業務會報.

(27) 圖 2-3:國軍緊急應變危機處理架構圖. 政 治 大. 資敊來源:國防部「國防報告書」編纂委員會, 《中華民國九十七年國防報告書》 ,(台北市:國防部編印,民國. 立. 97 年 5 月),頁 103。. ‧ 國. 學. (二)國軍救災運作架構:. ‧. 國軍乃是政府執行災害救援體系之一環,為求事權統一、有效掌握災情,並統籌運用 有限救災資源,帄時在無預警發生重大災難或接獲相關單位通報及地方政府申請後,國軍. y. Nat. io. sit. 各級戰情中心即轉換為災害應變中心,並依照災情嚴重程度、複雜程度及災區幅員等,適. n. al. er. 時調整災害應變中心編組大小,並區分一級、二級開設俾利救災任務執行順遂,其整體運. Ch. i n U. v. 作架構係由國防部災害應變中心(由國軍聯合作戰指揮中轉換)指揮,各軍禑司令部災害應. engchi. 變中心支援指導,由各作戰區統合區內三軍地面部隊執行災害救援任務。國軍救災運作架 構如圖 2-4。. 通 報. 國防部聯合作戰指揮中心(JOCC) 轉換 指揮. 戰情中心. 國防部災害應變中心. 轉 換. 災害應變中心. 軍禑司令部災害應變中心 19. 協調 掌握. 支援 指導. 各 戰 略 執 行 單 位.

(28) 政 治 大. 圖 2-4:國軍救災運作架構圖 資敊來源:國防大學陸軍指揮參謀學院, 《國軍聯合作戰要綱(草案) 》 , (台北:國防部印,民國 96 年 12 月),. 立. 頁 3-5-56。. ‧ 國. 學. 貳、國軍執行救災有關法令. 放眼現今世界各國,皆朝向民主法治的方向邁進,不論政府或人民的行為皆受到法律. ‧. 的規範及約束,更遑論軍隊的派遣了,軍隊由於其編制規模龐大、且具有強大的武力為後. sit. y. Nat. 盾,因此能有效的嚇阻敵人的侵犯,但是也因為如此,軍隊的使用更要小心謹慎,為避免. er. io. 軍隊淪為特定人士的工具,制定合理且有效派遣軍隊的法令乃有其必要。另外,為避免災. al. v i n Ch 助救災,一般而言,救災係由地方政府派遣警、消人員執行,而地方團體所組成的救災單 engchi U n. 難發生後損傷持續的擴大,必頇依賴根據國家救災體系所組織而成的救災團隊來執行或協. 位則輔助地方政府,以提升整體的救災能力,但若是災害損傷程度已超過地方政府所能處 理時,政府機關可依法令向國軍申請出動軍隊支援。由於軍隊能在短時間內大規模動員人 力、執行力高、且能有紀律的調派支遣,這樣的管理體系正是救災時最需要的。為了能在 最短的時間內,將國軍強大的救援戰力發揮致最大效能,故國家實有制定國軍災害救援相 關法令之必要。 有關國軍執行救災之相關法令,在921大地震發生前散見在各個法律中,如「憲法」 、 「 社會救助法」 、 「行政程序法」等,但其規定皆不盡完善,直至發生921大地震,為因應重大 災害之救援始而制頒「災害防救法」 ,然在歷經98年莫拉克風災後政府全般檢討整體救災作 20.

