國家教育角色的轉變

論及國家角⾊色的轉變我們可以先從M. Carnoy(1999)的觀點來看，他分析現 代的政治經濟研究後,認為全球化是驅使國家轉換其角⾊色的最主要原因,⽽而其直 接影響的,就是西⽅方國家⾯面臨社會主義福利社會價值的質疑。︒C. Offe(1984: 88) 認為在全球競爭的趨勢下,西⽅方國家將⾯面臨國家競爭⼒力與福利提供的衝突與⽭矛

盾,也就是 若福利國家無限的擴張,可能會影響國家的資本累積,⽽而不利於國際競 爭;但若沒有福利國家的實施,亦將造成社會因階級不公產⽣生的分裂,這便形成⼀一 種衝突與⽭矛盾。︒N. Devine(2004)認為,教育在國家⾯面臨這種經濟因素的「理性決 定」與「效能導向」影響下,學校教育已逐漸改變其傳統之性質,並朝向⼀一個經 濟與理性選擇掛帥的特性,他認為理性選擇是新⾃自由主義影響下的⼀一個主要的精 神所在,在全球化的思維來說,教育的理性選擇就是競爭⼒力的建⽴立,並可以稱之為

「經濟理性主義」(economic rationalism)下的教育實施（陳榮政，1998:117）。︒

壹、︑國家與國民教育的關係

全球化所帶來教育的轉變,是從⼀一種原有國家提供教育服務的思維,轉向為具 備經濟市場性質的消費者導向思維,在國家政策逐漸落實經濟理性主義過程的同 時,國家提供且介入教育的性質亦將隨之轉變。︒在全球化的壓⼒力下,國家可能會 改變並調整其原有的價值體系,並將其政策實施的⽬目標置於回應全球化競爭之 上,B. Jessop(2002), S. Ball(2002, 2007)& H. Daun(2002)均認為為了回應三O年代 之政經背景,所產⽣生之由國家負責所有公共服務的凱因斯式公共服務提供型態, 已經在全球化的壓⼒力下改變其⾯面貌,並朝向 Jessop 所指出的熊彼得式、︑建⽴立於⼯工 作上的福利型態,其⽬目的除了減少國家在福利服務上之⽀支出外,亦希望可以藉由 就業率的提⾼高以增加國家之經濟競爭⼒力。︒此觀點下的學者認為,在全球化的競爭 環境下,國家與教育的關係已不再是直接的權⼒力掌控,⽽而是透過建⽴立⼀一連串的效 能與標準之相關政策論述(Foucault, 1981; Ball, 2007),以提升競爭⼒力為名,進⾏行其 對教育實施內容的調整。︒此種為提升競爭⼒力且強化效率⽽而來的國家管理思維,國 家機器所反映出來的,即是M.Archer(1984)所指的,國家將朝向⼀一種非直接性的控 制型態移動。︒在具體的研究上,R. Morrow & C. Torres(2000) 指出⽬目前已可⾒見到

越來越多的半官⽅方機構的設⽴立,⽬目的即為執⾏行國家主導之重點政策⽽而來,因此表

⾯面上是分權化了,但實際上卻仍是脫離不了國家主導的事實。︒

所以我們可以得知此持觀點的學者,認為國家機器轉向⼀一種以間接的⽅方式,尋 求⼀一種追求技術與效率提升的教育政 策 實 施 , 此 ⽅方 式 最 明 顯 之 處 就 是 以 民 營 化 (privatization)的⽅方式 , 達到市場化(marketization)的⽬目標。︒H.

