國家視角下的社會照顧政策

第二章 文獻分析

老年、家庭和正式照顧體系三者間的關係為家庭學、老人學及社會福利等學 科領域中常被關注的焦點，早期的研究大多將家庭視為照顧失能老人最主要的資 源，故探討的重點在家庭對老人的直接照顧，成年子女奉養老年父母的相關議題；

近期家庭照顧者被視為協同工作者，所以研究聚焦在照顧者議題與福利需求，對 照顧與性別的關係也開始受到重視。本研究以在家庭照顧中的性別意涵為主軸，

第一節是國家視角下的社會照顧政策，第二節瞭解家庭照顧的性別差異、家庭照 顧者的樣貌、誰是受益？受害？第三節是國內對性別與照顧的研究整理，探討照 顧者與性別角色之間的關聯，藉此了解目前相關研究結果與發現。

第一節 國家視角下的社會照顧政策

世界衛生組織（WHO）的定義，65 歲以上人口視為老年人口，高齡化社會即 65 歲上老年人口占總人口比率到 7%、14%及 20%，分別稱為高齡化社會、高齡社 會及超高齡社會。1993 年，台灣地區老年人口（65 歲以上）比率跨越 7%的人口 高齡化社會的門檻，老年人口比率持續攀升，2018 年轉為高齡社會，截至 110 年 1 月底老年人口（65 歲以上）為 380.4 萬，佔總人口比率 16.2％。另根據國家發展 委員會推估，於 2026 年將增加為 20.7%，邁入「超高齡社會」¹。隨醫療科技的進 步，平均餘命的成長，更使過去可能致命的疾病，因而治療而保住性命，但老年 人雖因疾病侵襲中存活，但各種慢性疾病及功能障礙愈加普遍，老化及伴隨而來 的失能也將隨之增加。衛福部「106 年老人狀況調查報告」中也發現，65 歲以上 老人理想居住方式，有 54%希望「與子女同住」，26%為「僅與配偶同住」，選擇 可以和其他需要進住安養機構的老人同住僅占 2.86%。同一份報告中也發現，65 歲以上未來生活無法自理時，也僅有約 40%的老人「願意」住進老人長期照顧機 構或護理之家。以性別觀察，女性願意比率 49.71%，較男性略高（行政院衛生福 利部 2017）。從數據呈現，多數老人本身的意願與理想生活方式與國內的民情相 符（陳明珍 2011）。換言之，隨著醫藥衛生與社會的進步，國民壽命明顯增加，

台灣老年人口由百分 7 增加至百分之 14 的年數僅用 25 年，進入高齡少子化世代，

1 資料來源：國家發展委員會「中華民國人口推估（2020 年 2070 年）」，2020 年 8 月。

網址:https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=695E69E28C6AC7F3。查詢日期：2020 年 11 月 30 日。

老化速度太快，隨之長期照顧的需求量增加，政府有責任建立一個完善的長照制 度，讓長者能在地獲得適切的照顧與服務。

黃松林、楊秋燕、陳宇嘉（2013）指出，台灣社會照顧是以「社區照顧」為 其服務目標，提供居家式、社區式與機構式等三大層面之服務。而社會照顧與社 區的文化脈絡息息相關。社會照顧（social care）相對於技術性的健康照顧（health care）而言，以非技術性的生理、心理、家庭及社會層面的需求作為照顧的主要標 的（Braye & Preston-Shoot 2003；Thomas, A, Mason, L. & Ford, S. 2003）；而社區 照顧（community care）則是著重在操作執行面，整合社區中各類型的資源，以提 供被照顧者有別於機構化照顧的選擇（黃松林 2005）。而社區照顧的提供者依福 利多元主義的觀點，分成政府部門、商業部門、志願部門以及非正式部門，共同 進行服務輸送的功能（黃源協 2000）。換言之，社區照顧的內涵是動員與連結正 式（社會服務機構所提供的服務）與分非正式（指家人、朋友、鄰居的協助）社 區資源，相互責任分擔，去協助被照顧的人士，使被照顧者可就近留在熟悉的社 區，能夠得到適切的照顧。而「家庭為中心」的照顧方式就是以家庭作為照顧依 賴成員的最中心、最主要的福利供給部門。因此，實務上多數的照顧支持仍是由 家庭所提供。家庭照護又稱為非正式照顧，家庭成員在老人照顧上扮演重要的核 心角色。而家庭照顧的優點是可留在家裡獲得家庭的溫暖，延後老人進入機構接 受照顧的時間，且從成本效益來論，有人認為家庭照護比社區或機構式照護便宜。

但家庭照顧有其缺點，因為大部分家庭照護責任都會落在女性身上，且長期照顧 下家人會形成很大的壓力與負擔，對情緒及身體上會有負面影響，或造成家庭關 係的破裂。

台灣早期農業社會家庭人口眾多，受傳統孝道文化影響，成員們相互扶持照 顧長輩，受到男主外女主內的傳統價值觀影響，照顧責任多落在家庭中女性身上，

當老人面臨經濟匱乏或家庭照護資源缺乏的情況下，政府才透過資產調查以社會 救助系統提供照護資源；《老人福利法》第 7 條扶養機構的服務對象即侷限於「無 扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人」；第 16 條醫療補助對象亦 以老人及扶養義務之親屬無力負擔者為限（陳正芬 2020）。換言之，從台灣人口 老化政策的起始點在 1980 年公布的《老人福利法》，長期照顧服務對象的選定標 準相當限制，國家責任的界定範疇與政策取向為選擇主義的價值，老人照顧是家 庭責任，而女性常被期待擔任照顧者角色。在 1990 年代，當台灣老人人口老化急 速攀升，且婦女勞動參與率的增加、父母與子女共住的比例減少等因素，政府規 劃及發展的長期照顧政策朝向普遍主義，將所有長照需求的老人納入服務對象，