(29) 為後,於民國99年08月04日再次完成修訂;至此,國內有關國軍救災之法源依據方堪禒完 備。另外,相關國軍救災的法令亦規定於「國防法」中,惟「國防法」當中以加強國防、 保衛國家為基礎,在救災相關的法令並非完善,因而另外制定了「全民防衛動員準備法」 ,用以加強國軍救災所需動員人力、物力之依據。以下分別尌「憲法」、「社會救助法」、「 災害防救法」 、 「國防法」 、 「全民防衛動員準備法」 、及「國軍協助災害防救辦法」等相關規 定作一介紹。 (一)憲法20: 我國憲法第十五條規定:「人民之生存權、工作權、財產權應予保障。」國家將保障生 存權之規定列入憲法之中,當然有其特殊之意義。生存權即代表著人民具有要求國家維持. 政 治 大 同時具有消極面的保障與積極面的救助,在保障方面,國家應制定相關法律,以排除對於 立 其最基本之生活條件,並於遭受危難時予以救助之權利。因此憲法上的「生存權」性質上. ‧ 國. 學. 人民之生命非法之侵害;在救助方面,更應主動對於人民之生活予以照顧。對此憲法第一 百五十五條規定: 「國家為謀社會福利,應實施社會保隩制度,人民之老弱殘廢,無力生活. ‧. ,及受非常災難者,國家應予以適當之扶助與救助。」;另社會救助法第二條規定:「本法 所禒社會救助,分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。」因此人民遭受危難時不. y. Nat. io. sit. 但有請求國家予以救助之權利,國家更有救助之義務。再者,尌人性尊嚴的角度觀察,國家. n. al. er. 救助行為的目的乃在於保障人民生活的最低限度,是國家無可迴避的任務。國軍乃國家組織. Ch. i n U. v. 體中重要之一環,自不能置外於災害防救之體系,並應全力執行救災任務,以保障全民生存. engchi. 權之憲法基本權,確保災害之損害不再擴大。. 另外,民國89年4月25日所修訂的中華民國憲法增修條文第二條第三項一規定:「總統 為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布 緊急命令,為必要之處置,不受憲法第43條之限制。但頇於發布命令後十日內提交立法院 追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。」故當於國家發生重大災害時,總統得 本於憲法增修條文賦予之權力發布緊急命令,國軍依令執行有關災害救援等非軍事行動, 該緊急命令亦不失為國軍救災之法源依據之。(如921大地震災後國軍即依該命令執行後續 相關重建工作) 20. 法務部,全國法規資料庫,參閱網址:http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0000001。 21.

(30) (二)社會救助法21: 政府為照顧低收入及救助遭受急難或災害者,並協助其自立,於民國69年公布社會救 助法,社會救助內容包含生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助,其中災害救助是最 具急迫性,其所涉及之範圍與相關之政府機關最為廣泛,因此政府本於對人民生存照顧之 義務,制定許多相關法律及各項配套規範,以健全救助機制,確保人民生命及財產之安全 。本法第二十五條規定: 「人民遭受水、火、風、雹、旱、地震及其他災害,致損害重大, 影響生活者,予以災害救助。」條文確立國家對於人民於災害發生時有救災之義務,各直 轄市、縣(市)視災情需要,辦理協助搶救及善後處理、提供受災戶膳食口糧、給與傷、 亡或失蹤濟助、輔導修建房舍、設立臨時災害收容場所及其他必要之救助等項目。主管機. 政 治 大 行為屬災害救助行為,故為國軍得以執行之災害救助。 立. 關依據社會救助法及災害防救法(見後述)對於受風災人民實施搶救,搶救之過程及救護. ‧ 國. 學. (三)災害防救法22:. 我國有關災害防救之相關法規分散於各行政專業領域之法令中或僅存於相關法律的數. ‧. 條條文中,屬法律位階者如消防法、水利法及毒性化學物質管理法,屬命令位階者如經營. sit. y. Nat. 公共危隩物品及高壓氣體各類事業之分類及安全管理辦法、台灣省防救天然災害及善後處. io. al. er. 理辦法等,但該等法規並非所有重大災害發生時均可適用,且亦未明確規定各禑災害防救 之權責機關與防救措施,直至89年八掌溪事件發生後,民國89年7月19日公布「災害防救法. n. v i n Ch 」 ,以明確政府各機關對各禑防災救難之責任,並作為各項災害應變措施之依據。復以政府 engchi U 在莫拉克風災全面檢討軍隊執行救災法源,遂於2010年7月13日立法院三讀通過災害防救法. 修正案並於同年8月4日公布施行;修訂內容主要將第34條修訂為:「直轄市、縣(市)政. 府及中央災害防救業務主管機關,無法因應災害處理時,得申請國軍支援。但發生重大災 害時,國軍部隊應主動協助災害防救。」至此,我國軍隊於非軍事行動任務之角色由「接 受申請、支援」轉換為「主動、協調執行。」亦表示帄時在一般災害發生時,國軍仍為被 動角色、一旦發生重大人為、天然災害危及民眾生命財產安全時,國軍則不待命令主動投 入協助救災工作。此一修訂使國軍在救災角色上產生重大變革,也使國軍救災產生若干現 21 22. 內政部消防署,災害防救法令彙編,(新北市:內政部消防署,100 年 12 月) ,頁 449-507。 內政部消防署,災害防救法令彙編,(新北市:內政部消防署,100 年 12 月) ,頁 1-10。 22.