Daun(2002)於研究全球化與教育之關係後指出,其實國家教育政策的導向已在經 濟驅⼒力的影響下,逐漸產⽣生⼀一種同質性,亦皆朝向市場機制的民營化發展以提升 教育的效能邁進,Daun甚至認為國家已直接成為市場機制中主要的仲介角⾊色。︒

因此,當教育的實施隨著由福利國家的精神轉化為新右派思想下的後福利國 家時,教育服務的提供即充滿市場化機制決定的特⾊色,扮演型塑經濟情勢之跨國 企業與資本家,在此情形下即順理成章與國家機器成為⼀一合作的伙伴,其合作之 精神並將進⼀一步落實在教育政策制訂之中。︒舉例⽽而⾔言,英國在八O年代因新右派 思潮影響下,國家藉由回歸基礎與提升標準等訴求,⽽而對課程進⾏行明顯的控制,其 實這些⼀一連串提升學習成就標準⼜⼝口號所代表的,都是⼀一種新右派思潮下⽽而成的政 策語彙,並逐漸成為⼀一種全球性的教育政策論述( Klees, 1999)。︒針對教育趨向市 場化的發展現象,J. Corrales(1999)認為應以總體政經情勢發展來看待此間的轉換, 並將此轉變連結至⼀一個外部的全球性經濟競爭與⾃自我內部維持的需求上來解釋, 除了資本家意向的影響外,他認為國家之所以會對教育改⾰革的議題感到興趣,是 因為教育改⾰革與經濟發展的共識產⽣生了連結,歸根究底,還是為了強化教育的品 質就可以回 應在全球經濟市場上的競爭⼒力⽽而來。︒ Green探討近代國家形成與國 民教育發展的關係，認為國民教育體系是整個國家形成的⼀一部分，國家的性質 決定了教育系統的性質（⽺羊憶蓉，1994：134）。︒Ramirez and Boli-Bennett 研究 1870年到1970年各國憲法中，發現憲法中明訂國家有義務提供國民教育的個案

從43個增為139個。︒這些研究顯⽰示，國民教育成為國家的責任及國家權⼒力介入 國民教育，已是世界的⼀一種趨勢。︒從國民教育具有凝聚社會共識，鞏固國家統 治合法性的功能上看，很容易理解國家何以需要介入國民教育體系。︒但是，國 家介入國民教育的合法性，還必需建⽴立在另外⼀一個⾯面向上：國家介入教育保障 了個⼈人的公民權利。︒針對這個⾯面向，許多學者提出了不同的觀點加以解釋

（Coleman，1968︔；Dewey，1944︔；Friedman，1982）：

（⼀一）教育機會均等（equality of educational opportunity）：接受教育可以增加 個⼈人的知識和能⼒力，成為個⼈人向上社會流動的主要途徑，因此，教育體系是決 定社會資源分配的重要機制。︒為了使社會成員都有公平的機會競爭社會資源，

教育系統就不應該受個⼈人把持，⽽而應由國家介入教育體系以求公平的分配社會 資源，達成社會均等的要求。︒

（⼆二）教育的「外部效果」（externality effect）：個⼈人因為接受教育⽽而產⽣生的 效益，並非完全收歸⾃自⼰己所有，也會對整個社會產⽣生貢獻（提⾼高⽣生產⼒力、︑社會 安定…），這就是教育的外部效果。︒因為接受教育對整個社會有正⾯面的助益，

所以教育投資不能完全由個⼈人負擔，需要國家的投資與介入。︒

（三）教育的「鄰僻效果」（neighborhood effect）：民主⽽而穩定的社會，需要

⼤大多數公民具備基本的知識、︑技能和某些價值觀，教育能幫助這些⽬目標的實現。︒

因此，接受教育不只是個⼈人受益，社會也因此⽽而共同受益，所以國家需要介入 教育體系。︒

依據上述的觀點，⽬目前世界各國都以各種⽅方式對國民教育體系內的規章、︑組 織、︑學制、︑經費、︑課程、︑師資等施加影響，只是介入的程度與⽅方式有所不同⽽而 已。︒但是，國家介入國民教育的合理限際何在︖？I.L. Kandel提出教育內在事項 和外在事項的區分：國家對於國民教育的外在事項（如教育經費、︑設備、︑制度

等），必須透過國家權⼒力的介入來執⾏行︔；但是，對於教育的內在事項（如教材、︑

教法、︑評量、︑學校經營等）則必須尊重教育專業⾃自主性，排除國家權⼒力的⼲干涉

（薛化元，1994：59）。︒當然，內、︑外部事項的畫分並不能說是真正解決了國 家介入教育事項權限的問題，因為⼆二者是互相滲透、︑互相影響的。︒為了解更明 瞭國家在教育中扮演的角⾊色，以下我們⾸首先觀察國民教育在國家發展過程所扮 演的角⾊色和擔負的任務，透過這樣的觀察將有助我們釐清國家權⼒力與國民教育 的關係。︒