並鼓勵非營利組織及民間企業共同投入照顧服務的體系，並有一部分以引進外籍 看護為長期照顧服務的補充照顧人力和長照市場化需求，但這些補充人力仍無法

11

婦或女兒等多重角色，換言之，照顧工作與照顧政策反映社會的家庭責任意識，

間接轉嫁到女性身上。

2000 年起，國家正式以「照顧工作化」解決就業問題（許雅惠 2001）。2004 年「婦女政策綱領與白皮書」第四篇「婦女福利與脫貧篇」²，轉換「女性的照顧 天職」與「女性貧窮化」之間的連結，把女性的照顧長才轉化為支持女性經濟自 立。以普及性照顧福利服務制度及社區化服務，達到婦女使用照顧和吸引投入照 顧工作的雙重目的，並配合勞動政策，顯示國家透過照顧產業政策、婦女政策及 勞動政策提升女性就業力和中老年生產力，重構女性群體的生命歷程。之後，2011 年「百年社會福利政策綱領」、「中華民國人口政策綱領」、2012 年「性別平等 經濟自立的利器。網址：https://dppwomen.pixnet.net/blog/post/9398668%20%E3%80%8C2004 『2004 年婦女政策白皮書摘要』。查詢日期：2020 年 11 月 30 日。

2011）。「照顧性別化」的現象不但建立在低估女性的價值之上，且常形塑了女 性生命歷程，並被迫在勞動市場和家庭之間作選擇，甚至影響到晚年的經濟安全

（劉香蘭、古允文 2015）。雖然「長期照顧服務法」已經有納入「家庭照顧者」

的相關服務，但是需要更積極推動去性別化的照顧觀點，去除女人仍是家庭主要 照顧者的刻版印象，讓不同性別共同分擔照顧工作（去性別化），藉由國家力量 的介入減輕家庭的照顧負擔（去家庭化），提供更多的公共照護機構（去商品化）。

從上所述，照顧者處境深受到國家政策的影響，而公共政策又受到社會價值 和意識形態的支配，多數國家福利政策的焦點在被照顧者身上，較缺乏對照顧者 的關注，故國家對照顧者的政策必會間接影響照顧者的處境。R. N. Hooyman & J.

Gonyea（1995）分析個人主義和個人責任的價值，以及家庭主義的意識型態國家 照顧政策之影響。個人主義和個人責任強調自主獨立，因此，公共政策依循「個 人主義」價值體系發展，對問題介入是從個人切入，當個人不能獨立時，家庭有 責任照顧。從個人因素或個人責任來界定問題，導致集體式、普及式的社會照顧 方去無法產出。而個人主義的基礎促成殘補式社會福利制度的發展。殘補式福利 模式只同意政府有限的介入福利分配。吳淑瓊、呂寶靜（1998）推論在殘補式社 會福利國家，照顧失能者被視為是家庭的責任，因此長期照護服務不是政府部門 應供給的項目，政府只需針對貧窮的功能障礙者提供服務。另與個人主義相關的 意識型態是家庭主義。家庭主義是立基於中產階級的核心家庭模式，在家庭主義 的意識型態下，國家的責任就是保障家庭免於被國家干預的自由，在此意識型態 下，妻子和母親角色限定女性生活、否定女性對於婚姻與生育小孩選擇的決定，

女性附屬在家庭之下導致社會中權力的喪失。總而言之，個人主義、個人責任的 社會價值及家庭主義的意識型態，將國家不干預且極小化的社會服務予以合理化，

導致殘補式社會福利制度的施行。在政府支持不足的情況下，照顧成本由家庭照 顧者承擔，致使照顧者經歷很大的負荷壓力，易陷入經濟不安全的危機（王雅各 1997）。

西方國家的照顧政策受到不同的意識形態的影響，對照顧者的定位出現歧異。

J. Twigg 和 K. Atkin（1994）將照顧者歸納四個類型：照顧者被視為照顧資源、被 視為工作夥伴的合作者、被視為是案主及被視為替代照顧者。前兩者是扮演工具 性的角色，認為家庭是提供照顧及滿足照顧需求的主要責任者，無法滿足時，國 家才介入。後兩者是關注照顧者福祉，特別是第三類是案主模式，政策擺在照顧 者身上，肯定照顧工作上對社會價值與貢獻。第四類是照顧者與被照顧者的福祉 均能同時且獨立的受到考量。檢視各國發展家庭照顧支持方案之脈絡，針對照顧 者視為一項資源並以規劃政策，因此西方國家已實施照顧者支持政策可歸納為三

J. Twigg 和 K. Atkin（1994）將照顧者歸納四個類型：照顧者被視為照顧資源、被 視為工作夥伴的合作者、被視為是案主及被視為替代照顧者。前兩者是扮演工具 性的角色，認為家庭是提供照顧及滿足照顧需求的主要責任者，無法滿足時，國 家才介入。後兩者是關注照顧者福祉，特別是第三類是案主模式，政策擺在照顧 者身上，肯定照顧工作上對社會價值與貢獻。第四類是照顧者與被照顧者的福祉 均能同時且獨立的受到考量。檢視各國發展家庭照顧支持方案之脈絡，針對照顧 者視為一項資源並以規劃政策，因此西方國家已實施照顧者支持政策可歸納為三