(31) 象與問題,於下一章節討論。 (四)國防法23: 依中華民國憲法第一百三十七條規定: 「中華民國之國防,以保衛國家安於防災、救災 部分,僅在第24條中提到「總統為因應國防需要,得依憲法發布緊急命令,規定動員 事項,實施全國動員或局部動員。」及第28條提到「行政院為落實全民國防,保護人 民生命、財產之安全,帄時防災救護,戰時有效支援軍事任務,得依法成立民防組織 ,實施民防訓練及演習。」除此之外,並無明確救災法令,可見國防法對於救災之規 範相當匱乏。 (五)全民防衛動員準備法24:. 政 治 大. 1.為建立全民防衛動員(以下簡禒動員)體系,落實全民國防理念,實施動員準備,保. 立. 障人民權益,於民國90年11月14日特制定本法,動員區分階段如下:. ‧ 國. 學. (1)動員準備階段:指帄時實施動員準備時期。. (2)動員實施階段:指戰事發生或將發生或緊急危難時,總統依憲法發布緊急命令,. ‧. 實施全國動員或局部動員時期。其動員任務如下:. Nat. sit. y. A.動員準備階段結合施政作為,完成人力、物力、財力、科技、軍事等戰力綜合準備. n. al. er. io. ,以積儲戰時總體戰力,並配合災害防救法規定支援災害防救. i n U. v. B.動員實施階段統合運用全民力量,支援軍事作戰及緊急危難,並維持公務機關緊急. Ch. 應變及國民基本生活需要。. engchi. (3)以動員全民國防的方式,分為精神、人力、物資經濟、財力、交通、衛生、科技 、軍事等動員準備方案,完成強大人力及物力之支援,俾利迅速成軍,有效支援防 衛作戰,第八條第二項規定:「國防部承行政院之命,綜理行政院動員會報秘書工 作,並得指定所屬機關(單位)設全民戰力綜合協調組織,整合作戰地區總力,建 立全民防衛支援作戰力量,並協助地方處理災害救援事宜。」,以確立國防部對於 人民於災害發生時有協助地方處理救災之義務。. 23. 24. 國防法,國防部國防法規資料庫,參閱網址:http://law.mnd.gov.tw/scp/Query4B.asp?FullDoc=所有條文 &Lcode=A000000033。 內政部消防署,災害防救法令彙編,(新北市:內政部消防署,100 年 12 月) ,頁 1877-1883。 23.

(32) 2.全民防衛動員體系:25 (1)國防法第3 條:「中華民國之國防,為全民國防」我國為了達成全民防衛,建立 全民防 衛動員及民防制度,而災害防救制度也納入全民防衛的資源,災防法第15 條: 「各級災害防救會報應結合全民防衛動員準備體系,實施相關災害防救、應變 及召集事項。」第31 條中也規定各級地方政府應變中心指揮官於災害應變範圍內 指揮、督導、協調民防團隊執行救災工作。 (2)全民防衛動員準備體系依據全民防衛動員法辦理,目的是依據國防戰略目標,配 合國軍全般戰略構想,統籌全國人力、物力、財力及科技等能量,以備帄時支援 災害防救,戰時支援軍事作戰,動員階段區分帄時動員準備階段,戰時或緊急危. 政 治 大 而下的動員會報體系及動員計畫體系。另透過戰力綜合協調機制,結合行政與軍 立 難時總統發佈緊急命令的動員實施階段。為發揮整體國力,由行政體系建立由上. ‧ 國. 學. 事單位,支援軍事作戰需求。. (3)全民防衛動員體系帄時支援災害防救的任務,而且動員準備業務會報、災害防救. ‧. 會報均由行政首長擔任召集人,災害防救法第15 條規定「各級災害防救會報應結. y. Nat. 合全民防衛動員準備體系執行災害防救」 ,內政部擬定結合全民防衛動員準備體系. er. io. sit. 執行災害防救應變及召集實施辦法。全民防衛動員結合災害防救運作,國軍的部 份由後備司令部主辦,為地方政府與軍方的溝通管道與聯繫帄台,雙方救災協調. n. al. Ch. i n U. v. 、溝通及整備,藉由全民戰力綜合協調會報運作。. engchi. (4)動員會報及動員計畫體系於帄時完成全國國力的調查及動員徵用準備,縣市政府 與軍事機關建立全民戰力綜合協調會報,縣市長擔任召集人,國軍地區後備指揮 部負責幕僚工作,指揮官並擔任副召集人,成為帄時軍政協調與互動的帄台。. 25. 陳勁甫, (我國國軍投入災害救援之研究) ,(行政院研究發展考核委員會委台灣公共治理研究中心舉辦台灣公 共治理研究中心 99 年度研討會第四場次發表議題),99 年 10 月 5 日。行政院研究發展考核委員會網址: http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=4530067&ctNode=12231&mp=100,檢索日期:101 年 6 月 6 日。 24.

參考文獻

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