貳、︑從國民教育權到國民教育權

⼀一、︑早期的國民教育

在中、︑西過去漫長的時間裡，學校教育⼀一直都是少數⼈人或特定階級享有的 權利。︒由國家來辦理國民教育，使其具有普及性、︑強迫性質，在西⽅方各國乃是 萌芽於⼗〸十六世紀的宗教改⾰革運動（張⽂文美，1992：30）。︒⾺馬丁路德主張以聖經 來代替教會的權威，透過聖經的研讀與了解，個⼈人即可獲得上帝的救贖。︒不必 透過教會的解釋⽽而能研讀聖經，必須掃除⽂文盲，接受教育，這種教育甚至應該 是普及的、︑強迫的。︒

到了⼗〸十八世紀，民主政治逐漸抬頭，民族國家逐漸形成，義務教育的推⾏行 被認為能培養國民基本知能和形成對國家的認同與團結，⽽而有助於政治的穩定。︒

⼯工業⾰革命後，勞⼯工階級要求國家應提供均等的教育機會給其⼦子女，再加上接受 教育能提⾼高⽣生產技能，國民教育開始普遍化並成為國家的責任。︒簡單說來，⼤大 致分述如下

1、︑台灣早期的國民教育

台灣地區在1624年至1661年是荷、︑西殖民時期。︒荷蘭和西班牙⼈人為了掌握經 濟利益，減少漢⼈人和原住民的反抗，荷、︑西政府派遣傳教⼠士至原住民地區教授

羅⾺馬拼⾳音，宣揚教義，企圖藉由宗教教化⼒力量平撫⼈人⼼心（郭廷以， 1 9 5 4 ： 31）。︒西元1661年，鄭成功渡海驅逐荷蘭⼈人，經營台灣。︒1662年，陳永華奏請 鄭經：「須擇地建⽴立聖廟、︑設學校，以收⼈人材。︒庶國有賢⼠士，邦本⾃自固，⽽而世 運⽇日昌矣。︒」（盛清沂，1977：159）於是鄭經命令各社普設學校，八歲學童 即可入學，教授漢⽂文之經史⽂文章。︒各社的社學，可視為初等教育的機構。︒西元 1683年，清廷征服台灣，台灣正式納入清帝國的版圖。︒清政府在台灣各地府、︑

縣，以政府公費設置學校教育民眾，稱為社學。︒到⼗〸十八世紀初期，社學設置更 為普遍。︒但是，⾃自從1722年朱⼀一貴之役後，各地社學逐漸廢弛，由官⽴立、︑官民 義捐或個⼈人私設的義學興起。︒（盛清沂，1977：310）可⾒見移風易俗、︑教撫台 民為義學設⽴立的主要⽬目的。︒除此之外，各地也有鄉⼈人私設學校，稱為民學或書 房、︑書塾、︑學堂，以培植學童識字讀書，參加科舉考試。︒清代的社學、︑義學、︑

民學都具有普及基本教育的性質。︒

2、︑⽇日據時期的國民教育

西元1895年，清廷被⽇日本打敗，割讓台灣、︑澎湖。︒⽇日本將台灣視為殖民地，

教育措施主要⽬目的在使台灣⼈人民「皇民化」。︒1903年，時任民政長官的後藤新 平曾召集台灣⼩小學和公學校校長等⼈人員指⽰示：「本島統治之根基，在國語之普 及與國民性之涵養︔；故加速實施初等義務教育制度，強迫入學，根本上施以國

教育措施主要⽬目的在使台灣⼈人民「皇民化」。︒1903年，時任民政長官的後藤新 平曾召集台灣⼩小學和公學校校長等⼈人員指⽰示：「本島統治之根基，在國語之普 及與國民性之涵養︔；故加速實施初等義務教育制度，強迫入學，根本上施以國